從干預走向規(guī)制：元治理視角下村民自治缺失與治理回歸
——對滇越邊境直過民族地區(qū)LH 村的個案考察

吳 節(jié)，馬澤波

（中共紅河州委黨校 公共管理與社會建設教研室，云南 蒙自 661100）

一、文獻綜述：村民自治缺失的緣由及治理回歸

以民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督為主要內容的村民自治，是實現國家治理體系、治理能力現代化的重要組成部分。盡管村民自治制度在推進基層民主政治、維護基層穩(wěn)定、激發(fā)基層群眾追求幸福生活的內生動力等方面發(fā)揮了重要作用，但在過去四十年的村民自治實踐中，大部分鄉(xiāng)村仍然出現組織結構失靈、公共服務回應效率低下、基層社會治安混亂、自治制度落實空轉、村莊正義衰微等現象，有的學者甚至發(fā)出“自治已死”的呼聲[1]，這些現象可能導致村民自治缺失和治理失序。因此，如何“激活自治”，重塑鄉(xiāng)村治理秩序，實現有效治理，成為亟待解決的問題。

村民自治缺失的原因大致有三個方面：一是村民自治制度實踐異化。民主選舉是實現村莊治理有效的源頭，沒有合法有序的民主選舉，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督都將是空中樓閣[2]，因此，完善民主選舉制度是村民自治實踐的關鍵。但是，過多強調民主選舉的重要性，可能造成民主決策、民主管理、民主監(jiān)督規(guī)范程度不夠，重選舉輕治理、有選舉無治理等現象頻頻出現[3]，這與最初推行基層民主政治的預期目標相悖，同時過分突出當選后的政治合法性也使后續(xù)對村干部民主管理和民主決策的要求變得更為困難[4]。二是行政消解自治。上級政府為了完成壓力型體制下自上而下分解下來的種類繁多的涉及農村經濟、政治、社會和文化等諸多領域的硬性指標任務[5]，層層分解到村社一級，基層干部為應付這些煩瑣的任務，其服務群眾的方式從“田間地頭入戶”變?yōu)椤叭粘Ｗ噢k公”。而且，隨著國家資源下鄉(xiāng)，自治組織成為國家治理的兌現組織，村干部被正式規(guī)則和獎懲機制吸納成為政府的辦事員，使得自治制度流于形式，造成鄉(xiāng)村基層組織“懸浮”，以致成為鄉(xiāng)村失序的誘因[6]。但從自治制度實踐來看，反而因“自治過多”呈現出治理目標、治理手段、治理主體“私人化”[7]，這本身就是對自治的悖反。三是自治主體缺失。鄉(xiāng)村治理以村民為面向，治理成效依賴于村民的認可、參與和動員[8]。在市場經濟背景下，大量青壯人口外出務工形成村莊人口“空心化”、老齡化引發(fā)農村自治無人可治及自治制度實踐“空轉”的困境。

村民自治缺失必然帶來鄉(xiāng)村治理功能弱化。這是由于自治缺失會導致權力被精英壟斷，大部分村民被排斥在村級治理場域之外，從治理到公共資源分配都以個人意愿為標準，村莊公共性走向消解[9]，公共服務無法下沉[10]，公共組織權威下降、動員整合與公共領導能力弱化[11]，社會紐帶松弛，人際關系疏松，農民之間互助、組織、協(xié)調、制約的功能弱化，村落社會呈現原子化[12]，最終村莊從“集體治理”走向“私人治理”，治理主體遭遇“獨自打保齡球”困境[13]。因此，要“激活自治”，實現鄉(xiāng)村治理的有效，需要政府“在場”。

在后鄉(xiāng)土社會，鄉(xiāng)村治理已經不僅僅是村民自治，還包含國家政策執(zhí)行和國家力量的介入[14]，以及各類社會力量、市場力量的嵌入，片面強調鄉(xiāng)村依靠自身內生型力量實現“純粹”的治理環(huán)境是難以實現的[15]，比如，“村亂”并不是村自治組織弱化的單一作用結果，而是多種因素共同作用的結果，更加需要政府介入承擔起主導責任。首先，加大政府責任輸出，在加大財政投入、協(xié)調多元治理主體關系、強化監(jiān)督責任等方面發(fā)揮政府作用[16]，重塑地方政府的權威，為規(guī)治鄉(xiāng)村秩序贏得群眾基礎[17]；其次，通過劃分各主體的責任，實現行政服務、政治任務和自治事務在村莊均衡發(fā)展，從而實現國家嵌入與村民自治新的平衡[18]；再次，針對當前農村外部組織“過密化”趨勢，鄉(xiāng)村治理的重點是依托強有力的鄉(xiāng)村黨組織，系統(tǒng)整合各類治理主體，堅持專業(yè)化、系統(tǒng)化的原則，構建符合鄉(xiāng)村社會發(fā)展實際需要的鄉(xiāng)村治理組織體系[19]；最后，政府需要做好領導統(tǒng)籌各方的工作，重點推進“一核多元”的治理體系建設[20]，以剛柔兼濟的治理方式為手段，以共同利益的增量發(fā)展為動力，打好新時代鄉(xiāng)村治理共同體構建的“組合拳”[21]。

從既有研究可以看出：一是在市場化和城市化大背景下，村莊已經不再是封閉、保守的半熟人社會，流動性、開放性成為村莊的新特征，外來人口和社會組織的大量輸入及村莊自治主體的流出等內外因共同作用于鄉(xiāng)村治理，在這種情況下，要實現村莊有效治理離不開多元力量；二是“激活自治”仍需國家治理“在場”，稅費改革后，大量資源輸入農村，鄉(xiāng)村治理與政府治理已呈高度融合的態(tài)勢，特別對于治理失靈、秩序需要再造的村莊，更加需要發(fā)揮政府主導和協(xié)調作用；三是村民自治應是鄉(xiāng)村治理的根本，過于強調政府干預反而有可能把村民自治制度實踐引入新的困境。因此，政府何時、以何種方式“在場”，政府與自治組織在村莊治理場域的角色如何定位、權限邊界怎樣界定值得再深入研究。但從既有研究看，大部分學者以“國家—社會”視角研究國家與村民自治組織的權力界限及雙方如何實現平衡，卻忽視基層權威機構是由基層黨組織、基層政府以及基層自治組織所構成的[22]這個最大的特殊性。在現實治理場域中，國家與自治組織關系的變化避不開基層黨組織，該變化應該是在國家、基層黨組織、自治組織三者關系的框架內展開[23]。而部分學者往往把村黨組織和村委會在基層治理中的地位和作用混為一體，顯然這樣的研究視角存在明顯局限。村民自治的復雜性和多樣性一直是當前我國鄉(xiāng)村治理的最大難題，現有研究大多集中在對文明社會基礎上的“村治”，而對于自治不健全甚至“從未實踐過自治”的邊疆直過民族地區(qū)的村莊不具有適用性?；诖?，本文以既有研究成果為基礎，對滇越邊境直過民族地區(qū)LH 村進行個案考察，圍繞村民自治如何實現“從無到有”以及上級黨委政府、基層黨組織、村民自治組織、村民及第三方組織在其中作用發(fā)揮展開研究，以期能為類似村莊提供一種治理回歸的思路。

二、案例嵌入：政府干預自治的LH 村方案

（一）案例背景

云南省L 縣LH 村距離鎮(zhèn)政府駐地22 km、縣城87 km，與越南接壤，兩地直線距離不到1 km，世居民族均為拉祜族，當地人稱其為“苦聰人”。2016 年全村共有人口33 戶168 人，均為建檔立卡貧困戶，耕地面積10.47 hm2，人均耕地0.013 hm2，人均糧食不足20 kg，村民人均可支配收入1 600 元（主要是享受國家政策性的補貼收入）。LH 村集“民族直過區(qū)、特少民族村、邊境特困村、原戰(zhàn)區(qū)前沿陣地、毒品重災區(qū)”五位一體，是L 縣致貧原因最集中、村民素質和社會發(fā)育程度最低、村民“等、靠、要”懶散思想最嚴重的一個村莊，并且，村民吸食毒品現象較為嚴重，2017 年對全村進行尿檢，10 歲以上村民吸毒率達94%，吸毒人員呈“井噴式”“家庭式”“整村式”發(fā)展蔓延，繼而引發(fā)“兩搶一盜”等一系列社會矛盾問題，嚴重擾亂了社會治安秩序。由于村民思想落后，物資匱乏、精神空虛、毒品泛濫、深度貧困等問題交織，造成LH 村村民無吃、無住、無穿、無勞動力、無產業(yè)、無收入、無文化、無思想、無追求的村莊“失序”局面，因而，村民自治制度未曾得到實踐。

（二）L 縣黨委、政府主動干預的主要做法

面對LH 村“無序”的現狀，L 縣黨委、政府采用“基層黨建+脫貧攻堅+綜合治理”治理模式，通過國家治理邏輯代替自治邏輯的直接干預方式重塑LH 村的自治秩序（圖1）。

圖1 L 縣黨委、政府干預重塑LH 村村民自治

1.突出黨建引領，協(xié)調各方參與村莊治理

首先，L 縣成立由黨政主要負責同志任組長的專項工作領導小組，下設產業(yè)發(fā)展、安居工程、生態(tài)補償、教育提升、社會保障、生產生活方式引導6 個工作組，從縣委組織部、縣農業(yè)局、衛(wèi)生局、醫(yī)院、公安局、戒毒所、教育局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等部門，選派一批政治立場堅定、熟悉基本政策、善用民族語言的少數民族黨員干部組成工作隊，高位推進LH 村綜合整治和脫貧攻堅；其次，針對LH 村黨組織覆蓋不到位、組織活力不足、黨員作用未發(fā)揮等問題，先后成立了駐LH 村臨時黨支部、村黨支部，臨時黨支部帶領、支持村黨支部實施黨支部規(guī)范化建設，以“一村兩支部”構筑LH 村的戰(zhàn)斗堡壘；第三，健全聯(lián)系村民制度，研究制定“一組十戶、黨員包?！钡摹熬W格化”治理機制，帶領村民“戒毒康復、革除陋習、恢復生產、重建家園、提高技能、發(fā)展產業(yè)”。

2.聚焦脫貧攻堅，發(fā)展生產引導秩序回歸

首先，將村民為換取毒品進行廉價交易的土地有償有序回收，確保村民有地種，增加LH 村“造血”功能；其次，整合脫貧攻堅惠農政策，協(xié)調水利部門，建設農田水利設施，解決基本農田用水問題；然后，工作組根據LH 村得天獨厚的氣候和土地資源條件，探索發(fā)展特色產業(yè)，采取“合作社+農戶+基地”的方式，帶領村民開展黑木耳、高原梨、生態(tài)有機茶、榆黃蘑、花椒等種植，帶動村民戶均增收8 000 元以上。同時還統(tǒng)一規(guī)劃建設豬圈、雞舍、小菜園，指導村民養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、種菜，進一步拓寬村民的增收渠道，改變過去村民不種糧食、不養(yǎng)家禽的生活方式，提升生活質量。

3.加強綜合治理，合力解決村莊“失序”根源

首先，抓好村民教育，尤其是做好義務教育控輟保學工作，阻斷貧困代際相傳；通過制定村規(guī)民約，采取獎勵與懲罰并重方式，約束亂丟亂扔的行為，革除“臟亂差”陋習；開展生產教育，培養(yǎng)村民自力更生、自主生產以及自我發(fā)展的能力和主動性。其次，抓實戒毒工作，通過統(tǒng)一生活生產、統(tǒng)一尿液檢測、統(tǒng)一宣傳教育、統(tǒng)一醫(yī)療救助、統(tǒng)一物資發(fā)放等“五個統(tǒng)一”做好整村開放式就地戒毒工作。主要做法包括：第一，實行網格化管理，以“10 戶”為單位進行網格劃分，每個網格選出1 名組長帶領其他村民開展轄區(qū)內吸毒人員教育管控工作，通過村民利益共享、風險同擔方式，形成村民自發(fā)、相互監(jiān)督、相互制約、相互幫助防毒拒毒體系。第二，建立吸毒人員動態(tài)管理措施，將禁止供他人吸毒、容留他人吸毒、家有吸毒人員不舉報、打擊報復舉報人員、外出務工不簽訂禁毒承諾書等行為，以文字形式納入LH 村《村規(guī)民約》，充分發(fā)揮村規(guī)民約的自治作用和震懾力。第三，發(fā)揮村民作用，積極推進村民自治隊伍建設，采取村內巡邏、管控重點人員等方式，壓縮吸毒人員的活動空間，有效管控村內的吸毒人員。同時，通過對外來可疑人員的排查登記，斬斷零星毒品和外來吸販人員流入村內的渠道。

三、村民自治缺失：政府干預自治的邏輯起點

（一）歷史原因導致主體缺場

新中國成立前，LH 村村民持弓弩穿梭于叢林中，靠狩獵和林中野果為生，過著食不果腹、衣不遮體的叢林原始生活。1958 年L 縣建縣后，在當地黨委、政府工作隊屢次進山搜尋引導、幫助下，村民于20 世紀60 年代初才逐漸遷出山林。但由于長期居住山林，大部分村民不會種糧食蔬菜，不會養(yǎng)家禽，甚至因吸毒私自變賣承包田地，喪失了基本生產生活能力，沒有改變靠天吃飯、以家庭為社會關系主體、與現代文明隔絕的半原始狀態(tài)以及粗放的“小部落”生產生活方式。遷出山林的168 名村民中，具有初中文化2 人，小學文化5 人，文盲半文盲161 人，吸毒人員89 人，且絕大部分村民不會講也聽不懂漢語。村民的素質決定了他們對物質和精神需求的層次，正如馬斯洛需求理論所言，人的需求是行為的動力，生理需求優(yōu)先于其他需要，只有滿足了生理需要（食物和衣服）的基礎上才會有安全、社交、尊重和自我實現的需求。而“吃了上頓找下頓”的LH 村民，現代公民意識缺失，沒有參與村級事務治理、表達個人政治訴求從而實現自我價值的意愿。村民不管是個人意愿還是素質都遠遠與自治的要求不相符，造就LH 村自治主體缺失的困境。

（二）制度缺失導致自治失范

村民自治制度是基層治理的具體實踐形式。一般來說，完善的村民自治制度有利于維護社會穩(wěn)定、培育公民意識、推進基層政治民主化、回應村民服務需求，但在自治實踐中，因“選舉宗族化、黑灰化和利益化，村級決策和村莊管理的懸浮化、精英俘獲，村民監(jiān)督的形式化和虛置化等現象產生實踐異化”[18]。與大部分農村地區(qū)不同的是，LH 村自治制度并不完善，這是由于具有自治主體和治理對象雙重身份的村民，久居山林，脫離社會，村莊無人居住，導致村民自治制度實踐處于“空白”狀態(tài)。

（三）基層黨組織缺失導致村治結構松散

農村基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的領導核心。黨的十九大以來，國家先后出臺了多個關于加強農村基層黨組織建設的工作條例，從法律制度層面明確要堅持和加強黨對農村工作的全面領導。其中《中國共產黨農村基層組織工作條例》指出：“村黨組織是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，全面領導村的各類組織和各項工作?！本唧w實踐中，農村基層黨組織作為上級黨委與村委會、村民的橋梁紐帶，通過政治學習、黨政聯(lián)席會議、村兩委會議、集體組織生活學習、黨政干部包括派駐駐村工作隊員等形式，把黨的意志、宗旨、政策、方針等向農村治理滲透[24]，領導村自治組織，組織和動員群眾，增強村莊治理的凝聚力，從而達到善治。在2018 年以前，LH 村一直沒有成立黨支部，黨的基層組織處于缺失狀態(tài)，而村里僅有的4 名黨員，基本未能發(fā)揮黨員帶頭作用，LH 村的自治結構較為松散，自治乏力。

（四）地方政府制度規(guī)范供給相對滯后

現有法規(guī)雖然明確規(guī)定了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會工作有指導、支持和幫助的職責，但由于L 縣地處邊境地帶，與越南接壤的國境線長達153 km，中央推行脫貧攻堅之前，當地政府大量工作精力和資源圍繞固邊維穩(wěn)治理開展，基層社會治理需求難以得到回應，由此造成LH 村等基層社會成為制度規(guī)范難以覆蓋的盲區(qū)。地方政府行政行為以及制度供給的不及時，也是影響LH 村自治的一個主要因素。

四、村莊自治回歸與秩序重塑：政府干預實現鄉(xiāng)村有效治理的邏輯終點

經過五年多的努力，L 縣黨委、政府從根本上幫助LH 村村民生理上脫毒、生活上脫貧、精神上脫困，實現了從貧中之貧到逐步走向小康的“千年跨越”，整村以全新的面貌屹立在越南邊境線上，成了促進邊境和諧穩(wěn)定的典范。

（一）培育“地方精英”，重塑鄉(xiāng)村治理的內生力量

由村民民主選舉進入農村權力網絡的核心的地方精英，是村民自治的代理人，其身份具有政治化、權威官方合法化的特征。從精英治村的實踐來看，“政治能人”“致富帶頭人”等地方政治精英、經濟精英治村的先進典型，在帶動農業(yè)產業(yè)化發(fā)展、農村人居環(huán)境改善、村民增收致富、村治方式方法不斷創(chuàng)新等方面作出了積極貢獻。重建LH 村秩序過程中，L 縣黨委、政府堅持治理的核心在于重點培養(yǎng)一批本土的“政策明白人、致富帶頭人、發(fā)展領路人”，打造一支留下來的自治隊伍。通過政治動員廣泛挖掘群眾中的有潛力的精英分子，一方面政府直接賦權作為地方精英參與村治的權威性來源，另一方面政府向其政策幫扶傾斜，以地方精英的“獲得”激勵其他村民的積極性和參與性。

（二）喚醒村民自治主體的自主性和積極性，回歸自治本位

徐勇認為村民自治應具備三個核心要素：自主支配自己行為的自主性、使用自己力量參與治理的自力性、約束自我行為的自律性[25]。為培養(yǎng)LH 村村民自治的“三個核心要素”，L 縣政府一方面通過教授種養(yǎng)殖技術增加農民收入，形成以土地為中介連接村民個人利益與公共產品供給需求的利益關聯(lián)網，激發(fā)村民表達個人利益訴求的積極性；另一方面建立毒品預防群眾自治體系、脫貧互助小組、衛(wèi)生組等自治小分隊，讓村民參與到治理的每一個階段中，形成“村莊好、我才好”的村莊共同體意識。政府介入重建LH 村秩序以來，村民思想從“要我脫貧”“要我戒毒”向“我要脫貧”“我要戒毒”轉變，越來越多村民形成具有現代公民意識的積極人格，參與村莊的治理和發(fā)展的能力越來越強。截至2020 年底，經連續(xù)幾次尿液檢測，全村170 人均為陰性，成功實現100%脫毒，有8 名村民成了生態(tài)護林員、1 人加入了民兵、2 人被聘用保潔員、1 人被聘用為疫情防控聯(lián)絡員、1 人被聘用為護路員、10 人主動加入了護村隊，在強邊固防、疫情防控工作中發(fā)揮了十分積極的作用。

（三）實現鄉(xiāng)村功能的回歸和發(fā)展

鄉(xiāng)村具有城市無法替代的經濟、社會、生態(tài)、文化等多元功能[26]，鄉(xiāng)村的多功能性是實現鄉(xiāng)村有效治理的基礎。LH 村作為直過民族村落，社會轉型復雜多樣，實現村民有飯吃、有房住、有衣穿是LH 村治理的淺表結果，村莊功能重構和調整才是治理的根本任務和目的。L 縣黨委、政府從鄉(xiāng)村整體性功能考慮，通過培養(yǎng)自治隊伍重構政治功能、以建設住房為主提升人居環(huán)境重塑村莊的生活功能、帶領村民掌握各項產業(yè)增收的技能重塑村莊的經濟功能、革除吸毒等陋習及制定村規(guī)民約重塑鄉(xiāng)村文化功能，村民對村莊的認同感和歸屬感不斷增強，初步建成農業(yè)、農村、農民為一體的生活空間，村民自治的內生公共事務載體基本形成，填補了村民自治制度落實的空間空白。

（四）“一村兩支部”重塑村黨支部的領導核心作用

村黨組織作為黨在農村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導鄉(xiāng)村建設、團結動員農民、推動改革發(fā)展的整體功能[27]。LH 村秩序回歸離不開村黨組織的功能重塑：首先，L 縣委按照“幫錢幫物，不如幫助建個好支部”的理念，重建LH 村黨支部：成立了駐村臨時黨支部和LH 村黨支部，解決組織覆蓋不到位、組織活力不足、黨員作用未發(fā)揮等問題；由駐村臨時黨支部支援支持黨支部開展活動，共同開展“三會一課”“主題黨日”等活動，解決村黨支部底子薄、黨員素質低而組織力弱等困境。其次，建設和完善村民自治制度，完善黨務公開措施，健全聯(lián)系群眾制度，研究制定“一組十戶，黨員包?！钡摹熬W格化”治理機制，帶領群眾“戒毒康復、革除陋習、恢復生產、重建家園、提高技能、發(fā)展產業(yè)”等工作；建成300 m2的村級活動室和標準活動場所，讓黨員群眾活動有了陣地。按期足額下?lián)茳h支部活動經費，落實支部書記報酬待遇，建立脫貧攻堅“以獎代補”激勵資金，有效保障了LH 村黨支部運行正?；?。第三，引導村黨支部發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，在臨時黨支部的督促指導下，村黨支部成了“永遠不走的工作隊”，領導LH 村委會，黨員先行，通過與群眾結對子、一對一幫扶方式，從幫助群眾理發(fā)、剪指甲、刷牙、洗臉、洗澡、打掃衛(wèi)生等日常生活小事，到開展法制教育和土地政策宣傳，幫助收回違規(guī)轉讓的土地歸還農戶、手把手教會勞動技能、采取“公司+農戶”的形式引進龍頭企業(yè)發(fā)展黑木耳種植等生產幫扶，同時發(fā)揮政治吸納功能，賦予地方精英黨員、自治組織成員等政治身份，增強組織的凝聚力和引領力。

五、“元治理”理論：政府干預重構村民自治的一種解釋

20 世紀90 年代，面對政府失靈、市場失靈的困境，治理理論誕生并隨即成為全球治理主流。與傳統(tǒng)“大政府小社會”的國家中心主義治理理論相反，去中心化、去權威化、分權、多元化是治理理論的主要特征，強調通過弱化政府作用、發(fā)揮多元治理主體協(xié)作力實現“小政府大社會”的治理格局。但實踐中由于社會組織發(fā)育不健全、公民參與意愿低、自治組織功能“行政化”等問題造就主體功能發(fā)揮有限，且過于強調“國家離場”，治理中缺失權威主體，以多元主體協(xié)商共治成為“空談”，反而引發(fā)基層治理“無政府”、多元主體邊界不清、職責不明、利益沖突等治理失靈困境。

作為對治理失靈的反思和回應，“元治理”理論被認為是“對治理的治理”，主張治理中“國家回歸”或是“政府在場”，倡導發(fā)揮政府的核心和協(xié)調作用?！霸卫怼崩碚摯笾掳ㄋ膫€方面內涵：一是國家或政府是政治、財政、人力和信息等資源[28]的絕對擁有者和支配者，具備自治組織、社會組織、公民等其他治理主體所沒有的天然權威性，政府是實施元治理的主體；二是政府通過制定目標及完成時限確保其他主體目標清晰且方向一致、制度供給為參與者提供治理平臺、設定合作和協(xié)商程序減少各類主體之間交易成本和利益沖突、全程監(jiān)督防止治理異化等方面引導多元主體實現共治；三是對治理進行控制，達到自治與控制的平衡[29]；四是“元治理”理論不是“國家中心論”的復辟，也不是重新回歸“大政府小社會”的治理模式，而是倡導政府在多元治理主體中發(fā)揮“同輩中的長者”的作用[30]。

需要強調的是，政府作為基層社會治理的主要力量，并非取代或消解其他主體在基層社會治理中的作用發(fā)揮，而是正向引導多元治理主體積極參與。在新的歷史條件下，基層社會治理必須適應新形勢新要求，按照黨的十九屆四中全會提出的“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系······發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎”要求，堅持黨對基層社會治理的全面領導，發(fā)揮基層黨組織核心作用，協(xié)調各方力量，搭建平臺，增強多元治理主體間黏性，更好發(fā)揮“同輩中的長者”作用，進而推動農村基層社會治理多元主體自主性成長。

那么，政府在多元治理主體中發(fā)揮“同輩中的長者”作用如何體現？從現有制度設計來看，主要體現在兩個方面：一方面，通過加強基層黨組織建設，以黨建的有效性實現基層治理的整合性。《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出要把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘，使黨建引領基層治理的作用得到強化和鞏固，這意味著黨組織以“核心”身份嵌入基層治理中，發(fā)揮著聯(lián)結、統(tǒng)籌和引領國家與社會關系的作用[31]。另一方面，通過構建社會治理基礎性制度體系，引導多元治理主體參與治理。從社會治理遠景規(guī)劃來看，政府始終以促進多元主體自主性成長為目標，引導群眾、社會組織參與基層社會治理。比如，黨的十九屆四中全會提出，推行網格化管理和服務、推動社會治理和服務重心向基層下移、把更多資源下沉到基層、引導家庭家教家風作用的發(fā)揮等，為各方力量參與基層治理提供制度設計?？偠灾?，政府在基層治理場域中發(fā)揮“同輩中的長者”作用，必須明確自身職責和權限，在治理失序時，政府要及時“到場”，以干預治理的方式，統(tǒng)籌各方力量重塑秩序。在秩序回歸后，政府要及時“退場”，履行指導、支持和幫助職責。

正如上文分析，自治主體、村黨支部、自治制度實踐載體的缺失以及地方政府制度規(guī)范供給相對滯后是LH 村村民自治缺失、村莊“失序”的主要原因。對此，繼續(xù)強調“政府離場”是無法解決LH 村的治理失靈困境。相反，政府應從三個方面履行元治理主體角色：首先是“越位”，以國家治理意志直接代替村兩委履行職責，打造縣、鄉(xiāng)、駐村工作隊、村四級聯(lián)動機制，即縣級層面負責選派駐村扶貧工作力量、安排項目建設及指導脫貧工作等，鄉(xiāng)級層面負責制定脫貧規(guī)劃、實施扶貧項目及引導群眾脫貧等工作，駐村工作隊層面負責找準貧困短板、橋接貧困群眾及確保各項扶貧政策墜底等工作，村級層面負責組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾及服務群眾等工作，合力重塑村莊秩序。其次是“補位”，發(fā)揮政府引導和協(xié)調作用，一方面培育“地方精英”，喚醒村民公民意識，重塑鄉(xiāng)村治理的內生力量，打造一支留得下來的自治隊伍；另一方面利用自身優(yōu)勢，整合公安局、戒毒所、農業(yè)局、醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多方力量，搭建協(xié)作平臺，協(xié)調各方關系，確保各主體作用發(fā)揮。最后是“歸位”，LH 村自治組織、村黨支部基本重塑及村莊社會功能回歸后，政府應“退居二線”，還治于民，從而實現與村自治組織權限平衡。

六、結論與討論

針對治理失靈，“元治理”理論倡導國家回歸治理場域，政府通過提供制度、設定中遠期愿景、打造多方協(xié)作平臺及為治理失靈提供兜底保障等發(fā)揮積極作用，但與“大政府小社會”的國家中心論不同，政府不再是高高在上、無所不能的領導階層，而是責任大于權力、服務高于管制的“同輩中的長者”，以期既能達到“元治”，又不破壞“自治”[32]。本文以“元治理”理論作為理論解釋，是因為該理論對解決LH 村治理失靈具有高度的指導性和借鑒性，可以為如何“激活自治”實現秩序回歸以及政府與村自治組織、村黨支部在村治理場域中的權限界定提供一種視角。在“元治理”理論的指導下，面對LH 村“失序”及村自治組織、黨支部雙缺失的現狀，L 縣黨委、政府因其絕對權威性和所掌控資源的全面性天然成為解決LH 村失序的元治理者，以縣政府的治理理念直接代替村自治邏輯，創(chuàng)造性地把“基層黨建+脫貧攻堅+綜合治理”有機結合，成為解決村級治理失靈的一個可借鑒、可復制的新方案。研究表明，自治主體、村黨支部、自治制度實踐載體的缺失及村莊失序是政府介入直接干預村民自治的邏輯起點，在此情況下，LH 縣委、縣政府作為治理失靈的兜底保障者，通過成立縣黨政主要負責同志任組長的專項工作領導小組，從縣有關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等三級選派了一批黨員干部組成工作隊，分設產業(yè)發(fā)展、安居工程、生態(tài)補償、教育提升、社會保障、生產生活方式引導6 個工作組，實現縣、鄉(xiāng)、駐村工作隊、村四級聯(lián)動，形成合力有效化解了LH 村失序局面。

在鄉(xiāng)村治理領域，政府直接干預重塑村民自治成為解決村莊“失序”“復活自治”的一種“藥方”。實踐證明：第一，解決鄉(xiāng)村治理失靈，離不開政府元治理主體。政府以“掌舵”的角色，一方面，政府通過合理使用權威性和公權力對轄區(qū)內的資源宏觀調配，為重塑秩序提供治理精英、財政和制度等保障；另一方面，出臺政策及制定各方主體的利益協(xié)調機制，為多元主體介入鄉(xiāng)村治理提供政治基礎。第二，研究鄉(xiāng)村治理問題，不能僅僅關注國家—社會的關系，而應將基層黨組織作為一個重要的因素納入其中[33]。LH 村治理實踐證明，基層黨組織在LH 村綜合整治與貧困治理中發(fā)揮著核心力量。國家治理的嵌入，需要黨組織的保障：通過政治吸納地方精英進入治理體系的人事嵌入，發(fā)揮黨組織在重塑秩序中領導核心作用；通過組織職能形成的交互重疊[34]的組織嵌入，實現黨組織對多元主體的領導和協(xié)調；通過把國家治理的意志、宗旨、政策、方針等社會滲透的規(guī)則嵌入，達到從制度和規(guī)則上引導村自治組織有效治理的目的。第三，政府干預可以看作是一種鄉(xiāng)村治理的“救場”，具有事件性和合理性。國家治理的介入是為解決鄉(xiāng)村治理失靈、重塑秩序的事件治理，不具有常規(guī)性。當自治功能恢復、秩序回歸以后，政府“歸位”，把鄉(xiāng)村治理的主體“歸還”群眾自治組織，履行指導、支持和幫助的職責。

LH 村治理方案，是中國“集中力量辦大事”的一種體現，在實踐中具有一定可復制性。但與“國家中心論”“治理”理論一樣，“元治理”理論同樣也會失靈，正如“元治理”理論的創(chuàng)始人杰索普所言：任何實踐都存在失敗的可能，元治理也不例外[35]。杰索普認為政府的悖論即“政府一方面是社會形成過程中與其他主體并存的制度性整體的一部分，另一方面又承擔著維持社會凝聚力的總體責任”是“元治理”失敗的根源[35]。也就是說，政府是“元治理”的主體，但政府自身的特性也會帶來“元治理”的失敗。因此，實踐中不能簡單地套用“元治理”理論，而是要結合中國基層治理實際，靈活選擇，防止進入“削足適履”的困境。