聯(lián)合國人權(quán)理事會，國家間博弈場？

謝卉

4月7日，聯(lián)合國大會就烏克蘭問題舉行緊急特別會議，以93票贊成、24票反對、58票棄權(quán)的表決結(jié)果，通過決議，暫停了俄羅斯在聯(lián)合國人權(quán)理事會的成員資格，人權(quán)理事會這個聯(lián)合國機構(gòu)一時間也被推到了輿論的風(fēng)口浪尖。

安全、發(fā)展、人權(quán)是聯(lián)合國的三大支柱。聯(lián)合國成立近77年來，其處理人權(quán)事務(wù)的專門機構(gòu)也在不斷演變中。目前，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)主要由聯(lián)合國人權(quán)理事會、聯(lián)合國八個人權(quán)公約監(jiān)督機構(gòu)和人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室組成的龐大體系來承擔(dān)。

聯(lián)合國人權(quán)理事會的前身是聯(lián)合國1946年在經(jīng)濟(jì)及社會理事會之下設(shè)立的人權(quán)委員會。人權(quán)委員會在改善世界人權(quán)狀況方面曾發(fā)揮重要作用。該委員會主導(dǎo)起草和發(fā)表了《世界人權(quán)宣言》，這是第一個關(guān)于人權(quán)問題的國際文件，奠定了全球人權(quán)事業(yè)的基礎(chǔ);曾經(jīng)對一些國家采取特別行動，以改善其糟糕的人權(quán)狀況，比如曾實行種族隔離制度的南非，以及曾發(fā)生種族屠殺的盧旺達(dá)。該委員會還主持建立了一系列人權(quán)工作的機制。

但是，人權(quán)委員會在運作過程中也出現(xiàn)了一些問題。在美蘇冷戰(zhàn)背景下，委員會一度成為聯(lián)合國系統(tǒng)政治對抗最激烈的場所。冷戰(zhàn)期間和結(jié)束后，在國別人權(quán)專題下，委員會內(nèi)部形成了發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家人權(quán)進(jìn)行指責(zé)的格局，發(fā)展中國家對此感到極大不滿，紛紛批評人權(quán)委員會的工作機制和方法采取“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，甘當(dāng)意識形態(tài)斗爭工具。

2005年，為了更好地實現(xiàn)保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)的目標(biāo)以及完善人權(quán)機制，時任聯(lián)合國秘書長科菲·安南提議設(shè)立聯(lián)合國人權(quán)理事會，并將其置于與聯(lián)合國經(jīng)社理事會、安全理事會同等重要的位置。經(jīng)多輪磋商，2006年3月聯(lián)大通過決議成立聯(lián)合國人權(quán)理事會，取代人權(quán)委員會。雖然與安南最初的設(shè)想有一定差距，但人權(quán)理事會在組織地位和機構(gòu)權(quán)威性上都得到了較大提升，從經(jīng)社理事會職司機構(gòu)升格為聯(lián)大附屬機構(gòu)。

人權(quán)理事會成員國的數(shù)量和各地區(qū)組席位也進(jìn)行了調(diào)整。起初，西方國家以理事會應(yīng)專注于提高行動力為由不同意增加成員國數(shù)量。經(jīng)各方談判，理事會成員的數(shù)量從人權(quán)委員會的53國減少到47國，同時根據(jù)公平地域分配原則重新分配各地區(qū)組成員國名額，糾正了亞洲國家代表性不足的問題。最終，各地區(qū)組席位為：亞太組13國、非洲組13國、拉美組8國、東歐組6國、西方組7國。人權(quán)理事會成員資格向所有聯(lián)合國會員國開放，由聯(lián)合國大會無記名投票選舉產(chǎn)生，當(dāng)選理事會成員國需獲得聯(lián)合國全體會員國半數(shù)以上支持票，任期三年，最多連任一次。

根據(jù)相關(guān)章程，聯(lián)合國人權(quán)理事會每年召開不少于三屆的常規(guī)會議，總會期十周，經(jīng)理事會成員國要求及理事會三分之一成員國支持下可舉行特別會議。會議內(nèi)容涉及廣泛，包括聽取聯(lián)合國人權(quán)高級專員的年度報告、發(fā)現(xiàn)并處理侵犯人權(quán)情況、推動各國全面履行人權(quán)義務(wù)等。

另外，聯(lián)合國人權(quán)理事會通過各項特有機制開展工作。一是普遍定期審議機制。該機制重在對聯(lián)合國所有會員國人權(quán)狀況、履約情況進(jìn)行審議，并提出可行建議。每輪審議周期為四年半，每年對約42個國家進(jìn)行審議。自2009年以來，中國已接受三次普遍定期審議并順利通過核可。二是特別程序。其旨在從具體國別或?qū)ｎ}角度對人權(quán)問題提供報告和專業(yè)咨詢。目前，理事會共有敘利亞、馬里、厄立特里亞、伊朗、阿富汗等13個國別任務(wù)和種族平等、性別、公共衛(wèi)生等45個專題任務(wù)。三是申訴程序。此程序下設(shè)來文和情勢兩個工作組，前者負(fù)責(zé)對指控侵犯人權(quán)的來文做出是否受理的決定，后者向人權(quán)理事會提出案件是否屬實的報告及相關(guān)建議。四是若干專家機制、主題論壇和政府間工作組。

聯(lián)合國人權(quán)理事會對促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)起到積極作用，主要體現(xiàn)在：該機構(gòu)關(guān)注聯(lián)合國成員國的普遍人權(quán)狀況，提供改善人權(quán)的建議、技術(shù)支持等;關(guān)注的人權(quán)內(nèi)涵獲得極大豐富，從政治權(quán)利擴(kuò)展至經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利;人權(quán)理事會和成員國國家內(nèi)部人權(quán)機制相輔相成。

2022年4月7日，聯(lián)合國大會舉行烏克蘭問題緊急特別會議，投票通過了一項關(guān)于暫停俄羅斯在聯(lián)合國人權(quán)理事會成員資格的決議。

然而，理事會作為一個主權(quán)國家驅(qū)動的政府間機構(gòu)，由于各國現(xiàn)實利益和人權(quán)觀不同，難免成為國家間博弈的場所。

首先，人權(quán)問題政治化現(xiàn)象依然明顯。理事會至今通過多項國別人權(quán)決議，涉及以色列、蘇丹、朝鮮、伊朗和白俄羅斯等國，但針對長期持續(xù)動蕩的巴以局勢，卻難以發(fā)揮作用，因為美國一貫投票反對通過譴責(zé)以色列在巴勒斯坦及其他占領(lǐng)領(lǐng)土上侵犯人權(quán)的決議。美國每年還發(fā)表所謂的《國別人權(quán)報告》，對他國人權(quán)狀況指手畫腳，并一再在涉疆、涉港、涉藏等問題上對中國進(jìn)行抹黑造謠。

其次，不同國家圍繞理事會成員國資格多有齟齬。2006年理事會成立之時，美國、歐盟和廣大發(fā)展中國家對于成員國資格、暫停和任期機制就有不同意見。美要求提高成員國當(dāng)選門檻，以阻止“嚴(yán)重侵犯人權(quán)的國家”當(dāng)選，具體辦法是要求競選國必須得到本地區(qū)半數(shù)以上外交部長支持函。經(jīng)商議，聯(lián)合國并未采納美國的主張，小布什政府遂以理事會吸納“人權(quán)記錄不佳國家”為由拒絕成為其成員，只是以觀察員身份施加影響。此后，美雖然多次成為理事會成員國，但對其成員國“門檻”相當(dāng)不滿，數(shù)次點名委內(nèi)瑞拉、古巴、俄羅斯、沙特、阿爾及利亞、越南、伊朗、中國等國。

三是各國圍繞人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、普遍定期審議機制爭論不休。理事會內(nèi)部關(guān)于人權(quán)的定義一直存在爭論。一些成員國主張人權(quán)應(yīng)為“普遍有效的權(quán)利”，一些成員國認(rèn)為人權(quán)“應(yīng)根據(jù)具體的宗教、文化和政治環(huán)境而定”。普遍定期審議機制是理事會發(fā)揮作用的重要形式，一些國家認(rèn)為審議目標(biāo)國并不全面覆蓋“嚴(yán)重違反人權(quán)國家”。截至2021年底，理事會共計33次特別會議中，有九次針對巴以問題，美認(rèn)為理事會過度“關(guān)注”以色列而忽略其他國家和地區(qū)的人權(quán)狀況。

自人權(quán)理事會成立起，中國已五次當(dāng)選其成員國，最新這個任期到2023年結(jié)束。就如何促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)，中國鮮明主張堅持以人民為中心，堅持人權(quán)普遍性與各國實際相結(jié)合，堅持系統(tǒng)推進(jìn)各類人權(quán)，堅持國際人權(quán)對話與合作，在理事會當(dāng)中發(fā)揮著維護(hù)國際正義的作用。