不動產(chǎn)登記監(jiān)測監(jiān)管指標體系構建

路曉明，孟麗艷，劉玲玲，程 鋼，丁 歡

1. 河南省自然資源調(diào)查規(guī)劃院，河南 鄭州 450016；

2. 河南省地球物理空間信息研究院，河南 鄭州 450009；

3. 河南理工大學 測繪與國土信息工程學院，河南 焦作 454003

0 引 言

2019年7月，自然資源部等五部委聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），要求全國各地利用5年時間基本完成全國重點區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權登記工作。依據(jù)《辦法》規(guī)定，自然資源確權登記信息納入不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺，實現(xiàn)自然資源確權登記信息與不動產(chǎn)登記信息有效銜接和融合[1]。

不動產(chǎn)登記是世界銀行營商環(huán)境評價指標之一。李文婧研讀歷年世界銀行營商環(huán)境評價報告，梳理財產(chǎn)登記指標的方法論的發(fā)展脈絡，完善現(xiàn)有營商環(huán)境研究中財產(chǎn)登記指標內(nèi)容[2]，其中一些評價指標對本文建立不動產(chǎn)登記監(jiān)測監(jiān)管指標有很高的參考價值；白建書等對標世界銀行評價指標體系，提出優(yōu)化不動產(chǎn)營商環(huán)境的有效途徑[3]；王芳等人對政府治理效能進行探討并構建指標體系[4]；劉輝等通過平衡計分法4個維度構建地方政府績效評估指標體系[5]；陳垚霖等從擁擠程度、等待時長、流程繁度、辦理方式4個方面構建了不動產(chǎn)登記服務效率評價指標[6]。目前，關于不動產(chǎn)登記監(jiān)測監(jiān)管指標體系的研究案例較少，相關文獻僅有一部分可參考借鑒的，同時省級不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺缺乏一套可量化的不動產(chǎn)登記評價工具，所以亟待建立一個完整系統(tǒng)的不動產(chǎn)登記監(jiān)測監(jiān)管指標體系。

本文借鑒前人研究成果，從優(yōu)化營商環(huán)境、提高政府效能等角度出發(fā)，構建一個不動產(chǎn)登記監(jiān)測監(jiān)管三級指標體系，確定指標權重，并利用實例數(shù)據(jù)進行驗證。

1 指標體系建立的原則

指標體系是否科學、合理，關系到能否合理地評價不動產(chǎn)登記的過程及質(zhì)量。為此，指標必須能客觀地、合理地、全面地反映登記過程及結果中的所有因素。由于登記過程的復雜性，要建立一套科學合理的指標體系是非常困難的，在選取監(jiān)測監(jiān)管指標時，應該把握以下原則。

系統(tǒng)性原則。指標之間要有必要的邏輯關系，每一個子系統(tǒng)由一組指標構成，指標之間相互獨立又彼此聯(lián)系，構成一個有機整體。不同語義粒度的指標間，可以形成上下級和并列關系，自上而下，從宏觀到微觀層層深入，形成一個系統(tǒng)的評價體系。

簡明性原則。盡可能抓住不動產(chǎn)登記中具有代表性的重要指標，選取的指標數(shù)量要適中，全面反映被評價對象的綜合情況。

定性與定量相結合原則。不動產(chǎn)登記過程的監(jiān)測評價需要考慮許多因素，具有一定復雜性，不可避免會遇到許多不能直接或準確獲得定量數(shù)據(jù)的定性指標，將定性與定量相結合才能更全面反映登記過程。

可操作性原則。選取的指標不僅要滿足綜合評價的要求，而且指標數(shù)據(jù)應容易獲取，各項指標的含義明確，處理及計算方法便于實施。

可擴展性原則。考慮到監(jiān)測監(jiān)管工作的延續(xù)性，為保證指標系統(tǒng)能夠持續(xù)滿足監(jiān)測監(jiān)管的要求，需充分考慮登記過程數(shù)據(jù)形式的變化等，以便指標體系能響應需求變化與擴展。

2 指標體系構建過程

2.1 指標選擇

依據(jù)上述5條原則，采用自上而下分層細化的方法進行指標選取及指標關系構建。政府效能是指各級行政主體為實現(xiàn)行政目標在行政活動中發(fā)揮效能的程度及產(chǎn)生的效率、效益、效果的綜合體現(xiàn)[7-8]。從政府效能角度構建上層指標，從登記過程的服務、體制、業(yè)務、反饋等方面全方位反映登記的效與能。在此基礎上，結合世界銀行營商環(huán)境評價要求和具體的登記實施過程，對這些指標進行逐級分解，形成系統(tǒng)完整的多層指標體系。

首先，以政府效與能的關系為基礎，從登記機構與申請權利人主體出發(fā)，形成服務能力、體制機制、業(yè)務過程、反饋評價4個評價維度。其中，業(yè)務過程體現(xiàn)著政府效能中的效，服務能力、體制機制和反饋評價則體現(xiàn)著政府效能中的能，4項指標可以對不動產(chǎn)登記的整個業(yè)務過程進行比較全面的評價。

其次，對上述指標進行分解和細化。世界銀行營商環(huán)境評價指標涉及登記系統(tǒng)以及地籍系統(tǒng)是否實現(xiàn)數(shù)字化、各項基礎設施以及信息系統(tǒng)的完備程度、是否存在獨立的投訴機制、信息透明度等內(nèi)容，通過分析世界銀行營商環(huán)境評價指標，結合對不動產(chǎn)登記大廳設施及服務的實地調(diào)查和問卷調(diào)查情況，設立二級及三級評價指標。服務能力指標主要根據(jù)不動產(chǎn)登記大廳服務與管理過程中的相關要求進行提取。業(yè)務過程指標主要參考河南省不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺的數(shù)據(jù)，經(jīng)反復考量、對比、增刪形成。體制機制指標，通過參考平衡計分卡中的指標以及對機構運作機制進行分析構建形成。不動產(chǎn)登記業(yè)務作為一項行政事務，行政活動的好壞應當依據(jù)是否對服務客體產(chǎn)生有益影響來判斷[4]。因此，依據(jù)服務型政府職能建設思想，根據(jù)《自然資源部政務服務“好差評”實施辦法》[9]構建反饋評價指標，通過申請權利人的認可程度測評政府績效，將用戶滿意度評價作為行政績效評價的重要指標。

最后，參考相關文獻及專家意見，通過多輪反饋、增補、約減和優(yōu)化形成不動產(chǎn)登記監(jiān)測監(jiān)管指標體系，包含4個一級指標，11個二級指標，47個三級指標（表1）。

表1 不動產(chǎn)登記監(jiān)測監(jiān)管指標體系Tab.1 Monitoring and supervision index system for real estate registration

2.2 指標內(nèi)涵

二級指標是對一級指標的細化，三級指標是對二級指標的細化，同級指標相互獨立又彼此聯(lián)系，它們共同構成一個整體。本文重點對一級指標和二級指標的內(nèi)涵進行解釋。

1）服務能力指標，是政府效能的內(nèi)在評價，主要體現(xiàn)公共服務主體能否意識到客體的服務需求、能否及時提供服務以及服務水平如何。一級指標包含大廳標準化、服務體系、檔案管理、網(wǎng)絡穩(wěn)定性4個二級指標。大廳標準化是對服務大廳基礎設施建設情況的評判；服務體系是考察各登記機構能否為申請權利人提供必要的基礎服務；檔案管理是考察各登記機構是否實現(xiàn)檔案信息化及是否具有專職檔案管理人員等；網(wǎng)絡穩(wěn)定性是考察登記信息數(shù)據(jù)傳輸通道的暢通及穩(wěn)定情況，體現(xiàn)了一個機構網(wǎng)絡設施的保障能力。

2）業(yè)務過程指標，是對業(yè)務辦理登記過程的描述，體現(xiàn)了登記機構的辦件效率和質(zhì)量，是監(jiān)測監(jiān)管的重要方面。一級指標包含業(yè)務異常情況、辦件時效、登記質(zhì)量3個二級指標。業(yè)務異常情況是不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺對各市縣不動產(chǎn)登記機構上報的登簿數(shù)據(jù)及登記數(shù)據(jù)匯交過程異常情況的監(jiān)測，包括數(shù)據(jù)本身質(zhì)量和接入上報過程質(zhì)量、穩(wěn)定性等，能夠?qū)崟r記錄并向主管單位進行報警提示并記錄報警次數(shù)，還有對業(yè)務登記中出現(xiàn)的錯誤次數(shù)進行記錄；業(yè)務時效是對業(yè)務人員的辦件效率進行監(jiān)測；登記質(zhì)量評價是對登記機構辦理業(yè)務時業(yè)務辦結率、登簿信息完整性、增量數(shù)據(jù)接入一致性和及時性的質(zhì)量評分。

3）體制機制指標，是考量體制機制能否有效地保障機構業(yè)務運行的政策制度。一級指標包含隊伍建設機制、安全保障機制、業(yè)務運行機制3個二級指標。隊伍建設機制是機構發(fā)展的動力，考查員工培訓交流、業(yè)務考核以及績效問責等機制的建立情況；安全保障機制是一個機構基礎公共建設，通過視頻監(jiān)控以及值班巡查來保障機構日常工作秩序，防止不良事件發(fā)生；業(yè)務運行機制是業(yè)務運行時堅持以問題為導向，建立業(yè)務信息收集、處理、反饋機制，結合日常業(yè)務辦理等工作，實時收集和分析日常業(yè)務運行中存在的問題，持續(xù)改進業(yè)務流程、完善業(yè)務過程。

4）反饋評價指標，是政府績效評價的外部評價。一級指標包含客戶滿意度1個二級指標。通過申請權利人的認可程度測評不動產(chǎn)登記的效果是外部評價的基本途徑，了解服務對象（申請權利人）的感受和訴求，可以有針對性地改進服務，提升工作效能，優(yōu)化營商環(huán)境。

2.3 指標權重計算

指標權重是指標關系的重要體現(xiàn)，是評價體系應用的重要支撐，是實施不動產(chǎn)登記監(jiān)測與監(jiān)管的重要依據(jù)。本文使用層次分析法確定指標體系中的一級、二級和三級指標的權重。權重確定過程如下：

1）建立遞階層次結構模型。根據(jù)理論分析，結合實際調(diào)研與專家意見，對指標體系進行多輪修改，將不動產(chǎn)登記監(jiān)測監(jiān)管指標體系構建為3個層次，即目標層、準則層和指標層，包含4項一級指標，11項二級指標及47項三級指標。

2）專家調(diào)查。使用層次分析法中的1～9標度法，構建指標體系專家打分表，由從事不動產(chǎn)登記方面的專家對各層次的要素進行比較賦值，判斷指標的相對重要性。調(diào)查共計發(fā)放專家打分表20份，回收20份，經(jīng)過檢查有效專家打分表17份。

3）構建判斷矩陣。以1號專家為例，根據(jù)其打分情況構建判斷矩陣，上一級指標下的指標數(shù)量小于等于2的不構建判斷矩陣。根據(jù)指標體系，每個專家打分表包含12個判斷矩陣，由于判斷矩陣較多，這里只列舉U-A，A1-B，A2-B，A3-B等4個判斷矩陣，U為目標層、A為一級指標、B為二級指標。

4）一致性檢驗。構建判斷矩陣后，對判斷矩陣進行層次單排序及一致性檢驗（表2）。本文依據(jù)層次分析法中方根法的計算原理，利用Excel編制了一套完整的、系統(tǒng)的權重計算及一致性檢驗表[10]，在相應的表格中填入專家打分數(shù)據(jù)，快速得出指標權重計算結果以及判斷矩陣最大特征根λmax、判斷矩陣一致性指標CI、隨機一致性比率CR的值。若CR＜0.1，則判斷矩陣通過一致性檢驗，否則，需要修改打分數(shù)值，重新構建判斷矩陣。

表2 1號專家不動產(chǎn)登記監(jiān)測監(jiān)管指標權重Tab.2 Monitoring and supervision index weight for real estate registration of No.1 expert

5）權重計算。依據(jù)編制的Excel計算表格，對17份專家打分表進行權重計算及一致性檢驗，獲取17份權重計算數(shù)據(jù)。考慮到各位專家均有豐富的不動產(chǎn)登記方面的經(jīng)驗，認為專家打分的權重相同。通過對這些權重數(shù)據(jù)進行篩選并計算得到權重計算表。最后，對指標體系進行層次總排序，計算出二級以及三級指標的最終權重（表1）。

2.4 權重分析及建議

權重設置反映了專家對不同指標重要性的認同程度，為不動產(chǎn)登記機構提高工作實效提供了路徑。本文對一級及二級指標權重進行分析，理清各指標之間的關系。由表1制作一、二級指標權重分布旭日圖（圖1）。

圖1 一級和二級指標權重分布旭日圖Fig.1 First- and second-level index weight distribution sunburst chart

由表1、圖1可知，在一級指標中業(yè)務過程指標權重占比接近二分之一，其次是服務能力，然后是體制機制，反饋評價所占權重最少?？梢姌I(yè)務過程指標在整個指標體系中是最重要的，這與業(yè)務過程是不動產(chǎn)登記機構主要工作內(nèi)容體現(xiàn)相一致。業(yè)務過程A1指標下的二級指標大廳標準化、服務體系、檔案管理三者重要性程度差不多，網(wǎng)絡穩(wěn)定性權重較低一些。服務能力A2下的二級指標業(yè)務異常情況和登記質(zhì)量指標重要性程度差不多，辦件時效指標比業(yè)務異常情況、登記質(zhì)量指標重要。體制機制A3下的3個二級指標權重差異不是很大，隊伍建設機制是基礎，比業(yè)務運行機制占比更高些，業(yè)務運行機制又比安全保障機制稍重要些。從整體來看11個二級指標，辦件時效的重要性程度最高，占到1/4，業(yè)務異常情況、登記質(zhì)量、客戶滿意度這3個二級指標權重均在1/10左右，其余7個二級指標權重相差不大、占比較小。

從上面的分析可得出，各不動產(chǎn)登記機構應多注重業(yè)務過程方面，提高登記效率以及登記質(zhì)量，同時也要全面顧及其他方面，合理化安排設置大廳設施，聆聽民聲優(yōu)化服務體系以方便民眾，加強檔案管理及保障登記信息數(shù)據(jù)傳輸通道暢通，不斷改進體制機制促進機構建設。

3 實例分析

本文利用問卷調(diào)查及河南省不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺的數(shù)據(jù)來獲取驗證數(shù)據(jù)。在河南省24個縣不動產(chǎn)登記機構發(fā)放調(diào)查問卷，收回調(diào)查問卷516份，將收回的各縣調(diào)查問卷與河南省不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺導出數(shù)據(jù)進行對比篩選，篩選出14個縣（包含縣級市），分別是鞏義市、通許縣、尉氏縣、?？h、淇縣、鄢陵縣、襄城縣、長葛市、永城市、羅山縣、光山縣、固始縣、新縣和新蔡縣進行實例驗證。對調(diào)查問卷數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計整理，根據(jù)實際可用數(shù)據(jù)，定性指標采取等級賦分法，定量指標采用極差標準化，對定性及定量指標數(shù)據(jù)進行無量綱化處理后得到各縣三級指標標準化數(shù)據(jù)。然后將各縣三級指標標準化數(shù)據(jù)與對應的三級指標最終權重進行相乘計算得到各縣三級指標得分，通過三級指標得分累加匯總計算得到各縣二級指標得分及總得分（表3），得分范圍為0～1，得分越高說明指標越優(yōu)。由表3可進一步繪制圖2與圖3。

表3 各縣二級指標得分及總得分Tab.3 Second-level index scores and total scores of each county

由圖2可知，每項指標的折線圖可看出每項指標得分的分布情況，與各指標權重高低分布情況一致，即權重高的指標，其得分也高?？傮w分數(shù)基本能反映單項指標得分的變化趨勢，即總分高的縣市單項指標得分也較高，總分低的縣市各單項指標得分也較低，其中永城市表現(xiàn)最好，淇縣表現(xiàn)最差。各市縣的總得分中等偏上，說明各縣不動產(chǎn)登記情況表現(xiàn)良好，但仍需不斷改進以提升服務水平，淇縣在網(wǎng)絡穩(wěn)定性方面表現(xiàn)較弱，需加強保障登記信息數(shù)據(jù)傳輸通道的暢通；鞏義市、尉氏縣、淇縣及羅山縣在辦件時效方面表現(xiàn)較弱，應找出降低辦件效率的原因并采取措施提高業(yè)務效率；鄢陵縣在登記質(zhì)量方面表現(xiàn)較弱，應針對登記質(zhì)量說明要求來進行改進；通許縣在隊伍建設機制方面表現(xiàn)較弱，應注重人才的培養(yǎng)、完善獎懲制度等；各市縣可根據(jù)各指標得分情況在表現(xiàn)較弱的方面進行改進。

圖2 各縣指標得分情況折線圖Fig.2 Line chart of index scores for each county

通過圖3可直觀地識別數(shù)據(jù)中異常值、判斷數(shù)據(jù)離散分布情況、了解數(shù)據(jù)分布狀態(tài)。登記質(zhì)量B7存在3個異常值，其余指標不存在異常值；辦件時效B6的箱型圖較高，說明各縣在辦件時效方面表現(xiàn)差異較大，其余指標的箱型圖都較短，說明各縣其余每項指標的數(shù)據(jù)點是相似的，離散程度較低；B1、B3、B4、B5、B6、B8、B11的中位數(shù)差不多均在箱體的中間，B2、B7、B9、B10的中位數(shù)在箱體中間偏上一些，存在偏斜數(shù)據(jù)；所有箱體上下兩邊的線較短，表明數(shù)據(jù)的標準偏差與方差較小。通過箱型圖表明，本次實例驗證展現(xiàn)結果雖有一定偏差，但總體是比較可靠的，證明了指標體系的實用性與可行性。

圖3 二級指標得分分布情況箱型圖Fig.3 Box plot of second-level index score distribution

4 結 論

本文面向不動產(chǎn)登記監(jiān)測監(jiān)管的需求，根據(jù)實證數(shù)據(jù)構建了一個全面系統(tǒng)的可量化的評價工具。通過確定指標體系及其權重計算各縣各指標得分與總得分，可以體現(xiàn)確權登記過程中的薄弱之處，有助于登記機構了解自身不足之處并采取有針對性的改進措施，方便省級登記信息管理基礎平臺對各級登記機構進行監(jiān)測監(jiān)管，提升工作效能，優(yōu)化營商環(huán)境，建設人民滿意的服務型政府。由于數(shù)據(jù)的獲取及數(shù)據(jù)量的問題，本文實驗驗證只計算了河南省的14個縣，但確定的指標體系既可適用于市級行政區(qū)下各縣的登記情況對比，也可適用于省級行政區(qū)下市或縣的登記情況對比，可進行省、市、縣三級綜合監(jiān)測監(jiān)管，實現(xiàn)自下向上報送，自上向下監(jiān)管。目前，不動產(chǎn)登記比較完善，自然資源確權登記尚處于確權階段，登記流程和方法與不動產(chǎn)登記有一定相似之處，本文建立的一套不動產(chǎn)登記監(jiān)測監(jiān)管指標體系，在適用于不動產(chǎn)登記的同時，也可為今后自然資源確權登記監(jiān)測監(jiān)管提供參考價值，有利于推進自然資源統(tǒng)一確權登記與不動產(chǎn)登記的有機融合。