文化權(quán)益保障視域下全民閱讀立法的問(wèn)題與對(duì)策研究

孟 磊， 王 楓（1.武漢大學(xué)法學(xué)院；.湖南理工學(xué)院政法學(xué)院）

黨的十七大報(bào)告提出“使人民基本文化權(quán)益得到更好保障”，這是“文化權(quán)益保障”一詞首次出現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨黨代會(huì)報(bào)告中［1］。黨的十七屆六中全會(huì)進(jìn)一步將文化權(quán)益保障視為是“推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮”的重要內(nèi)容，并將文化權(quán)益保障的主要手段指向發(fā)展公益性文化事業(yè)［2］。黨的十九屆四中全中會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《決定》”）明確指出，“堅(jiān)持和完善繁榮發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化的制度，鞏固全體人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)”，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出要“健全人民文化權(quán)益保障制度”［3］，為全民閱讀事業(yè)的全面發(fā)展提供了新機(jī)遇、新契機(jī)，為反思和完善全民閱讀立法提供了新方向、新思路。

1 健全人民文化權(quán)益保障制度的主要內(nèi)涵

1.1 確立公民文化權(quán)利保障的中心地位

文化權(quán)益保障首在確立公民的主體地位，以公民文化權(quán)利保障為旨?xì)w。人民是國(guó)家的主人，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民，國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的目的在于保障公民權(quán)利。具體到當(dāng)前的討論主題，提出健全人民文化權(quán)益保障制度主張，存在著多重主客觀因素考慮，其中最為根本的在于保障憲法賦予公民的文化權(quán)利。《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的權(quán)利［4］，然而與其他權(quán)利束相比，文化權(quán)利“在范圍、法律內(nèi)涵和可執(zhí)行性上最不成熟”［5］，公民的文化需求難以得到充分滿(mǎn)足，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化事業(yè)進(jìn)步受到嚴(yán)重影響。在此背景下，有必要理清保護(hù)思路，將公民文化權(quán)利保護(hù)確立為健全文化制度與制定文化法律的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，確認(rèn)公民的文化權(quán)利及其范圍，發(fā)揮公民自身的主體地位和主動(dòng)性、積極性，努力創(chuàng)造便利公民踐行文化權(quán)利的外部條件，最終實(shí)現(xiàn)公民文化權(quán)利的充分享有、正常行使和有效救濟(jì)。

1.2 明確政府對(duì)文化權(quán)益的尊重和平等促進(jìn)義務(wù)

文化權(quán)益保障重在明確政府的保障義務(wù)。學(xué)界通常將公民權(quán)利劃分為消極權(quán)利和積極權(quán)利。消極權(quán)利的行使一般要求政府不干涉、不作為，積極權(quán)利的實(shí)現(xiàn)則必須要有政府的主動(dòng)作為和積極協(xié)助。作為積極權(quán)利之一的文化權(quán)利，由于主要指向生存緊迫性較低的精神層面追求，因而也更需要政府的積極作為。通常認(rèn)為，國(guó)家的文化權(quán)利保障義務(wù)有三方面：尊重義務(wù)、促進(jìn)義務(wù)和保護(hù)義務(wù)［6］。其中，保護(hù)義務(wù)在理論上還存在一定爭(zhēng)議，實(shí)踐層面有較大履行難度，故而筆者主要從尊重和促進(jìn)兩方面來(lái)理解《決定》中的政府文化權(quán)益保障義務(wù)。① 尊重義務(wù)提倡國(guó)家對(duì)公民權(quán)利的認(rèn)同、尊重、容忍和不干涉，多出現(xiàn)在針對(duì)消極權(quán)利的國(guó)家義務(wù)中，從“以人民為中心”“為群眾喜愛(ài)”等表述中可以看出國(guó)家對(duì)公民文化權(quán)利主體地位的認(rèn)可和多樣化文化選擇的尊重。② 促進(jìn)義務(wù)，文化促進(jìn)義務(wù)強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)致力于城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系的完善，為公民享有和行使文化權(quán)利提供、創(chuàng)造必要的制度、設(shè)施設(shè)備和服務(wù)等條件。《決定》特別提出應(yīng)優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置［3］，表明我國(guó)政府著力通過(guò)文化資源優(yōu)化配置、增強(qiáng)基層惠民工程的實(shí)效性等方式保障城市居民和農(nóng)民享有平等的文化權(quán)益。

1.3 完善社會(huì)力量參與制度、規(guī)范及程序建設(shè)

文化權(quán)益保障須強(qiáng)化社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)體系制度建設(shè)。在從國(guó)家管制、管理向國(guó)家治理的變遷過(guò)程中，引導(dǎo)、吸納社會(huì)力量積極參與行政是其中的核心要義，是我國(guó)國(guó)家治理能力和體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社會(huì)力量參與涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多個(gè)層面。在文化建設(shè)方面，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)”“建立健全政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)機(jī)制”［7］，為社會(huì)力量參與社會(huì)主義文化建設(shè)指明了方向?！稕Q定》在健全文化權(quán)益保障制度條目下設(shè)置鼓勵(lì)社會(huì)力量參與條款［3］，其用意在于著力完善社會(huì)力量參與人民文化權(quán)益保障的制度、規(guī)范與程序建設(shè)，將鼓勵(lì)倡導(dǎo)類(lèi)政策轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)效制度，將經(jīng)過(guò)實(shí)踐充分檢驗(yàn)的行之有效的制度上升為法律規(guī)范，根據(jù)不同參與機(jī)制和方式配置相適應(yīng)的程序性規(guī)定。以完備的社會(huì)力量參與規(guī)范、制度和程序，有效強(qiáng)化參與的可操作性和實(shí)效性，在保證參與文化權(quán)益保障的社會(huì)力量利益基礎(chǔ)上，最大限度調(diào)動(dòng)其參與的積極性和主動(dòng)性。

2 文化權(quán)益全民閱讀立法保障的問(wèn)題透視

全民閱讀立法是保障公民基本文化權(quán)益的重要方式［8］。各地現(xiàn)有的全民閱讀立法為文化權(quán)益保障作出了重要貢獻(xiàn)，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是仍然存在一些不足之處。

2.1 立法目的龐雜，閱讀權(quán)中心地位不凸顯

我國(guó)絕大多數(shù)立法都在第一條簡(jiǎn)明扼要地言明立法目的，立法目的具有為立法指引方向、提示立法目標(biāo)、評(píng)判立法質(zhì)量和解釋法律指南等多重意義［9］。綜觀《全民閱讀促進(jìn)條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“征求意見(jiàn)稿”）和各地全民閱讀立法，立法目的可謂雜亂紛呈?！罢髑笠庖?jiàn)稿”與四川、廣東、深圳、煙臺(tái)、寧波等地的全民閱讀立法將閱讀權(quán)利作為立法目的；貴州則將立法目的界定為閱讀權(quán)益；湖北、黑龍江、石家莊等地立法目的為文化權(quán)益；社會(huì)公益則出現(xiàn)在江蘇、吉林、河南、常州的全民閱讀立法中；遼寧省全民閱讀立法目的指向公益性事業(yè)［10］。全民閱讀立法偏離閱讀權(quán)利保障這一立法目的，將可能導(dǎo)致以下問(wèn)題。① 混淆政府行動(dòng)的性質(zhì)。如果閱讀立法的初衷不在于閱讀權(quán)保護(hù)，那么政府的閱讀推廣行動(dòng)性質(zhì)就不僅僅是義務(wù)履行，還可能是自發(fā)施為或優(yōu)惠政策。② 弱化政府的行動(dòng)強(qiáng)度。在義務(wù)性拘束降低的情況下，政府行動(dòng)有著巨大的裁量空間，難以保障其行動(dòng)達(dá)到滿(mǎn)足閱讀推廣的強(qiáng)度。③ 降低公民參與全民閱讀的主動(dòng)性與積極性。閱讀權(quán)中心地位的不被認(rèn)可勢(shì)必會(huì)動(dòng)搖公民在全民閱讀中的主體地位，最終將可能導(dǎo)致窒礙公民參與意愿和行動(dòng)的結(jié)果。

2.2 政府義務(wù)泛化，閱讀權(quán)益缺乏平等保護(hù)

明確政府的保障義務(wù)是公民閱讀權(quán)利能否順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。在對(duì)閱讀權(quán)的中心地位缺乏基本認(rèn)同的立法中，政府的尊重義務(wù)可以說(shuō)是付之闕如的；而在各地全民閱讀立法的促進(jìn)義務(wù)條款中，義務(wù)泛化是其中的突出問(wèn)題：① 義務(wù)主體分散，涉及縣級(jí)以上人民政府、全民閱讀指導(dǎo)委員會(huì)、新聞出版和文化旅游主管部門(mén)、街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等，容易形成“九龍治水”的局面。② 不同地區(qū)閱讀法律對(duì)政府義務(wù)具體種類(lèi)和內(nèi)容的規(guī)定差別明顯，如主要表征法律義務(wù)設(shè)定的“應(yīng)當(dāng)”一詞，在深圳的全民立法中出現(xiàn)了21 次，在遼寧的全民立法中只出現(xiàn)了6 次。③ 法律責(zé)任制度虛化弱化。遼寧、黑龍江、河南、深圳和石家莊等地的全民閱讀立法中未設(shè)置法律責(zé)任條款，即便在設(shè)置法律責(zé)任條款的立法文本中，也存在著責(zé)任追究主體和范圍不清晰等缺陷［11］。

在閱讀權(quán)的平等保障義務(wù)方面，現(xiàn)有立法對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民文化權(quán)益的保障明顯不足。第十六次全國(guó)國(guó)民閱讀調(diào)查顯示，2018 年我國(guó)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的圖書(shū)閱讀率分別為68.1%和49.0%，報(bào)紙閱讀率分別為41.2%和28.1%，數(shù)字化閱讀方式接觸率分別為83.0%和68.2%［12］。而各地立法文本中僅從原則上規(guī)定了對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的扶持，卻并未明確規(guī)定農(nóng)村閱讀設(shè)施建設(shè)的投資比例、農(nóng)村書(shū)屋的分布率及村民閱讀引導(dǎo)等具體內(nèi)容，難以實(shí)際發(fā)揮對(duì)農(nóng)民閱讀權(quán)益的保障效力。

2.3 原則性條款多，社會(huì)力量參與難以落實(shí)

各地全民閱讀立法中但凡涉及到社會(huì)力量參與的法律條款無(wú)不包含“鼓勵(lì)”“支持”和“引導(dǎo)”等語(yǔ)詞，學(xué)界通常將此稱(chēng)為倡導(dǎo)性規(guī)范。倡導(dǎo)性規(guī)范的功能主要體現(xiàn)為“提倡和誘導(dǎo)當(dāng)事人采用特定行為模式”［13］，更多的是表征著一種行為的可能性。與授權(quán)性規(guī)范、禁止性規(guī)范有所不同，倡導(dǎo)性規(guī)范本身無(wú)法直接作為司法裁判的義務(wù)，因此也就難以構(gòu)成當(dāng)事人權(quán)利主張的依據(jù)。

全民閱讀立法在社會(huì)力量參與問(wèn)題上普遍采取倡導(dǎo)性規(guī)范。從積極意義上看，國(guó)家對(duì)社會(huì)力量的日益重視，對(duì)其在文化權(quán)益保障方面的不可或缺地位和重要作用給予認(rèn)可。但從消極角度來(lái)說(shuō)，倡導(dǎo)性規(guī)范的可操作性不足，如果沒(méi)有配套制度設(shè)計(jì)和實(shí)施細(xì)則，很容易淪為“僵尸條款”［10］。加之不存在政府與社會(huì)力量之間的義務(wù)和權(quán)利設(shè)計(jì)，政府并不會(huì)基于倡導(dǎo)性規(guī)范而對(duì)社會(huì)力量承擔(dān)保障義務(wù)，社會(huì)力量在參與過(guò)程中的利益受損也同樣無(wú)法經(jīng)由此獲得救濟(jì)?？偠灾?，只規(guī)定鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量參與的原則性條款難以促成社會(huì)力量在全民閱讀中的實(shí)質(zhì)性參與。

3 文化權(quán)益全民閱讀立法保障的完善對(duì)策

3.1 建構(gòu)以閱讀權(quán)利保護(hù)為中心的立法體系

閱讀權(quán)是“全民閱讀立法的法理基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)”［14］，這一學(xué)界共識(shí)要順利轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中的一致行動(dòng)，尚有較長(zhǎng)的路要走。閱讀權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不能僅寄托于政府保障義務(wù)的履行，還需要在認(rèn)定公民權(quán)利主體地位的基礎(chǔ)上，明確權(quán)利范圍。① 明確閱讀權(quán)利的范圍。根據(jù)我國(guó)政府已簽署并批準(zhǔn)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》 第 15 條關(guān)于文化權(quán)的規(guī)定［15］，可將閱讀權(quán)的基本涵義界定為：閱讀參與權(quán)，參與閱讀活動(dòng)的權(quán)利；閱讀平等權(quán)，平等享受全民閱讀活動(dòng)所產(chǎn)生利益的權(quán)利；閱讀保障權(quán)，公民在閱讀方面的物質(zhì)和精神利益受法律保護(hù)。② 加快推進(jìn)以閱讀權(quán)保護(hù)為中心的全民閱讀立法進(jìn)程。應(yīng)盡快頒行《全民閱讀促進(jìn)條例》，從國(guó)家層面解決全民閱讀立法闕如局面；從地方層面來(lái)說(shuō)，要著力解決全民閱讀立法的法律權(quán)限爭(zhēng)議，為地方針對(duì)全民閱讀活動(dòng)的規(guī)制從政策向法律轉(zhuǎn)變提供合法性基礎(chǔ)。

3.2 健全政府閱讀權(quán)平等保障義務(wù)與責(zé)任規(guī)定

在政府閱讀權(quán)利平等保障義務(wù)中，義務(wù)主體因義務(wù)類(lèi)型的差別而有所不同。① 尊重義務(wù)。義務(wù)主體涵蓋所有政府機(jī)關(guān)及其工作人員，除法律法規(guī)有特別規(guī)定的情形外，其不得因權(quán)力行使而妨礙和侵犯公民閱讀權(quán)。② 促進(jìn)義務(wù)。行政機(jī)關(guān)是主要的義務(wù)履行主體，應(yīng)明確全民閱讀的具體主管部門(mén)及其職責(zé)，其他協(xié)同部門(mén)及其職責(zé)也需要在立法中一并清楚列舉和說(shuō)明。在確保機(jī)會(huì)平等的基礎(chǔ)上，兼顧結(jié)果平等，加大農(nóng)村地區(qū)的閱讀資源配置力度，分群體循序提升農(nóng)民閱讀權(quán)利行使能力，構(gòu)建城鄉(xiāng)居民閱讀權(quán)利的平等保護(hù)機(jī)制。此外，還要加強(qiáng)對(duì)群眾性閱讀活動(dòng)的政策和制度支持。

細(xì)化政府責(zé)任規(guī)定，在面對(duì)難以訴諸司法救濟(jì)的情況時(shí)，完善政府責(zé)任條款是維護(hù)公民閱讀權(quán)益、推進(jìn)政府積極履職的重要手段和保障。在全民閱讀促進(jìn)中，政府主管部門(mén)及其工作人員的法律責(zé)任主要有刑事和行政兩種。但其中行政法律責(zé)任設(shè)定中最為主要的問(wèn)題是界定應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的事項(xiàng)范圍，由于沒(méi)有上位法的指引，各地做法差異很大。筆者認(rèn)為，完善的行政法律責(zé)任設(shè)定應(yīng)涵蓋全民閱讀標(biāo)準(zhǔn)和工作規(guī)劃制定、閱讀設(shè)施和服務(wù)供給、閱讀活動(dòng)開(kāi)展、違規(guī)侵占閱讀設(shè)施和經(jīng)費(fèi)等行為，靈活規(guī)定法律責(zé)任的具體種類(lèi)，確保政府部門(mén)及其工作人員更好地履職盡責(zé)。

3.3 加強(qiáng)社會(huì)力量參與全民閱讀的制度安排

保障社會(huì)力量深入?yún)⑴c閱讀推廣實(shí)踐，是域外閱讀法制建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)啟示［16］，也是我國(guó)當(dāng)前全民閱讀進(jìn)展中的薄弱環(huán)節(jié)。制定社會(huì)力量參與全民閱讀的具體實(shí)施細(xì)則，并積極轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)制度安排，是激發(fā)社會(huì)力量參與效能的必要舉措，也是落實(shí)《決定》中“鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)”的應(yīng)有之義。① 明確社會(huì)力量所涵蓋的主體類(lèi)型。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法總則》的相關(guān)規(guī)定［17］，可以將全民閱讀立法中的社會(huì)力量解釋為企業(yè)，基金會(huì)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等非營(yíng)利性組織，公民。② 在明確社會(huì)力量主體范圍的基礎(chǔ)上，詳細(xì)列舉社會(huì)力量參與全民閱讀的具體途徑和形式。如自發(fā)參與、合作參與、募捐贊助、志愿服務(wù)等［18］，并細(xì)化每一種參與形式中政府和社會(huì)力量各自的權(quán)力/權(quán)利、職責(zé)/義務(wù)和法律責(zé)任等內(nèi)容。③ 建立健全社會(huì)力量參與全民閱讀的保障機(jī)制［19］。其一，激勵(lì)機(jī)制，針對(duì)全民閱讀中不同形式的社會(huì)力量參與分別制定相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等配套激勵(lì)機(jī)制，提升社會(huì)力量參與的積極性；其二，救濟(jì)機(jī)制，強(qiáng)化行政與司法對(duì)社會(huì)力量的保障作用和職能，充分保護(hù)社會(huì)力量在參與全民閱讀過(guò)程中的合法權(quán)益。