從應(yīng)用層面淺談消防監(jiān)管法律體系的完善方向

摘 要：近年來(lái)，我國(guó)消防法律體系日益健全，消防監(jiān)管體系日益完善。但現(xiàn)行法律法規(guī)在應(yīng)用層面仍然存在一些矛盾和短板，歷史問題沒有得到及時(shí)解決，同時(shí)不斷涌現(xiàn)新問題，消防監(jiān)管法律體系建設(shè)明顯與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。本文從應(yīng)用層面存在的矛盾出發(fā)，對(duì)完善消防監(jiān)管法律體系進(jìn)行深入思考，積極提出了相應(yīng)的解決策略，為提高消防法制建設(shè)提供理論保障。

關(guān)鍵詞：消防監(jiān)管;法律體系;法律法規(guī)

現(xiàn)代社會(huì)發(fā)生的深刻變化，我國(guó)的政府由過去的“行政國(guó)家”、“全能型政府”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”，消防救援機(jī)構(gòu)的職能也產(chǎn)生了變化，消防行政的“疆域”逐步縮減，消防監(jiān)管法律體系日益完善，與國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的大環(huán)境相匹配，整體呈現(xiàn)向好趨勢(shì)。但現(xiàn)階段還存在著諸多問題，且下位法難以突破，亟需進(jìn)一步加以修改完善。

一、現(xiàn)行消防監(jiān)管法律體系在應(yīng)用層面存在的問題

1.告知承諾管理處罰過重

現(xiàn)階段消防救援機(jī)構(gòu)承擔(dān)的行政許可僅有公眾聚集場(chǎng)所消防安全檢查一項(xiàng)，實(shí)行告知承諾管理，方便了群眾辦事，將事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向了事中和事后監(jiān)管。但按照《消防法》的規(guī)定，一旦行政相對(duì)人承諾與實(shí)際不符則要處以責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)并處三萬(wàn)以上三十萬(wàn)以下的罰款，行政處罰起點(diǎn)過高，且沒有明確何種程度的不符則予以處罰，容易造成行政相對(duì)人不敢承諾、基層執(zhí)法人員亂執(zhí)法和執(zhí)法難的問題，“全國(guó)人大常委會(huì)檢查《消防法》實(shí)施情況時(shí)，受委托的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)甚至得出了“消防安全檢查告知承諾制落地難”的結(jié)論”[1]。

2.小型公眾聚集場(chǎng)所無(wú)免檢標(biāo)準(zhǔn)

按照“公眾聚集場(chǎng)所”的定義，小飯店、小公共娛樂場(chǎng)所也屬于公眾聚集場(chǎng)所，依法應(yīng)當(dāng)辦理消防安全檢查，一旦行政相對(duì)人沒有履行辦理許可的義務(wù)，面臨的行政處罰是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)并處三萬(wàn)以上三十萬(wàn)以下的罰款。實(shí)際情況是大量小型公眾聚集場(chǎng)所業(yè)主并沒有辦理許可的主動(dòng)性和自覺性，一旦實(shí)施行政處罰會(huì)給小業(yè)主造成滅頂之災(zāi)，容易產(chǎn)生社會(huì)矛盾，基層消防執(zhí)法存在兩難的困境。

3.消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮不明顯

應(yīng)急管理部消防救援局下發(fā)了《公眾聚集場(chǎng)所消防安全要求》和《公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)消防安全檢查規(guī)則》，規(guī)范了行政許可辦理活動(dòng)，但對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)檢查提出的流程標(biāo)準(zhǔn)過于完備，在一定程度上造成辦理行政許可的工作人員束手束腳、效率低下。同時(shí)，現(xiàn)行制度沒有考慮發(fā)揮消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，未將消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)出具檢驗(yàn)結(jié)論作為行政許可的重要依據(jù)。

4.部分主體違法成本過低且執(zhí)法程序不完整

現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)個(gè)體工商戶的違法行為按照個(gè)人進(jìn)行處理，《消防法》第六十條中規(guī)定個(gè)人的部分違法行為只處以警告或五百元以下罰款，違法成本過低，對(duì)規(guī)模較大的個(gè)體工商戶根本無(wú)法形成有效威懾，一旦在此期間發(fā)生火災(zāi)事故，“因主觀、客觀原因?qū)е碌氖鹿什粌H會(huì)對(duì)當(dāng)事人帶來(lái)更為嚴(yán)重的后果，行政機(jī)關(guān)也會(huì)產(chǎn)生一定的行政責(zé)任”[2]。同時(shí)，對(duì)個(gè)人的執(zhí)法程序還存在不完整的問題，如消防設(shè)施未保持完好有效的違法行為現(xiàn)行法律法規(guī)只能對(duì)個(gè)體戶責(zé)令改正，無(wú)法處罰，無(wú)法強(qiáng)制執(zhí)行，如執(zhí)意不改只能任由其存在。

5.未及時(shí)處置同位法的沖突

受到立法體制和立法時(shí)間先后等因素帶來(lái)的影響，現(xiàn)階段部分消防監(jiān)管法律區(qū)域出現(xiàn)了同位法沖突的問題，如：關(guān)于消防控制室值班人員未持證上崗，應(yīng)急管理部《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》和《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)消防法〉辦法》都作出了規(guī)定，但一個(gè)是立即處罰，一個(gè)是逾期未改處罰，此類沖突本應(yīng)由國(guó)務(wù)院提出意見或報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)裁決，雖然該項(xiàng)地方立法修訂稿已經(jīng)審議通過，但在修訂后的地方性法規(guī)實(shí)施之前，仍會(huì)給一線執(zhí)法人員帶來(lái)較大困惑，全國(guó)各地地方立法也偶有此類問題。

6.地方性法規(guī)和部門規(guī)章修訂滯后

“時(shí)代發(fā)展的速度在不斷加快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)也在高速增長(zhǎng)，使得當(dāng)前國(guó)家的一些制度和政策發(fā)生了變化，有關(guān)消防方面的法律制度和工作機(jī)制卻沒有得到優(yōu)化和調(diào)整”[3]，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》等原公安部頒發(fā)的部門規(guī)章仍在實(shí)施，應(yīng)急管理部遲遲沒有頒布新的部門規(guī)章，消防監(jiān)督體制跟不上時(shí)代發(fā)展的步伐，部分消防執(zhí)法改革措施沒有真正落地，法律法規(guī)缺乏操作層面的規(guī)章規(guī)范。同時(shí)，各地已經(jīng)實(shí)施的地方性法規(guī)調(diào)整進(jìn)度慢，亟待與上位法統(tǒng)一腳步。

此外，現(xiàn)行消防監(jiān)管法律體系還存在一些對(duì)新業(yè)態(tài)監(jiān)管前瞻性不足、事前服務(wù)不足、事中事后監(jiān)管不到位等方面問題，例如上位法沒有對(duì)電動(dòng)車、電動(dòng)自行車這一火災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)交通工具的生產(chǎn)、使用、維護(hù)加以規(guī)范管理，消防安全檢查合格證換證無(wú)快速辦理程序，各地“雙隨機(jī)一公開”標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等等問題，在此不一一列舉。

二、完善消防監(jiān)管法律體系的方向

1.轉(zhuǎn)變思維建設(shè)服務(wù)型政府機(jī)構(gòu)

前文中提到的告知承諾管理處罰過重、小型公眾聚集場(chǎng)所無(wú)免檢標(biāo)準(zhǔn)、消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮不明顯等問題，歸根結(jié)底是尚未將監(jiān)管思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)思維的問題。因此，要從“放管服”的角度出發(fā)，加大立法調(diào)研的廣度和深度，認(rèn)真聽取人民群眾的呼聲，明確小型公眾聚集場(chǎng)所基本要求并將之納入到事后監(jiān)管范圍，通過購(gòu)買服務(wù)方式將消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)結(jié)論納入到服務(wù)中來(lái)，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的大潮，充分發(fā)揮消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的中介作用，給人民群眾提供更多服務(wù)選項(xiàng)，不斷提高消防救援機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和辦事效率。

2.及時(shí)調(diào)整行政處罰罰則和程序

對(duì)于告知承諾管理、小型公眾聚集場(chǎng)所處罰過重和部分主體違法成本過低且執(zhí)法程序不完整的問題，要及時(shí)修訂完善處罰條款和執(zhí)法程序。按照行政處罰中處罰法定、處罰與教育相結(jié)合、過罰相當(dāng)、一事不再罰等原則，一方面從簡(jiǎn)政放權(quán)角度出發(fā)，免除公眾聚集場(chǎng)所按照告知承諾制申報(bào)許可的顧慮，撤銷小型公眾聚集場(chǎng)所未經(jīng)許可營(yíng)業(yè)則處罰的條款并將此類場(chǎng)所納入事后監(jiān)管;另一方面從加強(qiáng)監(jiān)管角度出發(fā)，要提高規(guī)模較大的個(gè)體工商戶違法成本并完善執(zhí)法程序，不斷完善消防法律法規(guī)體系，確保執(zhí)法形成閉環(huán)，“提升消防監(jiān)管強(qiáng)度與處罰力度，促使經(jīng)營(yíng)單位的策略選擇向安全經(jīng)營(yíng)的方向演化”[4]。

3.加快消防立法及法律修訂的進(jìn)程

前文所述的同位法沖突、地方性法規(guī)和部門規(guī)章修訂滯后的問題，也要及時(shí)加以解決。特別是要積極推動(dòng)《消防法》等上位法的修訂，盡快完善配套的部門規(guī)章，明晰消防救援機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍，劃定職責(zé)邊界，還要及時(shí)解決消防監(jiān)管法律體系存在的矛盾和問題，督促各地報(bào)送法律沖突的事項(xiàng)并明確解決路徑，深入了解一線執(zhí)法存在的困難，加大對(duì)一線執(zhí)法工作的指導(dǎo)力度，定期公布指導(dǎo)意見和典型案例，避免出現(xiàn)亂執(zhí)法、執(zhí)法亂的問題。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，近年來(lái)，隨著《消防法》兩次修正案的審議通過和應(yīng)急管理部《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》的頒布實(shí)施，消防法律體系在不斷迎來(lái)變革，取得了一定的發(fā)展和進(jìn)步。但由于受到諸多因素的影響，我國(guó)消防法制體系建設(shè)工作仍然存在著諸多問題，需要對(duì)工作過程中所出現(xiàn)的矛盾和難點(diǎn)問題進(jìn)行整合，并及時(shí)解決，從而在根本上提升我國(guó)消防法制建設(shè)水平，使其適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求。

參考文獻(xiàn)：

[1]李鵬輝.放管結(jié)合齊抓共治補(bǔ)齊短板——消防告知承諾制實(shí)施現(xiàn)狀調(diào)查[J].中國(guó)應(yīng)急管理，2022（2）：16-19.

[2]趙志武，李云.淺析“三?！痹谙缊?zhí)法中的困境及解決路徑[J].中國(guó)住宅設(shè)施，2021，（11）：37-38.

[3]楊薇.從消防法制與法治建設(shè)角度談消防執(zhí)法規(guī)范化問題[J].消防界（電子版），2022，8（03）.38-40.

[4]劉紀(jì)達(dá)，康寧，安實(shí)，等.雙隨機(jī)?一公開消防監(jiān)管模式的演化博弈分析[J].中國(guó)安全科學(xué)學(xué)報(bào)，2020，30（12），133-140.

作者簡(jiǎn)介：王樹宇，吉林榆樹人，廣東省茂名市消防救援支隊(duì)防火監(jiān)督科中級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)，廣東省茂名市站前六路消防救援支隊(duì)。