基于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國土空間風(fēng)險分析

任洪國，郝似雪

（河北工程大學(xué)a.建筑與藝術(shù)學(xué)院；b.邯鄲市建筑物理環(huán)境與地域建筑保護(hù)技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，河北 邯鄲 056038）

0 引言

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有傳播速度快、防控難度較大、對人類生命安全及生活影響巨大等特點(diǎn).陳馮富珍曾經(jīng)指出在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生前進(jìn)行防控就可以在很大程度上控制其發(fā)展[1].由此可見，迅速地對突發(fā)公共衛(wèi)生事件做好風(fēng)險識別，找到風(fēng)險防控短板，并采取針對性措施，就可以提高預(yù)防和控制重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力.

國土空間作為人們的生活載體，與公共衛(wèi)生事件息息相關(guān)，如何應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件以及提升城市的韌性，是當(dāng)前重要的任務(wù).國家自然資源部成立，進(jìn)一步協(xié)調(diào)“多規(guī)合一”，各級國土空間規(guī)劃正在有序推進(jìn)，在我國第十四個五年規(guī)劃綱要中提到，國土空間規(guī)劃對于應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、增強(qiáng)城市韌性、加強(qiáng)風(fēng)險防范和城市治理至關(guān)重要.

1 相關(guān)概念解析

1.1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件

國務(wù)院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中指出：突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生的并且會或者可能會對社會安全造成威脅和嚴(yán)重影響公眾健康的事件，其中包括了重大傳染病疫情、群體不明原因疾病和重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重?fù)p害公眾健康的事件[2].

1.2 國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃是從時空角度合理協(xié)調(diào)一定區(qū)域內(nèi)的國土空間資源，為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃提供支撐，是在給定區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)空間治理的一套方法，是對一定區(qū)域內(nèi)空間的統(tǒng)籌安排[3].

1.3 基于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國土空間風(fēng)險分析

國土空間風(fēng)險分析是指通過對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件來源、過程、后果及脆弱性[4]的分析找出其與國土空間耦合點(diǎn)，分析在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下國土空間的空間與功能布局等方面[5]，存在哪些風(fēng)險并分析其內(nèi)在原因.根據(jù)所識別出的風(fēng)險向有關(guān)部門提出建議，做好衛(wèi)生應(yīng)急準(zhǔn)備，超前進(jìn)行防疫工作.

2 基于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國土空間風(fēng)險分析

在全球化背景下，科學(xué)技術(shù)發(fā)展推動了城市和社會的進(jìn)步，而風(fēng)險也是現(xiàn)代社會發(fā)展的產(chǎn)物和后果.在此基礎(chǔ)上，風(fēng)險理論被提出，貝克認(rèn)為風(fēng)險社會是客觀存在的，風(fēng)險發(fā)生后不易被察覺，是較為隱蔽和無法預(yù)知的[6].在中國國土空間背景下，人口集聚風(fēng)險、治理壓力、生態(tài)污染風(fēng)險等共同交織成為了風(fēng)險社會的重要變量，對國土管控形成了一定的壓力，見圖1.就目前研究來看，學(xué)者較少采用國土空間和突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險評估相結(jié)合的方式進(jìn)行規(guī)劃研究和設(shè)計(jì)工作，對衛(wèi)生防控安全和整體空間布局的研究工作也較為不足，但是兩者息息相關(guān)、緊密聯(lián)系.

圖1 國土空間下風(fēng)險社會影響變量

以風(fēng)險社會為切入點(diǎn)，通過閱讀相關(guān)文獻(xiàn)、對文獻(xiàn)資料進(jìn)行梳理和邏輯分析，從突發(fā)公共衛(wèi)生事件角度對國土空間下城市空間、人口特征、城市治理體系等方面進(jìn)行風(fēng)險分析，進(jìn)而發(fā)掘在公共衛(wèi)生事件中國土空間存在風(fēng)險的內(nèi)在原因（圖2）.

圖2 國土空間風(fēng)險分析框架

2.1 基于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國土空間下城市空間風(fēng)險分析

城市空間是人們生活、生產(chǎn)的重要載體，包含空間形態(tài)、醫(yī)療空間、商業(yè)空間、交通空間等內(nèi)容.通過對一系列城市空間的戰(zhàn)略引導(dǎo)和宏觀調(diào)控，會對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的產(chǎn)生、傳播有一定的影響，也勢必會為突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控帶來一定的積極作用.通過相關(guān)文獻(xiàn)整理出基于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國土空間城市空間風(fēng)險，如表1 所示.

表1 基于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國土空間城市空間風(fēng)險內(nèi)容

通過文獻(xiàn)總結(jié)選取建筑密度、醫(yī)療空間、交通空間、商業(yè)空間為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國土空間下城市空間風(fēng)險.具體風(fēng)險分析和內(nèi)在原因分析如下.

2.1.1 建筑密度風(fēng)險分析

具有傳染性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要通過空氣、飛沫等進(jìn)行傳播，因此有效通風(fēng)對于降低傳播風(fēng)險來講很重要，而城市總體建筑密度大則不利于整個城市的通風(fēng)和城市空氣循環(huán).城市中形成通風(fēng)廊道和營造良好的建成環(huán)境可以減少公共衛(wèi)生事件的發(fā)生和病毒擴(kuò)散[12]，所以應(yīng)通過合理規(guī)劃設(shè)計(jì)，優(yōu)化城市形態(tài)，繼而促進(jìn)城市通風(fēng)來減弱突發(fā)公共衛(wèi)生事件傳播.

2.1.2 商業(yè)空間風(fēng)險分析

因部分地區(qū)缺少商業(yè)設(shè)施或其不能滿足居民需求，而導(dǎo)致跨區(qū)域采買現(xiàn)象的產(chǎn)生，這一行為就增加了超市或市場成為二次傳播場所的可能性，也為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的跨區(qū)域傳播帶來了風(fēng)險.因此，在“市縣級國土空間總體規(guī)劃”中要對商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地布局要加以重視，合理進(jìn)行分配.

2.1.3 醫(yī)療空間風(fēng)險分析

醫(yī)療衛(wèi)生用地是國土空間規(guī)劃中重點(diǎn)保護(hù)和規(guī)劃的用地類型之一.在突發(fā)公共衛(wèi)生事件后有大量患者需要被救治，如果存在醫(yī)院資源有限、病床數(shù)不足、醫(yī)院面積不夠以及缺乏可操作的預(yù)留拓展空間等問題，那么在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，都會影響到應(yīng)急救援的效率.

同時，醫(yī)療衛(wèi)生體系不完善，如社區(qū)醫(yī)療人員急缺、設(shè)備設(shè)施較差無法承接大型醫(yī)院人流壓力，也會導(dǎo)致在突發(fā)公共衛(wèi)生時期居民因普通疾病去往大型醫(yī)院而造成交叉感染的風(fēng)險，使得大型綜合醫(yī)院變成了二次傳播的場所.故醫(yī)療空間是國土空間空間的風(fēng)險點(diǎn).

2.1.4 交通空間風(fēng)險分析

城市在快速發(fā)展，火車、高鐵、飛機(jī)、地鐵、公交等公共交通工具在帶來出行便利的同時，也增加了對突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的難度[13].對外交通易造成公共衛(wèi)生事件跨地區(qū)的傳播，對內(nèi)交通客流量大、人員接觸頻繁，增加了公共衛(wèi)生事件傳播的幾率和速度.除此之外，因防控而采取的城市道路封鎖措施，既會造成居民的恐慌，又會妨礙生活物資、醫(yī)療物資的正常運(yùn)輸.因此，交通空間是需要被關(guān)注的風(fēng)險點(diǎn).

2.2 基于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國土空間下人口特征風(fēng)險分析

國土空間規(guī)劃研究的前提和基礎(chǔ)是人口的研究[14]，而人口數(shù)據(jù)的處理是國土空間規(guī)劃工作的關(guān)鍵點(diǎn)之一.人作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件下主要的承災(zāi)體，應(yīng)該納入到國土空間規(guī)劃風(fēng)險分析當(dāng)中.通過相關(guān)文獻(xiàn)整理出基于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國土空間人口特征風(fēng)險，如表2 所示.

表2 基于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國土空間人口特征風(fēng)險內(nèi)容

綜合上述文獻(xiàn)得出人口密度、人口流動性與突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)系較為緊密，除此之外，結(jié)合實(shí)際情況發(fā)現(xiàn)人口年齡結(jié)構(gòu)也是影響因素之一.最終從人口密度、人口流動性、人口年齡層結(jié)構(gòu)3 個方面研究與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)系和內(nèi)在原因.

2.2.1 人口年齡層風(fēng)險分析

王國強(qiáng)等[19]通過研究發(fā)現(xiàn)人口年齡在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中總體表現(xiàn)為年齡異質(zhì)性，老年人（65 歲以上）和中青年人群在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中患病人數(shù)占比較高.其原因?yàn)橹欣夏耆嗣庖吣芰^差、基礎(chǔ)病較多，故被感染患病可能性較大.中青年人因其外出工作、活動和社交較多，是流動人口中的主力.因此在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下需要更加關(guān)注老年人群體和中青年人群體.

2.2.2 人口流動性風(fēng)險分析

根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件本身的特點(diǎn)，當(dāng)人口流動性強(qiáng)時，其傳播更快、更廣，會導(dǎo)致大規(guī)模傳播，進(jìn)而產(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng).一旦流動人口成為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的傳染源，則會造成更大規(guī)模的傳播.吳曉等[20]的研究證明，在人口流動性較強(qiáng)的地區(qū)，其傳染性突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的概率也會高些.一旦流動人口成為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的傳染源，則會造成更大規(guī)模的傳播.如果突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生正值春運(yùn)期間，人群在短時間內(nèi)出現(xiàn)定點(diǎn)集聚，這就為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控帶來了難題.控制人口流動性可以把突發(fā)公共衛(wèi)生事件控制在小范圍內(nèi)，避免跨區(qū)域傳播.

2.2.3 人口密度

趙東昊等[21]闡述了人口密度與突發(fā)公共衛(wèi)生事件是呈正相關(guān)的，人口集聚在城市致使其人口密度極高，導(dǎo)致城市發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件從偶然事件變?yōu)楸厝皇录母怕试黾?因傳染性突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要通過人與人之間傳播，降低某個地區(qū)某個時間點(diǎn)人口密度，其通過人傳播的幾率小，反之，傳播幾率就會增加.

2.3 基于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國土空間下城市治理體系風(fēng)險分析

習(xí)近平總書記表示，城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要內(nèi)容.而突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生可以反映出城市治理體系以及城市現(xiàn)代化管理的重要性.通過相關(guān)文獻(xiàn)整理出基于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國土空間城市治理體系風(fēng)險，見表3.

表3 基于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國土空間城市治理風(fēng)險內(nèi)容

針對洪水、地震等自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃的出臺，體現(xiàn)了我國的城市安全意識在不斷的增強(qiáng).但突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，再一次對國土空間規(guī)劃提出新的要求，即增設(shè)衛(wèi)生防疫專項(xiàng)規(guī)劃、國土空間應(yīng)急規(guī)劃和構(gòu)建完善的應(yīng)急預(yù)案體系.另外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件也對基層社區(qū)的治理能力提出挑戰(zhàn)，城市部分老舊小區(qū)沒有規(guī)范的物業(yè)管理手段，智能化管理水平低，使用人工方法在區(qū)域出入口進(jìn)行體溫測量，采用傳統(tǒng)方式逐戶排查進(jìn)行“流調(diào)”，這些工作方式都需要大量的人力資源，且工作效率低，不能第一時間掌握信息且增加了人與人之間接觸傳播的風(fēng)險.

3 基于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國土空間規(guī)劃應(yīng)對策略

依據(jù)上述風(fēng)險分析，找出在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下國土空間在城市空間、人口特征、城市治理3 方面存在的問題和風(fēng)險.鑒于此，有針對性地對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下國土空間規(guī)劃提出相應(yīng)策略，來增強(qiáng)城市防災(zāi)預(yù)災(zāi)能力和城市韌性.

3.1 針對城市空間風(fēng)險的規(guī)劃應(yīng)對策略

3.1.1 完善城市各類設(shè)施用地布局

國土空間規(guī)劃中要注重不同類型用地的合理配置.對建筑高度、密度和形態(tài)進(jìn)行規(guī)范限定，以及對城市開敞空間，如公園綠地的合理布局，形成良好的通風(fēng)廊道，并且空間中的植物可以滯塵并有效過濾空氣中的氣溶膠[24]；對活禽市場、肉菜類市場進(jìn)行合理布局和管理，其選址要充分考慮與居民區(qū)的距離，避免設(shè)置在居民區(qū)的上風(fēng)向處，還要設(shè)置衛(wèi)生隔離帶；優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局、保障各層級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的醫(yī)療設(shè)備需求、制定各層級醫(yī)療機(jī)構(gòu)的協(xié)作機(jī)制.

3.1.2 預(yù)留彈性空間

國土空間規(guī)劃之初就要進(jìn)行空間“留白”設(shè)計(jì).預(yù)留空地和增加綠地可提高城市彈性空間，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時可做為應(yīng)急場地使用.其在選址過程中要注意避開人群密集區(qū)以及注意城市風(fēng)向，并需要預(yù)留相關(guān)配套設(shè)施的接口等[22].

3.1.3 綠色生命通道建設(shè)

交通工具增加了突發(fā)公共衛(wèi)生事件感染、傳播風(fēng)險，若將部分公共交通關(guān)閉以減少流動和避免傳染，勢必會對醫(yī)務(wù)人員的工作和患者的就醫(yī)帶來不利影響.故此，應(yīng)建設(shè)綠色生命通道，保障醫(yī)護(hù)人員和就診病患等重點(diǎn)人群直達(dá)目的地的便捷性，確保防疫防控物資運(yùn)輸?shù)臅惩ㄐ訹25].

3.2 針對人口特征風(fēng)險的規(guī)劃應(yīng)對策略

3.2.1 關(guān)注易感人群

對易感染人群進(jìn)行信息統(tǒng)計(jì)和健康評估，建立檔案以方便后期管理，為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件做好準(zhǔn)備，可更快地做好防控.提高公園綠地的可達(dá)性，鼓勵易感人群參與體力活動和社交，增強(qiáng)其免疫力，保障人們的身心健康.

3.2.2 控制中心城區(qū)建設(shè)強(qiáng)度，建立都市圈緩解人口壓力

在今后城市建設(shè)中不可一味追求中心城區(qū)的高建設(shè)強(qiáng)度，應(yīng)提高中心區(qū)的空間治理和環(huán)境改善，合理引導(dǎo)人口向新城區(qū)疏散.在國土空間規(guī)劃中通過建設(shè)城市圈，分解超大、特大城市外來人口壓力，并對此類城市在面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件時做好預(yù)評估.

3.3 針對城市治理體系風(fēng)險的規(guī)劃應(yīng)對策略

3.3.1 規(guī)劃社區(qū)防疫單元和加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)

居家隔離作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控方法之一，社區(qū)就成為防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“第一關(guān)口”，故將社區(qū)作為一個基本防疫單元是較為合理和有效的，因此要加強(qiáng)基層社區(qū)治理能力.

3.3.2 構(gòu)建智慧城市

充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化手段助力城市防控工作，提升精準(zhǔn)化、精細(xì)化水平.利用大數(shù)據(jù)繪制出關(guān)于公共衛(wèi)生的“高危地圖”，實(shí)時掌握居民健康狀況及其動態(tài)，建立信息共享整合消防、公安、醫(yī)院等領(lǐng)域的信息，有助于提升應(yīng)對突發(fā)重大公共事件的能力.

3.3.3 開展公共健康專項(xiàng)規(guī)劃，建設(shè)韌性城市

建議將突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險評估納入到國土空間規(guī)劃中，提前做好評估預(yù)判.將韌性城市理念納入國土空間規(guī)劃，除“資源環(huán)境承載力評價、國土空間開發(fā)適宜性評價”雙評價之外，還需加入突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“風(fēng)險評價”，構(gòu)成國土空間規(guī)劃“三評價”.多角度、多學(xué)科、多領(lǐng)域去構(gòu)建和實(shí)施韌性城市理念.

4 結(jié)語

國土空間作為承載人們生活、生產(chǎn)的空間，在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時應(yīng)該反思城市規(guī)劃應(yīng)該怎么做，以及國土空間規(guī)劃應(yīng)該怎么做.本研究從城市空間、人口特征、城市治理體系3 個方面進(jìn)行風(fēng)險分析，提出國土空間規(guī)劃應(yīng)該更加關(guān)注社區(qū)建設(shè)、醫(yī)療和商業(yè)等設(shè)施的配套水平和生命通道建設(shè)，應(yīng)注重分散人口密度和構(gòu)建城市智慧數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，應(yīng)關(guān)注應(yīng)急預(yù)案以及專項(xiàng)規(guī)劃，提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)控預(yù)警和應(yīng)急能力.用國土空間規(guī)劃來筑起城市抵擋突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防線，研究居民健康與城市關(guān)系來指導(dǎo)建筑設(shè)計(jì)和國土空間規(guī)劃，繼而推動健康城市、韌性城市建設(shè).