碳中和背景下的全球能源治理：范式轉(zhuǎn)換、議題革新與合作阻礙

張 銳

截至2021年11月，全球已有140余個(gè)國(guó)家宣布碳中和目標(biāo)。全球70%的碳排放來(lái)自能源部門(mén)，碳中和行動(dòng)的核心是能源轉(zhuǎn)型，即變革以化石能源為主導(dǎo)的高碳能源體系，構(gòu)建以可再生能源為主體的低碳能源體系，追求能源開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放脫鉤。在碳中和背景下，作為國(guó)際社會(huì)配置能源資源、提供公共產(chǎn)品的集體行動(dòng)，全球能源治理在治理范式、議題設(shè)置上已經(jīng)出現(xiàn)全局性、歷史性調(diào)整，各類(lèi)國(guó)際關(guān)系行為體正在積極搶占新時(shí)代能源治理的主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。

一、全球碳中和發(fā)展趨勢(shì)

（一）作出碳中和承諾的國(guó)家不斷增多

國(guó)際社會(huì)對(duì)碳中和的承諾歷經(jīng)了從少數(shù)到多數(shù)的過(guò)程。2017年12月，僅有21個(gè)國(guó)家在“同一個(gè)地球”峰會(huì)上簽署《碳中和聯(lián)盟聲明》，作出21世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)零碳排放的承諾。在2019年9月召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)氣候行動(dòng)峰會(huì)上，66個(gè)國(guó)家宣布了碳中和目標(biāo)。2020年下半年，一些主要經(jīng)濟(jì)體（包括中國(guó)、日本、韓國(guó)、南非、加拿大）相繼作出官方承諾，全球承諾碳中和的國(guó)家陣營(yíng)達(dá)到了120余個(gè)。2021年1月，美國(guó)總統(tǒng)拜登宣布美國(guó)重返《巴黎協(xié)定》并提出了美國(guó)2035年實(shí)現(xiàn)無(wú)碳電力、2050年碳中和的目標(biāo)。同年10—11月，在第26屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)（COP26）召開(kāi)前夕，沙特阿拉伯、俄羅斯、阿聯(lián)酋等油氣資源出口國(guó)相繼宣布碳中和目標(biāo)，印度在COP26大會(huì)上表示將于2070年前實(shí)現(xiàn)碳中和。

（二）碳中和及其驅(qū)動(dòng)的能源轉(zhuǎn)型必然重塑全球能源治理

二、全球能源治理的范式轉(zhuǎn)換

（一）從資源治理升級(jí)為“資源—環(huán)境”復(fù)合型治理

（二）從“行業(yè)切割”式治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱缃缯稀笔街卫?/h3>

三、全球能源治理的議題革新

基于碳中和背景下的范式轉(zhuǎn)換，全球能源治理出現(xiàn)一些新的重點(diǎn)議題和前沿議題，代表了低碳時(shí)代國(guó)際社會(huì)的發(fā)展意愿。同時(shí)，議題革新是不同行為體搶占話語(yǔ)權(quán)、引導(dǎo)轉(zhuǎn)型方向的博弈過(guò)程。

（一）能源系統(tǒng)的減碳規(guī)劃

表1 治理行為體的能源系統(tǒng)減碳規(guī)劃成果

部分國(guó)際組織熱衷于為國(guó)家提供量體裁衣式支持，其核心是幫助制定更具雄心的能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)和系統(tǒng)規(guī)劃。例如，面向主要新興經(jīng)濟(jì)體，IEA 實(shí)施清潔能源轉(zhuǎn)型計(jì)劃（CETP）。2020年，該計(jì)劃舉辦了36場(chǎng)交流活動(dòng)，向CETP 參與國(guó)提供了46份研究報(bào)告和30次能力培養(yǎng)活動(dòng)，包括協(xié)助中國(guó)設(shè)計(jì)國(guó)家碳排放交易體系和為“十四五”減碳政策提供建議。IRENA也采取了類(lèi)似行動(dòng)，與歐盟委員會(huì)合作為非洲、拉丁美洲編寫(xiě)區(qū)域能源轉(zhuǎn)型的展望報(bào)告；與中國(guó)國(guó)家能源局開(kāi)展聯(lián)合研究，為中國(guó)“雙碳”目標(biāo)制定全面的能源轉(zhuǎn)型路線圖。2021年11月，美國(guó)能源部宣布啟動(dòng)“凈零世界”倡議，旨在為伙伴國(guó)家制定切實(shí)可行的凈零技術(shù)路線并提供資金援助，首批參與倡議的國(guó)家包括阿根廷、智利、埃及、印度尼西亞、尼日利亞和烏克蘭6國(guó)，初期目標(biāo)是2022年內(nèi)幫助參與國(guó)制定相關(guān)政策和投資計(jì)劃。

（二）煤電的減少與淘汰

（三）可再生能源供應(yīng)鏈的建構(gòu)

（四）氫能開(kāi)發(fā)

（五）跨國(guó)電力互聯(lián)

碳中和時(shí)代是高度電氣化的時(shí)代，跨國(guó)電力互聯(lián)有助于增加一國(guó)電力供給渠道，實(shí)現(xiàn)清潔能源大范圍的余缺互補(bǔ)與優(yōu)化配置，減少能源開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)型的成本。同時(shí)，大規(guī)模的電力貿(mào)易有利于增加國(guó)家收入，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和制造裝備投資。當(dāng)前，全球范圍的跨國(guó)電力互聯(lián)處于從國(guó)家間雙邊互聯(lián)向區(qū)域多邊互聯(lián)發(fā)展的關(guān)鍵階段，各國(guó)希望利用碳中和的轉(zhuǎn)型契機(jī)，進(jìn)一步擴(kuò)大跨國(guó)電力互聯(lián)的規(guī)模。

目前，全球部分地區(qū)以重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，積極謀劃電力多邊互聯(lián)，尋求短期內(nèi)建立更加密切的電力共同體。例如，東盟確立了雙邊電網(wǎng)—次區(qū)域互聯(lián)—區(qū)域一體化電網(wǎng)三步走戰(zhàn)略，并將老撾—泰國(guó)—馬來(lái)西亞—新加坡電力一體化項(xiàng)目（LTMS-PIP）作為多邊互聯(lián)的旗艦項(xiàng)目；歐盟正在實(shí)施連接歐洲設(shè)施項(xiàng)目，重點(diǎn)加強(qiáng)愛(ài)爾蘭、伊比利亞半島、意大利、波羅的海沿岸國(guó)家和地區(qū)的電網(wǎng)與歐洲大陸電網(wǎng)的聯(lián)系，計(jì)劃2030年實(shí)現(xiàn)成員國(guó)跨國(guó)輸電能力占本國(guó)裝機(jī)容量的15%；非盟于2021年6月宣布啟動(dòng)構(gòu)建非洲統(tǒng)一電力市場(chǎng)，推動(dòng)建設(shè)非洲南北輸電走廊、西非輸電走廊、中部非洲輸電走廊等重大工程，計(jì)劃2040年建成全球最大的區(qū)域電網(wǎng)。在這個(gè)意義上，能源治理的內(nèi)涵出現(xiàn)了由對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的治理（governance of infrastructure）到通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施治理（governance by infrastructure）的轉(zhuǎn)變。

與此同時(shí)，一些國(guó)際組織致力提供規(guī)劃方面的公共產(chǎn)品，例如，2021年IRENA、IAEA被非盟選定為非洲大陸電力系統(tǒng)總體規(guī)劃的合作伙伴，兩個(gè)組織將研究非洲現(xiàn)有的雙邊、次區(qū)域電網(wǎng)如何整合為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、運(yùn)行可靠的洲級(jí)輸電網(wǎng)絡(luò)，提出新建線路與技術(shù)方案的建議。又如，習(xí)近平主席在2015年聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出，中國(guó)倡議探討構(gòu)建全球能源互聯(lián)網(wǎng)，推動(dòng)以清潔和綠色方式滿足全球電力需求。2016年3月，中國(guó)發(fā)起成立了全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織（GEIDCO），該組織自成立以來(lái)，以智能電網(wǎng)+特高壓電網(wǎng)+清潔能源為技術(shù)支柱，提出建設(shè)包括新亞歐大陸橋、中蒙俄及東北亞、中國(guó)—中亞—西亞等七大電力走廊共計(jì)67 個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目的“一帶一路”國(guó)家能源互聯(lián)網(wǎng)方案，并發(fā)布全球能源互聯(lián)網(wǎng)碳中和方案。全球能源互聯(lián)網(wǎng)倡議及治理活動(dòng)是中國(guó)將清潔電力技術(shù)體系、全球互聯(lián)互通格局進(jìn)行深度耦合和集成建構(gòu)的有益嘗試，其富有地緣政治經(jīng)濟(jì)層面的想象力、包容性與前瞻性，彰顯了中國(guó)立足發(fā)展全局、構(gòu)建能源命運(yùn)共同體的決心。

綜上所述，全球能源治理五個(gè)新興議題是能源轉(zhuǎn)型范式轉(zhuǎn)換的體現(xiàn)，呈現(xiàn)出“資源—環(huán)境”復(fù)合型治理、多行業(yè)跨界整合治理的典型特征（表2）。盡管有些議題的治理實(shí)踐處于起步探索階段，但仍有望加速全球能源治理的轉(zhuǎn)型并促進(jìn)碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

表2 全球能源治理議題革新的特征

四、全球能源治理合作存在的障礙

全球能源治理遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)預(yù)期的綠色導(dǎo)向、規(guī)模效應(yīng)和普惠價(jià)值，治理進(jìn)程出現(xiàn)“倡議多、行動(dòng)少”“承諾多、落實(shí)少”的情況，能源治理能否真正助力碳中和愿景，仍存在較多變數(shù)與風(fēng)險(xiǎn)。

（一）復(fù)合治理背景下的目標(biāo)錯(cuò)位

雖然各國(guó)對(duì)保護(hù)環(huán)境、碳中和形成共識(shí)，但基于不同的發(fā)展階段與資源稟賦，在行動(dòng)目標(biāo)上難免存在較大差異并出現(xiàn)錯(cuò)位。總體來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家基本在20世紀(jì)90年代實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，加之在低碳轉(zhuǎn)型上布局較早，當(dāng)前的減碳?jí)毫^小，在全球能源治理中更傾向于突出整體性環(huán)境目標(biāo)，敦促發(fā)展中國(guó)家采取快速的、向發(fā)達(dá)國(guó)家看齊的能源轉(zhuǎn)型措施。而發(fā)展中國(guó)家普遍需要優(yōu)先解決能源匱乏、能源貧困等基本問(wèn)題，以滿足現(xiàn)代化進(jìn)程中快速增長(zhǎng)的能源需求，增強(qiáng)本國(guó)能源開(kāi)發(fā)和輸送能力。多數(shù)發(fā)展中國(guó)家尊重環(huán)保價(jià)值，順應(yīng)“資源—環(huán)境”復(fù)合治理的潮流，但仍須在全球環(huán)境治理過(guò)程中捍衛(wèi)或增強(qiáng)自身能源安全。

目標(biāo)錯(cuò)位很可能使全球?qū)用嬷卫砘顒?dòng)出現(xiàn)各說(shuō)各話、各謀各利的情況，進(jìn)而減弱各方集體行動(dòng)的意愿，增加合作的不確定性。例如，在COP26大會(huì)上，印度在公約即將達(dá)成之際要求將“逐步淘汰”（phase out）沒(méi)有減排措施的煤電修改為“逐步減少”（phase down），以體現(xiàn)新興經(jīng)濟(jì)體的實(shí)際情況，這一提議得到了中國(guó)、南非等國(guó)家的支持，但卻遭到了許多發(fā)達(dá)國(guó)家的批評(píng)，顯示了國(guó)際共識(shí)薄弱、治理目標(biāo)錯(cuò)位的嚴(yán)峻性，也暴露了發(fā)達(dá)國(guó)家以“一刀切”方式壓縮發(fā)展中國(guó)家碳排放份額的企圖。另外，同一群體內(nèi)部國(guó)家之間也容易出現(xiàn)錯(cuò)位的問(wèn)題。例如，小島嶼國(guó)家面對(duì)海平面上升帶來(lái)的生存挑戰(zhàn)，始終主張激進(jìn)的全球減排目標(biāo)，與發(fā)達(dá)國(guó)家一起要求中國(guó)、印度、印度尼西亞等國(guó)家在能源轉(zhuǎn)型上承擔(dān)更多責(zé)任。又如，波蘭、匈牙利等中東歐國(guó)家認(rèn)為法國(guó)、德國(guó)主導(dǎo)的歐盟能源政策過(guò)于激進(jìn)，化石能源開(kāi)發(fā)的環(huán)境成本已經(jīng)超出其能夠承受的范圍，主張歐盟應(yīng)采取更穩(wěn)健、兼顧各國(guó)國(guó)情的能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)。

（二）跨界整合趨勢(shì)下的治理碎片化

（三）西方國(guó)家的強(qiáng)權(quán)政治邏輯

五、中國(guó)推進(jìn)全球能源治理合作的對(duì)策建議

在碳中和時(shí)代，全球能源治理出現(xiàn)了范式轉(zhuǎn)換與議題革新，各國(guó)不僅應(yīng)推進(jìn)能源治理議題維度、機(jī)制維度的擴(kuò)容，更應(yīng)關(guān)注權(quán)力維度、價(jià)值維度上能否真正實(shí)現(xiàn)公平公正與普惠包容，扭轉(zhuǎn)能源治理長(zhǎng)期存在的不足與弊端。在全球能源治理領(lǐng)域，中國(guó)正經(jīng)歷從外圍旁觀、被動(dòng)接受向深度參與、主動(dòng)塑造的轉(zhuǎn)變。由于“重項(xiàng)目主導(dǎo)的雙邊合作、輕全球治理的多邊合作”的態(tài)勢(shì)仍未發(fā)生根本改變，這種傾向給中國(guó)的國(guó)際能源合作抹上了重商主義色彩。中國(guó)致力于成為引領(lǐng)世界低碳轉(zhuǎn)型的重要力量，需要發(fā)揮更多主動(dòng)性與能動(dòng)性。

（一）緊跟全球轉(zhuǎn)型大勢(shì)，推動(dòng)立足國(guó)情、尊重差異、凝聚共識(shí)的復(fù)合治理

堅(jiān)持走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳發(fā)展道路，立足中國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，梳理對(duì)外合作需求與全球能源治理重點(diǎn)，開(kāi)展有的放矢的合作，避免急于求成的風(fēng)險(xiǎn)。推動(dòng)以《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）為核心且具有較高統(tǒng)合性的全球氣候治理體系與目前高度碎片化的全球能源治理體系的有效銜接、相互促進(jìn)，確保碳中和、能源轉(zhuǎn)型承諾真正落地。面對(duì)目標(biāo)錯(cuò)位現(xiàn)狀，堅(jiān)持公平正義理念，抵制發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家發(fā)起的“運(yùn)動(dòng)式減碳”，尤其維護(hù)發(fā)展中國(guó)家作為全球初級(jí)載能產(chǎn)品生產(chǎn)地的合理權(quán)益，幫助制定切實(shí)可行、穩(wěn)妥積極的能源轉(zhuǎn)型計(jì)劃。充分為發(fā)展中國(guó)家代言發(fā)聲，敦促發(fā)達(dá)國(guó)家履行氣候資金責(zé)任，盡早實(shí)現(xiàn)每年向發(fā)展中國(guó)家撥付1000 億美元的承諾，實(shí)施以無(wú)償援助、無(wú)息或低息貸款為主且不附帶政治條件的融資支持，助力廣大發(fā)展中國(guó)家解決“既要發(fā)展、又要清潔”所面臨的困難。

（二）創(chuàng)新對(duì)外合作路徑，實(shí)現(xiàn)積極有為的跨界治理

跨界治理意味著化石能源與清潔能源相互耦合、有序過(guò)渡的進(jìn)程塑造，建構(gòu)更具包容性、協(xié)同性和規(guī)范性的治理框架。中國(guó)政府應(yīng)加強(qiáng)能源外交的整體規(guī)劃，打破部門(mén)壁壘，推動(dòng)發(fā)改、外交、金融、環(huán)境、能源等領(lǐng)域的政府部門(mén)深入?yún)⑴c戰(zhàn)略謀劃與治理行動(dòng)，推動(dòng)能源國(guó)際合作從“一對(duì)一”的單點(diǎn)合作升級(jí)為“一對(duì)多”的整體協(xié)同，重點(diǎn)推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型、設(shè)施互聯(lián)、綠色金融三個(gè)領(lǐng)域的對(duì)接融通。針對(duì)可再生能源供應(yīng)鏈、氫能、跨國(guó)電網(wǎng)等新興議題，深化國(guó)際產(chǎn)能和裝備制造合作，深度融入全球能源產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和供應(yīng)鏈，積極參與制定先進(jìn)能源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，防范西方國(guó)家以技術(shù)治理、產(chǎn)業(yè)打壓等形式孤立中國(guó)。面對(duì)當(dāng)前能源治理碎片化問(wèn)題，把握和擴(kuò)大能源國(guó)際合作各方的利益交集，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求為抓手，尋求一步一個(gè)腳印解決具體問(wèn)題，敦促西方國(guó)家增強(qiáng)現(xiàn)有機(jī)制（如IEA、IRENA）的均衡性與開(kāi)放性，同時(shí)培育政府溝通機(jī)制、產(chǎn)業(yè)投資渠道和技術(shù)共享平臺(tái)。

（三）直面西方國(guó)家的壓力，樹(shù)立能源治理大國(guó)形象