我國推行排污許可制度的難點及對策研究

楊智盛，王海峰，張 欣

（浙江仁欣環(huán)科院有限責任公司，浙江 寧波 315000）

隨著社會經濟的高速發(fā)展，我國人民的生活水平以及生活質量都有了很大程度的改善，但隨之而來的卻是環(huán)境方面的諸多問題。如今，人們越發(fā)注重環(huán)境保護工作，深知環(huán)境保護的重要性，但環(huán)境質量卻依舊沒有得到較好的改善。2020年12月9日，國務院常務會議通過了《排污許可管理條例》（草案），且在次年1月發(fā)布了該條例，并于2021年3月1日正式施行。該條例的發(fā)布，意味著我國生態(tài)文明建設向前邁進了一大步，標志著以排污許可制度為核心的制度體系進入了法治化的發(fā)展新征程?；诖?，黨中央務必要加大推行排污許可制度的力度，只有這樣，才可真正改善我國的自然生態(tài)環(huán)境與人文環(huán)境，助推社會主義現(xiàn)代化建設。

1 排污許可制度的概念及原則

排污許可制，即控制污染物排放許可制。其是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎性環(huán)境管理制度，同時，也是覆蓋所有固定污染源的管理制度，諸如《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境保護法》等均是其法律依據(jù)。關于此制度所執(zhí)行的基礎原則，主要包括了以下三點：

第一，預防為主。人們應當認清當前的經濟形勢，并明確經濟發(fā)展對環(huán)境可能造成的危害，從而緊抓主動權。預防為主的原則，實質上是國家機關采取有效的防護措施，以助力于環(huán)境保護工作的開展，在減少舊污染同時，也能防止新污染出現(xiàn)。為切實落實此原則，就應當將“預防”、“治理”有效結合，將防治工作作為重要抓手。第二，環(huán)境責任。環(huán)境責任的含義是環(huán)境法律關系主體在造成環(huán)境污染后，應當承擔其對應的責任。從事實證明，環(huán)境污染的治理責任全交由政府，是不合理的。在生產活動中要積極處理所產生的污染，且行政主管機關可通過征收稅費等方式進行監(jiān)管。第三，公眾參與。不難理解，任何公民都有環(huán)保的權利和義務，應當積極投身于環(huán)保事業(yè)中。因此，有關部門要加大宣傳教育，引導公民樹立起環(huán)保意識，提升其參與程度。

2 推行排污許可制度的難點

2.1 政策設計層面

2.1.1 缺少相關法律法規(guī)

雖然我國生態(tài)環(huán)境部已經出臺了有關排污許可管理制度等方面的具體規(guī)章制度，但各地政府在實際的實施過程中仍會受到一定程度的限制[1]。具體有以下兩點：第一，因為各個地區(qū)的排污許可發(fā)放程序、核定方式、許可標準等方面都不相同，所以諸多城市雖然在進行排污許可的工作，但發(fā)放排污許可證的質量參差不齊。與此同時，管理人員也并未嚴格監(jiān)督與管理排污企業(yè)的污染源、固體廢物及其主要污染物的排放量。第二，對于國家排污許可的定位還沒有明晰。由于各個地區(qū)已經不再發(fā)放臨時排放許可證，所以在排污企業(yè)尚未整改完成時，并不會發(fā)放國家排污許可證，這就會導致排污許可的門檻被升高，排污企業(yè)也無法在規(guī)定整改日期內排放污染物，做好治理工作。

2.1.2 管理要求落地難

當下，我國環(huán)境保護部門在不停地更新排污許可制度的有關政策，但若想將排污許可制度切實實施，仍然存在一定的困難[2]。以最新修訂的相關政策為例，雖然此項政策對排污許可制度提出了新的要求與需求，并搭建了“全地區(qū)、全因子”的管理道路，但各個城市卻并未將其較好地實施。并且，我國仍未在合適的時間內更新排污許可的配套管理方式，這就會導致管理對象仍然為主要污染源或者主要污染物。由此可見，排污許可制度在管理和實施上缺少高效銜接。

2.1.3 多套數(shù)據(jù)并行

我國在環(huán)境管理方面存有多套數(shù)據(jù)并行的問題，數(shù)據(jù)來源于不相同的口徑，例如，環(huán)境統(tǒng)計、污染減排以及排污許可等。當下，運用寬泛的環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)與污染物減排數(shù)據(jù)之間結合得更加緊密，而環(huán)保數(shù)據(jù)則是污染物減排計劃規(guī)劃、減排總量核算的主要依據(jù)，從而基本實現(xiàn)了將兩套數(shù)據(jù)之間有效連接的目的。但是，由于對環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)的核算通常都會采用物料衡算法或者排污系數(shù)法，并未能將排污企業(yè)的執(zhí)行要求以及具體檢測數(shù)據(jù)的運用綜合考慮。以某火電與化工行業(yè)兩家公司的申報材料數(shù)據(jù)為例，具體詳見表1。

表1 企業(yè)環(huán)境統(tǒng)計排放量與排污許可核算量對比（以二氧化硫為例）

2.1.4 各方權責落實難

當下，我國排污許可制度的定位尚不明確。排污許可制度實施依舊依附于總量控制制度，這就導致排污許可證只發(fā)不管、只領不守的現(xiàn)象較為多見。而出現(xiàn)此問題最根本的原因是各方權利以及責任都尚未明確。具體體現(xiàn)在以下幾點：在政府方面，有部分地方政府部門未履行其監(jiān)管職責，而代為監(jiān)管的環(huán)保部門，本質上在產業(yè)結構調整等諸多方面不具備職權和手段，導致排污許可未能充分發(fā)揮出其運用價值。在企業(yè)方面，關于各企業(yè)應當承擔的職責未進行更明確、精細地劃分，導致企業(yè)各主體的責任未認真落實。在公眾方面，關于保障公眾的知情權、監(jiān)督義務，都是該制度實施的難度所在[3]。

2.2 技術支撐層面

2.2.1 與環(huán)境目標未建立相應聯(lián)系

當下，我國排污許可尚未構建與環(huán)境目標之間的相應聯(lián)系，環(huán)境目標主要有環(huán)境質量改善、符合環(huán)境容量和總量控制指標要求等。而企業(yè)污染物排放量通常是基于申報材料核算，并沒有將環(huán)境目標轉化為約束性考核指標的研究，這就使得排污許可制度“控規(guī)模、調總量”的作用無法實現(xiàn)。具體原因有：第一，各地存有差異限定和范圍不清晰等問題。例如，污染源類型和分布、污染物種類和數(shù)量等。第二，受到各項環(huán)境管理制度未能有機鏈接等原因的影響。

2.2.2 管理方式相對滯后

在當前的排污許可工作中，還存在管理滯后現(xiàn)象。具體體現(xiàn)在以下三點：第一，管理不合理。當前主要以個人的方式來進行管理，此操作可能出現(xiàn)執(zhí)法尺度不一，管理嚴密性不夠等。在此情況下，也容易導致部分企業(yè)接受難度大。第二，缺乏有關培訓體系。由于排污許可制度對人員的綜合要求較嚴格，除了要掌握最新政策動向、環(huán)保有關理論知識外，還需具備高度責任心和管理意識。由于目前缺乏對此類環(huán)境管理、企業(yè)環(huán)保負責人員的規(guī)范化培訓，從而阻礙了此制度在企業(yè)中的有效實施。第三，則是管理方式未結合先進技術。隨著信息化技術高速發(fā)展，排污許可工作也應當與時俱進，聯(lián)合更完善的信息管理平臺，以提升管理工作的共享性及效率。

2.3 配套保障層面

2.3.1 人員配備保障不足

當下，我國大部分城市在落實排污許可制度時，都沒有設置專門的機構以及專業(yè)的人員去負責其中的各項工作，而是依靠環(huán)保局審批人員來組織、監(jiān)督以及實施。人員不充足，使排污許可證的發(fā)放范圍受到一定程度的制約。并且，排污許可證在發(fā)放后，工作人員也未能開展有效地監(jiān)督與管理，執(zhí)法可操作性極低。

2.3.2 數(shù)據(jù)支撐不足

對比排污許可證制度和污染源監(jiān)測要求能夠發(fā)現(xiàn)，污染源監(jiān)測和污染源監(jiān)督管理的聯(lián)系十分密切，污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)也是排污許可量評估的主要依據(jù)，但當下我國污染源監(jiān)測工作的基礎十分薄弱，數(shù)據(jù)支撐明顯不足。第一，污染源監(jiān)測缺少管理。當下已有的污染源監(jiān)測工作只針對領證企業(yè)，未能全覆蓋。第二，污染源自動檢測數(shù)據(jù)的可信度較低。自動檢測數(shù)據(jù)的可信度依舊需要不斷增強。第三，企業(yè)自行監(jiān)測工作必須要有進一步地推廣，當下仍然存有諸多問題，例如，覆蓋面不全、監(jiān)測能力及設備不足、監(jiān)測方案不科學等。與此同時，監(jiān)測數(shù)據(jù)也并未監(jiān)管以及公開，這就會使得其難得被當做支撐數(shù)據(jù)。

2.4 企業(yè)層面

2.4.1 申報企業(yè)核查力度較弱

當前，我國生態(tài)環(huán)境部嚴格貫徹落實“核發(fā)一個行業(yè)，清理一個行業(yè)，達標一個行業(yè)，規(guī)范一個行業(yè)”的政策要求，并通過排污許可證的核發(fā)以及證后監(jiān)管查清楚固定污染源的家底，真正將排污企業(yè)全面覆蓋。但依舊有部分排污企業(yè)的污染為中度、重度，且其多次申報并不合格。并且，部分中小企業(yè)也并未對排污許可制度加以重視，這就導致其所排放的污染物質超出國家標準，對周邊環(huán)境造成了極為惡劣的影響。

3 推行排污許可制度的對策

3.1 打造上下聯(lián)動的工作格局，推進制度改革

首先，我國生態(tài)環(huán)境部門應盡快明確排污許可制度的定位，以此來緩解各個城市推行排污許可制度較差的情況[4]。與此同時，政府應搭建由上至下的管理模式，并要求各個城市將此模式當做推行排污許可制度的參照標準。其次，建立健全排污許可管理制度，并將此制度嚴格貫徹，建立上下聯(lián)動促進改革的工作格局，并以此來切實地保障監(jiān)督管理信息的通暢。同時各個城市也應當按照國家在排污許可方面所做出的新舉措，實施相應的監(jiān)督管理辦法，并嚴格履行排污許可中的各項規(guī)定和規(guī)范。在實施過程中，應結合自身的實際情況，增強制度構建的力度，這樣能使各種要求與需求相統(tǒng)一，有效地提高監(jiān)督與管理的力度。除此以外，各個城市也應將推行過程中所出現(xiàn)的問題快速地反饋。最后，明晰排污許可管理各方的問責權利，在制定科學、合理的獎懲制度之上，進一步建立以責任為導向的可持續(xù)發(fā)展管理體系，且必須要明確政府、環(huán)保部門、排污企業(yè)和人民群眾的義務與權力。此時，政府應該成為發(fā)放排污許可證并進行監(jiān)察與管理的主體，環(huán)保部門應作為監(jiān)督與管理的主體，排污企業(yè)應作為污染物排放的主體，而人民群眾則有權利監(jiān)督排污企業(yè)，并提出相關的意見和建議。

3.2 夯實技術支撐基礎，助力制度落地

應搭建較為嚴格的污染物排放標準體系，結合相關的要求與標準，快速推進排放標準的訂正，以此來使環(huán)境保護的執(zhí)行力度以及排污企業(yè)污染物控制水平有所提升。健全行業(yè)污染物排放標準，加快頒發(fā)各個行業(yè)污染物標準，解決各個行業(yè)中現(xiàn)存的問題。盡快建立標準制定“資料儲備庫”，“資料儲備庫”中應納入排污企業(yè)守法證據(jù)材料、環(huán)保狀況影響程度等方面，從而提高標準的適用性，由此來使污染許可制定工作的實施更加完備。結合先進技術，大力構建信息化共享平臺，實施檔案的信息化管理。定期安排人員對數(shù)據(jù)進行核實，并對排污許可工作進程進行調查。除此之外，還應當聯(lián)合GIS地理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)對污染源行業(yè)排放的監(jiān)測和管理，從而為排放許可工作提供可靠數(shù)據(jù)支撐。

3.3 健全配套保障，支撐制度實施

首先，政府需要增強污染源檢測管理，逐漸達到全面覆蓋排污企業(yè)污染源監(jiān)測的目的。增強污染源監(jiān)測的監(jiān)督與管理力度，并將其中的各項數(shù)據(jù)信息及時地上傳至排污許可執(zhí)行報告平臺。自動監(jiān)測數(shù)據(jù)質量應有所提升，對此，排污企業(yè)應增強自動監(jiān)控設施維修和管理的力度，環(huán)保部門應增強監(jiān)督與管理的力度。其次，政府需要完善排污許可的機構設施以及人員配置。若想能順利實施排污許可工作，則務必要構建相對應的排污許可機構，配備相應的人力資源、物力資源以及財力資源，并協(xié)調各個部門之間的關系。最后，我國各個省份的環(huán)保部門應設置專門的排污許可執(zhí)行部門，部門中的工作人員主要負責排污許可量核算、構建排污企業(yè)環(huán)境保護檔案、搭建信息共享平臺等工作。

3.4 提升相關人員綜合素質

排污許可工作的推行，離不開基層環(huán)境管理部門各個崗位、各個人員的助力。要確保各崗位都能履行其責任，提升相關人員整體綜合素質尤為關鍵。打造出一支高素質隊伍，不但順應了時代發(fā)展需求，也是環(huán)境保護事業(yè)中不可缺少的基礎。主要從以下幾點實施：其一，強化對人員政治、業(yè)務方面的學習，以提升人員的自身素養(yǎng)，執(zhí)法水平，做到公平公正。其二，要強化對人員思想作風的建設，在提升其責任意識同時，提高服務質量。同時也要做好廉政、勤政教育，提高人員為群眾工作的自覺性，能堅守崗位兢兢業(yè)業(yè)。其三，要求所有人員執(zhí)法嚴格，堅決維護法律的尊嚴和人們的權益，為人們解決環(huán)保中的問題，辦實事。其四，基層部門要不定時開展執(zhí)法交流活動，了解其他地方的排污許可實施現(xiàn)狀，從而對現(xiàn)有工作進行完善。同時，為崗位人員提供學習、深造機會，以全面提升其業(yè)務水平。其五，與時俱進，積極結合更多新型的管理方式，滿足時代發(fā)展需求[5]。

3.5 有效銜接環(huán)境管理制度

排污許可是污染物排放工作中的核心，肩負著改善環(huán)境及自身改革舉措落地的雙重使命。為了發(fā)揮出排污許可的基礎功能，同時也為了確保環(huán)境管理制度間能彼此銜接、整合，有關人員應當做好調整工作，避免其他的管理制度和排污許可工作間發(fā)生沖突。其中，要重點分析的是關于環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)保稅、排污權交易、環(huán)境影響評價等內容，并分析此類制度和排污許可間存在的聯(lián)系。在滿足了法律法規(guī)授權等前提下，可結合有關部門制定相關規(guī)章制度來補充。由于此方法涉及到大量的技術規(guī)范、行業(yè)標準，因而必須慎重考量和分析。必要時，或是通過制定或修改相關國家標準、行業(yè)標準等方法解決沖突、脫節(jié)等問題。

4 結語

綜上所述，作為環(huán)境治理基礎制度改革的重要落子，排污許可制度是我國多年在相關領域中努力探索的結果。通過執(zhí)行排污許可制度，是全力推進我國生態(tài)文明建設、強化環(huán)境保護的有效舉措。但從實踐后發(fā)現(xiàn)，在實施排污許可制度上，勢必會遇到一系列的問題，所以務必要采取相對應的處理舉措，比如，完善環(huán)境影響評估和排污許可管理制度間的銜接、形成上下聯(lián)動的工作格局、加大科技技術支持的力度等。唯有如此，方可讓排污許可制度實施的更為順暢。