以民主集中制原則創(chuàng)新鄉(xiāng)村生態(tài)文明治理制度供給＊
——農(nóng)村基層黨組織治理權(quán)能實(shí)現(xiàn)機(jī)制新探索

王建芹 耿世銘

提 要：鄉(xiāng)村生態(tài)文明治理作為一種特定形態(tài)的多元化空間治理，超越了傳統(tǒng)意義上的行政體系與市場(chǎng)體系的單一化治理模式，涉及到治理理念、治理體系、治理模式的創(chuàng)新與發(fā)展。現(xiàn)行鄉(xiāng)村生態(tài)文明治理結(jié)構(gòu)受限于產(chǎn)權(quán)制度、決策、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制等的內(nèi)在約束，難以避免產(chǎn)權(quán)厘定過(guò)程中的“公地悲劇”、決策機(jī)制上的“囚徒困境”和執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制虛化問題，存在著制度上的完善和結(jié)構(gòu)上的創(chuàng)新空間。在這一過(guò)程中，黨的民主集中制原則不僅在治理理念上為我們提供了一個(gè)新的思路，同時(shí)也在制度制定技術(shù)上提供了有益的借鑒，其實(shí)質(zhì)是建立在黨依托民主集中制以及黨的組織法規(guī)所動(dòng)員和擁有巨大的組織能力與組織資源的基礎(chǔ)上，結(jié)合生態(tài)開發(fā)空間的需求作出合理的調(diào)配機(jī)制的能力。這同時(shí)也是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的制度實(shí)踐和新時(shí)代全過(guò)程人民民主理論與實(shí)踐的新探索。

加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，不斷增強(qiáng)其創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，既是黨的建設(shè)新的偉大工程的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重大舉措，關(guān)系著黨的路線方針政策在農(nóng)村的貫徹落實(shí)，關(guān)系著農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕和農(nóng)村穩(wěn)定。而鄉(xiāng)村生態(tài)文明治理作為鄉(xiāng)村振興的主要方面，是新時(shí)代深化新的發(fā)展理念，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重要保障。特別是，鄉(xiāng)村生態(tài)文明治理作為一種特定形態(tài)的多元化空間治理，超越了傳統(tǒng)意義上的行政體系與市場(chǎng)體系的單一化治理模式，涉及到治理理念、治理體系、治理模式的創(chuàng)新與發(fā)展。在這一過(guò)程中，堅(jiān)持好黨的民主集中制原則不僅在治理理念上為我們提供了一個(gè)新的思路，同時(shí)也在制度制定技術(shù)上提供了有益的借鑒，成為當(dāng)前和今后一段時(shí)期加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，更好地發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織“主心骨”“帶頭人”的作用，創(chuàng)新制度供給、豐富治理手段、提高治理能力過(guò)程中值得深入探索的重要問題。

一、運(yùn)用民主集中制原則處理社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)意義

民主集中制是黨的根本組織原則，其內(nèi)涵與外延也基于中國(guó)共產(chǎn)黨歷史地位的變化而不斷深化和拓展，不斷經(jīng)歷實(shí)踐和理論創(chuàng)新，并形成了一系列以其為理論基礎(chǔ)的黨和國(guó)家制度。民主集中制最早是由列寧在1900年至1904年針對(duì)俄國(guó)社會(huì)民主工黨內(nèi)的兩個(gè)傾向——工聯(lián)主義意識(shí)和無(wú)政府主義——通過(guò)《怎么辦》和《進(jìn)一步，退兩步》兩篇文章進(jìn)行批駁而闡述的組織理論。十月革命后，列寧通過(guò)對(duì)國(guó)家和政黨制度的思考，又進(jìn)一步豐富了民主集中制的內(nèi)涵，將其稱之為“民主的集中制”，最終成為馬克思主義政黨學(xué)說(shuō)的重要組成部分。馬克思主義傳入中國(guó)后，各地成立了不同的共產(chǎn)黨小組，形成了“南陳北李”的格局。黨成立之初，雖接受了民主集中制的組織原則，但“并未明文落實(shí)在黨的二大到四大通過(guò)或修訂的黨章中，而是體現(xiàn)在黨章的‘紀(jì)律’‘會(huì)議’章和重要規(guī)范性文件中，且側(cè)重于集中一面”。同時(shí)，在領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭(zhēng)的過(guò)程中，毛澤東根據(jù)中國(guó)實(shí)際情況，分別在三灣改編和古田會(huì)議上創(chuàng)造性提出了“支部建在連上”這一在人民軍隊(duì)中加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)、完善黨的組織體系的要求，以此反對(duì)黨內(nèi)和軍隊(duì)中的軍閥主義錯(cuò)誤傾向。盡管這一理論所闡述的是黨和軍隊(duì)的關(guān)系，但在當(dāng)時(shí)情況下，武裝斗爭(zhēng)是黨的主要工作、任務(wù)和實(shí)踐。人民軍隊(duì)在民主集中制的指導(dǎo)下，執(zhí)行黨的各項(xiàng)革命決議，初步進(jìn)行了民主集中制同中國(guó)實(shí)際相結(jié)合的實(shí)踐，形成了以中華蘇維埃的工農(nóng)兵代表大會(huì)制度為代表的黨在政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)工作中的多種制度，即“民主集中主義的制度，一定要在革命斗爭(zhēng)中顯出了它的效力，使群眾了解它是最能發(fā)動(dòng)群眾力量和最利于斗爭(zhēng)的，方能普遍地真實(shí)地應(yīng)用于群眾組織”。經(jīng)過(guò)革命實(shí)踐檢驗(yàn)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，黨的五大通過(guò)的黨章正式將民主集中制確定為黨的組織原則。新中國(guó)成立后，“中國(guó)共產(chǎn)黨不但把民主集中制作為黨的組織原則和制度，而且作為政體形式，并作為國(guó)體的重要組成部分。同時(shí)，民主集中制也是其他的社團(tuán)黨派、國(guó)家的經(jīng)濟(jì)組織、企事業(yè)單位必須遵循的原則和制度，這就在更大的范圍擴(kuò)展了列寧關(guān)于民主集中制與國(guó)家政權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理都有關(guān)系、都應(yīng)該實(shí)行的思想”。社會(huì)主義改造完成后，毛澤東提出了“馬克思主義與中國(guó)實(shí)際的二次結(jié)合”的問題，蘊(yùn)含著毛澤東對(duì)“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率的回答——民主集中制與人民民主專政、黨的領(lǐng)導(dǎo)同中國(guó)實(shí)際的結(jié)合。

當(dāng)代，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)中，民主集中制作為黨和國(guó)家政權(quán)的組織原則，其不僅可以用于處理黨組織與黨員的關(guān)系，還可以處理黨與群眾的關(guān)系；不僅具有黨的組織法規(guī)的性質(zhì)，還具有黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的性質(zhì)；不僅可以作為政黨的組織原則，還可以成為其他制度的底層邏輯和制定理念。在我們黨的百年歷史上，“始終將民主集中制視作建黨的本質(zhì)要求、服務(wù)于事業(yè)的手段工具和靈活的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)”。運(yùn)用民主集中制的理念處理國(guó)家建設(shè)中的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，同樣具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

民主集中制作為民主與集中兩個(gè)要素構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一體，處理好民主與集中的關(guān)系是其核心要義所在。民主集中制既不是單純的民主，也不是片面的集中，而是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。這一辯證關(guān)系體現(xiàn)為，在決策層面上的集中，必須以民主為基礎(chǔ)，這是保證決策民主化、科學(xué)化的前提；而在執(zhí)行層面，則要實(shí)行集中指導(dǎo)下的民主，這是決策有效實(shí)施的保證。民主集中制可視為一種治理體系，其“使命就是使多元治理主體整合出一個(gè)有效的治理機(jī)構(gòu)”，如何在鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)中實(shí)現(xiàn)治理體系和治理結(jié)構(gòu)的健全與完善，民主集中制原理為我們提供了一個(gè)有益的思路。

二、鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)中現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)存在的主要問題

（一）產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)即權(quán)利人對(duì)生活資料和生產(chǎn)資料所享有的權(quán)能。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，厘定產(chǎn)權(quán)是降低市場(chǎng)資源配置中的組織成本和交易成本，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)最優(yōu)的關(guān)鍵?！皩儆谒腥说呢?cái)產(chǎn)就是不屬于任何人的財(cái)產(chǎn)?！边@一諺語(yǔ)表明了在產(chǎn)權(quán)不明確的情況下，公共資源的所有者并不是由法律所決定的，而是由誰(shuí)實(shí)際占有所決定的。例如：在法律賦予集體組織的集體所有權(quán)之后，集體組織并不能必然地有效享有法律所規(guī)定的所有權(quán)權(quán)能，相反，這些權(quán)能往往是由集體中的個(gè)人甚至是集體之外的主體所享有的；其次，產(chǎn)權(quán)的確定所影響的僅僅是市場(chǎng)配置資源的過(guò)程，即交易和組織的橋梁而非生產(chǎn)與消費(fèi)的兩端，這會(huì)形成哈丁教授（Garrett Hardin）所提出的“公地悲劇”。在公共資源的維護(hù)責(zé)任與收益分配不均衡的情形下，不僅會(huì)導(dǎo)致“內(nèi)卷效應(yīng)”，更會(huì)帶來(lái)整個(gè)公共資源的不可再生與衰竭；再次，集體組織的產(chǎn)權(quán)不僅包括財(cái)產(chǎn)權(quán)，還包括成員權(quán)等人身權(quán)益，無(wú)法合理的界定成員權(quán)就無(wú)法從制度上設(shè)置各權(quán)利主體在組織中的行為活動(dòng)，也就無(wú)法規(guī)范成員對(duì)于集體財(cái)產(chǎn)的處分與負(fù)擔(dān)。

在我國(guó)農(nóng)村，集體林權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)的改革過(guò)程即是對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的厘定過(guò)程。這一過(guò)程中存在以下問題：一是當(dāng)前集體產(chǎn)權(quán)仍是尚未明確的，主要表現(xiàn)為界定產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵，即何種生產(chǎn)資料屬于法律意義上的產(chǎn)權(quán)；厘清集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利人歸屬（行政村還是自然村）；二是作為生態(tài)資源的公共資源如何避免引發(fā)“公地悲劇”來(lái)保持生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)開發(fā)。集體林權(quán)改革和土地產(chǎn)權(quán)改革的目的在于激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，為此進(jìn)行了不同程度的分產(chǎn)。在貫徹落實(shí)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的過(guò)程中，一方面通過(guò)農(nóng)村土地承包到戶實(shí)現(xiàn)了使用權(quán)的分割，目的在于解決公共資源使用的廢置與消極問題。但另一方面也帶來(lái)了一些新問題：首先，小農(nóng)耕作導(dǎo)致了土地肥力下降及林地破壞，原有生態(tài)系統(tǒng)難以維持。其次，農(nóng)民在面對(duì)外部資本時(shí)，作為生活資料和生產(chǎn)資料的土地、林地被視為唯一的商品，而分產(chǎn)的狀態(tài)使外部資本不得不以一家一戶的方式進(jìn)行談判，導(dǎo)致議價(jià)成本過(guò)高。而對(duì)于分產(chǎn)者而言，亦沒有與之平等的市場(chǎng)地位進(jìn)行談判。三是在集體產(chǎn)權(quán)未分的情況下如何進(jìn)行新的探索來(lái)進(jìn)行生態(tài)空間系統(tǒng)的科學(xué)開發(fā)。作為一種山水田林湖草綜合的空間資源系統(tǒng)，盡管土地、林地、草地的資源單位是可分的，但將其視為生態(tài)資源這一資源系統(tǒng)時(shí)，是不可分的。雖然有以合作社和村集體經(jīng)濟(jì)的組織形式的實(shí)踐，但并不排除還有多種經(jīng)濟(jì)形式可供選擇和探索。

（二）決策制度

在對(duì)生態(tài)空間系統(tǒng)開發(fā)過(guò)程中，決策機(jī)制必然要求形成決策組織即所謂“中央機(jī)構(gòu)”。根據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不同，可以對(duì)“中央機(jī)構(gòu)”進(jìn)行以下三種劃分：對(duì)于城市郊區(qū)的農(nóng)村（非城中村）而言，公共資源由國(guó)家所有，所以形成了以城市投資公司為主體的國(guó)家開發(fā)模式；對(duì)于其他地區(qū)的農(nóng)村而言，公共資源由集體所有，但使用權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)的分包形成了以資本下鄉(xiāng)為主體的私人開發(fā)模式；而對(duì)于未分包的，則形成了以合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體的集體開發(fā)模式。這些組織都旨在解決“公地悲劇”，即形成一定的集體行為代表者來(lái)對(duì)公共資源組織管理和有效開發(fā)，也即中央機(jī)構(gòu)所扮演的角色主要是提供決策，通過(guò)決策來(lái)提供一套制度來(lái)保障有序開發(fā)公共資源。

中央機(jī)構(gòu)并不伴隨自然狀態(tài)出現(xiàn)，而是通過(guò)組織形成的。組織者在組織過(guò)程中會(huì)考慮決策者及決策權(quán)的問題，且在組織成型后其往往會(huì)蛻變?yōu)闆Q策者。在進(jìn)行開發(fā)的決策過(guò)程中決策者至少包括：政府（城市開發(fā)公司）、私人資本、村集體（基層自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織）和村民。農(nóng)村基層黨組織似乎并未介入生態(tài)資源開發(fā)之中，但這并不意味著農(nóng)村基層黨組織不具有決策者的身份?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定了農(nóng)村基層黨組織組織生態(tài)文明建設(shè)的職能和責(zé)任，即農(nóng)村基層黨組織至少以組織者的身份嗣后成為決策者，但這種組織者的身份認(rèn)同和實(shí)踐操作在基層黨組織進(jìn)行生態(tài)空間系統(tǒng)開發(fā)與治理的工作中存有一定問題：一方面，有些農(nóng)村基層黨組織缺乏組織動(dòng)員能力，甚至不知其生態(tài)治理的權(quán)責(zé)；另一方面，盡管該條例第六章第十九條規(guī)定了“四議兩公開”制度，但實(shí)踐中，基層黨組織與基層自治組織、基層黨組織和社會(huì)組織及黨組織的上下級(jí)之間的關(guān)系難以厘定，仍然處于“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”的階段。

盡管實(shí)踐探索中出現(xiàn)了一些典型案例，但對(duì)于這些案例進(jìn)行分析研究、制度化和理論化闡述卻顯得滯后。就決策行為中的中央機(jī)構(gòu)形成過(guò)程而言，其制度化過(guò)程不僅要遵循憲法和法律的規(guī)則，還要關(guān)涉集體的選擇，更要考慮資源系統(tǒng)的可持續(xù)，并隨著時(shí)間的變化不斷加以修正，主要目的在于解決決策行為中的“囚徒困境”，即決策的各方參與者需要擁有系統(tǒng)各部分的完全信息來(lái)選擇行為，這需要決策制度具有科學(xué)性和民主性?？茖W(xué)性不僅要包括合法性，更需要考慮資源的可持續(xù)性和再生性。民主性主要表現(xiàn)為決策過(guò)程中的決策權(quán)基礎(chǔ)及決策的參與度，決策權(quán)基礎(chǔ)是建立在產(chǎn)權(quán)之上的，但如何將作為生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)的自然資源估價(jià)入股，進(jìn)而構(gòu)建股權(quán)基礎(chǔ)上的決策機(jī)制，仍需摸索。就參與度而言，在進(jìn)行集體林權(quán)改革和土地管理制度的改革中，以利益為引導(dǎo)所興起的基層民主熱潮，往往隨著產(chǎn)權(quán)決策的確定而曇花一現(xiàn)，無(wú)法形成常態(tài)，也導(dǎo)致民主的監(jiān)督過(guò)程難以落實(shí)。

（三）執(zhí)行與監(jiān)督

作為決策有效性的事后評(píng)估角度之一，執(zhí)行度不僅可以檢驗(yàn)決策過(guò)程的民主程度，還可以通過(guò)實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)或修改決策，保障決策的科學(xué)性。奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》中認(rèn)為：當(dāng)集體決策完成后，參與者如果不用執(zhí)行即可獲得決策所帶來(lái)的收益，那么他將會(huì)對(duì)決策的執(zhí)行以及決策制度的修訂和監(jiān)督置若罔聞。這也表明即便在形成了一個(gè)中央機(jī)構(gòu)，即共同利益的所有者之后，并不能很好地解決“公地悲劇”問題。說(shuō)明僅塑造一個(gè)集體產(chǎn)權(quán)模型——共同體中的個(gè)人在基于集體產(chǎn)權(quán)形成的共同利益下，該個(gè)人并不必然自愿地為促進(jìn)公共利益而行動(dòng)。故哈丁給出了第二個(gè)條件：需要道德約束與非中心化的獎(jiǎng)懲機(jī)制。如上文指出的決策過(guò)程中“囚徒困境”一樣，就集體利益而言，最優(yōu)行動(dòng)是執(zhí)行決策，但是每個(gè)人在最終的決策中都會(huì)忽略公共利益甚至不參與公共決策。故而，監(jiān)督是必要的，而且監(jiān)督權(quán)限不應(yīng)是中央機(jī)構(gòu)獨(dú)享，還應(yīng)包括集體中的成員，通過(guò)互相商定，互相強(qiáng)制來(lái)促進(jìn)公共決策的執(zhí)行。

三、把握民主集中制科學(xué)內(nèi)涵，創(chuàng)新鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)治理結(jié)構(gòu)

鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)質(zhì)，不僅是通過(guò)生態(tài)資源的開發(fā)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，更是一種特定形態(tài)的多元化鄉(xiāng)村生態(tài)空間治理，目的在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的共同發(fā)展與空間生態(tài)均衡，在這個(gè)意義上，鄉(xiāng)村生態(tài)文明治理是一個(gè)全新的治理模式。近年來(lái)的實(shí)踐中，出現(xiàn)了集體林權(quán)及土地管理制度改革帶動(dòng)的基層民主決策熱潮，如：大連的“1+4”組織設(shè)置模式、清遠(yuǎn)推動(dòng)“三個(gè)重心下移”的村級(jí)組織改革、廣東云安的“綠色發(fā)展”工作以及河池市與安馬鄉(xiāng)的“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”模式等典型案例，提供了分析生態(tài)文明建設(shè)在產(chǎn)權(quán)、決策及執(zhí)行與監(jiān)督等關(guān)于治理模式方面的創(chuàng)新案例，其所涉及的問題大都圍繞民主決策的科學(xué)化展開。事實(shí)上，無(wú)論解決鄉(xiāng)村生態(tài)文明治理難題的理論模型或?qū)嵺`回應(yīng)，基本上可以歸結(jié)為如何實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程中的民主化以及集中指導(dǎo)下的民主性問題，中國(guó)共產(chǎn)黨成功的民主集中制理論與實(shí)踐無(wú)疑為之提供了一個(gè)有益的思路。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，從治國(guó)理政的現(xiàn)實(shí)要求出發(fā)，針對(duì)民主集中制原則下的一些重大理論和實(shí)踐問題，提出了許多新觀點(diǎn)、新論斷、新要求。習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，要“真正把民主集中制的優(yōu)勢(shì)變成我們黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)、工作優(yōu)勢(shì)”，也提出了“民主集中制是我們黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度……中央相關(guān)部門、各級(jí)黨委（黨組）要結(jié)合實(shí)際，把黨的組織法規(guī)和黨中央提出的要求具體化，建立健全包括組織設(shè)置、組織生活、組織運(yùn)行、組織管理、組織監(jiān)督等在內(nèi)的完整組織制度體系，完善黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的制度，并嚴(yán)格抓好執(zhí)行，不斷提高黨的組織建設(shè)的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平”。因此，如何將民主集中制原理轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?，在農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)治理過(guò)程中運(yùn)用好、發(fā)揮好民主集中制的制度優(yōu)勢(shì)、工作優(yōu)勢(shì)，處理好當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)中各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，在加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)的過(guò)程中保證農(nóng)村基層黨組織更好地參與到農(nóng)村生態(tài)文明治理建設(shè)過(guò)程中，并通過(guò)民主集中制來(lái)保障組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)生動(dòng)力，是一個(gè)重大的理論和實(shí)踐課題。

如前述，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村生態(tài)文明治理中存在的主要問題涉及產(chǎn)權(quán)、決策以及執(zhí)行與監(jiān)督三個(gè)方面，與之相對(duì)應(yīng)，表現(xiàn)為“公地悲劇”“囚徒困境”和集體行動(dòng)的邏輯中的“搭便車”等制度困境。就理論模型而言，“公地悲劇”的解決方法有兩個(gè)：一是形成一個(gè)能作出有效決策的中央機(jī)構(gòu)，二是具有道德約束或者去中心化的監(jiān)督機(jī)制。“囚徒困境”所關(guān)注的是在決策時(shí)數(shù)個(gè)決策者基于信息不完全作出非理性決策，其解決方法就是在決策時(shí)有一個(gè)足夠公開的議事制度；集體行動(dòng)的邏輯強(qiáng)調(diào)并非具有集體利益，行為人就會(huì)主動(dòng)參與到公共事務(wù)之中，要解決“搭便車”問題，就需要由中央機(jī)構(gòu)壓低議價(jià)成本和充分動(dòng)員。因此，解決上述三個(gè)制度難題的理論模型方案需要包括一些要素。中央機(jī)構(gòu)提供一個(gè)制度非常必要目的是保證加入中央機(jī)構(gòu)的參與者都能在形成制度之時(shí)形成均勢(shì)協(xié)調(diào)，使其不能選擇單獨(dú)行動(dòng)。但這并不能保證在參與者間形成一種共同體的觀念，這種觀念的形成需要參與者彼此之間相互承諾，并在相互承諾之外還需要相互監(jiān)督來(lái)保證參與人信守承諾。因此上述要素實(shí)際上是三套制度的組合，即憲法制度、集體制度和操作制度。首先，需要在憲法和法律的框架下選擇和制定集體制度；其次，在集體制度下進(jìn)行決策和執(zhí)行決策形成操作制度；最后，這一制度至少包括生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)、建設(shè)決策議事規(guī)則及執(zhí)行與監(jiān)督這四部分內(nèi)容。結(jié)合鄉(xiāng)村生態(tài)文明治理的現(xiàn)實(shí)要求可以看到，就上述三套制度而言：在憲法制度內(nèi)，一個(gè)主體產(chǎn)權(quán)的種類和內(nèi)容是法律確定的，即物權(quán)法定；而在集體制度下，主體的產(chǎn)權(quán)是可以相協(xié)定的，即突破物的限定，在這個(gè)意義上，對(duì)所有公共資源的占有均可稱之為產(chǎn)權(quán)，包括成員乃至制度等；同時(shí)在操作制度下，對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分割，類似于股權(quán)的分割，即將股權(quán)所蘊(yùn)含的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)加以區(qū)分，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源占有轉(zhuǎn)換為人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的二分。例如：自然村和行政村的土地資源所有，在憲法框架內(nèi)產(chǎn)權(quán)并不明確的情形下，實(shí)際占有的集體制度將會(huì)產(chǎn)生作用，這并不抵觸憲法制度下所享有的完全的權(quán)利屬性；同時(shí)結(jié)合操作制度中黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)組織作用的發(fā)揮，方可確保整個(gè)公共資源系統(tǒng)在三個(gè)制度框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效供給。

黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征，決定了農(nóng)村基層黨組織在新制度的供給過(guò)程中，可以探索將農(nóng)村基層黨組織嵌入到制度設(shè)計(jì)之中的一些思路，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村生態(tài)治理中央機(jī)構(gòu)形成與運(yùn)行的過(guò)程中。農(nóng)村基層黨組織雖然不具有憲法制度下的產(chǎn)權(quán)主體資格，但我國(guó)的政治體制決定了農(nóng)村基層黨組織所具有的組織能力亦屬于公共資源的一種，這使農(nóng)村基層黨組織參與公共資源系統(tǒng)的治理具備合法性與合理性。在鄉(xiāng)村生態(tài)文明治理過(guò)程中，由于生態(tài)文明的多元特性、生態(tài)資源的空間特性以及山水田林湖草的區(qū)域分界特征和立體開發(fā)的價(jià)值，要求其應(yīng)有一個(gè)中央機(jī)構(gòu)基于網(wǎng)格空間來(lái)實(shí)現(xiàn)建設(shè)領(lǐng)域與參與者的整合，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間綜合治理。中央機(jī)構(gòu)作為一個(gè)議事機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，是對(duì)分散情形下談判成本過(guò)高、談判地位不平等作出的系統(tǒng)優(yōu)化選擇。在這個(gè)過(guò)程中，中央機(jī)構(gòu)的形成與合理運(yùn)行并不能自然出現(xiàn)，而是需要一個(gè)相對(duì)超然的組織建構(gòu)，而這正是黨的農(nóng)村基層組織作用發(fā)揮的優(yōu)勢(shì)所在。

首先，在制度安排上，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和組織優(yōu)勢(shì)可以為鄉(xiāng)村生態(tài)文明治理中各類資源的整合如財(cái)產(chǎn)權(quán)、成員權(quán)和集體權(quán)的有效協(xié)同提供政治保障。同時(shí)，在中央機(jī)構(gòu)建立運(yùn)行過(guò)程中，可以探討通過(guò)臨時(shí)黨支部的建立并根據(jù)項(xiàng)目、工作內(nèi)容或網(wǎng)格區(qū)設(shè)立黨小組，充分運(yùn)用民主集中制原則完善決策與監(jiān)督機(jī)制。在這一過(guò)程中，黨的組織雖然不是決策的直接參與者，但作為中央機(jī)構(gòu)這一議事機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)的發(fā)起人和召集人，可以發(fā)揮制度供給者和監(jiān)督者的作用，其不僅是一種政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的體現(xiàn)，也是監(jiān)督落實(shí)鄉(xiāng)村生態(tài)文明治理過(guò)程中完善民主集中制原則的要求。再有，在決策的執(zhí)行與監(jiān)督方面，通過(guò)黨員先鋒崗、黨小組項(xiàng)目制及委員分工負(fù)責(zé)制等方式來(lái)壓實(shí)責(zé)任，保障決策的有效執(zhí)行。在上述過(guò)程中，黨的基層組織所具有的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和先進(jìn)性才能得到充分發(fā)揮。

農(nóng)村基層黨組織通過(guò)供給新制度來(lái)解決生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)路，實(shí)際上是建立在黨依托民主集中制和黨的組織法規(guī)所擁有的巨大的組織能力和組織資源的基礎(chǔ)上，結(jié)合生態(tài)開發(fā)空間需求作出合理調(diào)配機(jī)制能力的體現(xiàn)。農(nóng)村基層黨組織在這一過(guò)程中依托制度所蘊(yùn)含的群眾路線及民主集中制的技術(shù)原理，彌補(bǔ)憲法和法律框架的不足，激活基層活力，保證黨的農(nóng)村基層組織在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的組織領(lǐng)導(dǎo)地位。需要明確的是，不同于黨的組織法規(guī)中的民主集中制，新的制度供給中的民主集中制具有一種空間治理的特性，具體表現(xiàn)為一定地域范圍內(nèi)跨流域、跨領(lǐng)域以及多元主體的人與自然、人與人、人與組織的系統(tǒng)結(jié)合。在這個(gè)意義上，以黨的民主集中制原則塑造的治理體系和治理結(jié)構(gòu)才能夠更有效地回應(yīng)實(shí)踐需求，成為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、科學(xué)治理的一種制度化創(chuàng)新。與此同時(shí)，民主集中制原則同樣也是發(fā)展全過(guò)程人民民主本質(zhì)要求，全過(guò)程人民民主要求將民主與集中、民主與效率、民主與法治、效率與公平公正有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，確保黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法有效治理國(guó)家。在這個(gè)意義上，鄉(xiāng)村生態(tài)文明治理過(guò)程中黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的體現(xiàn)，不僅在于保障人民群眾更有效地參與國(guó)家政治生活、更有效地表達(dá)利益訴求，同時(shí)也將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大實(shí)踐中。