百強(qiáng)縣榜中的發(fā)展“密碼”

│文 本刊全媒體記者 許然

近日，賽迪顧問縣域經(jīng)濟(jì)研究中心發(fā)布了2021年治理能力百強(qiáng)縣榜和全國“千億縣”排行榜。作為工信部旗下的研究機(jī)構(gòu)，該中心每年發(fā)布各類榜單時都會引來廣泛關(guān)注。

郡縣治，而天下安?？h域強(qiáng)，則國家富。專家指出，在當(dāng)下國家治理體系中，郡縣是承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而縣域經(jīng)濟(jì)又是區(qū)域發(fā)展的基石。從目前公布的兩份榜單中可以看到，在東部地區(qū)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁的同時，中西部地區(qū)也不乏“黑馬”出現(xiàn)。

分布不平衡、發(fā)展不均衡

據(jù)介紹，本次榜單的治理能力百強(qiáng)縣評價體系，是基于制度供給執(zhí)行能力、深化改革創(chuàng)新能力、社會協(xié)調(diào)穩(wěn)定能力三個維度進(jìn)行構(gòu)建的。研究對象為民政部發(fā)布的《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中公布的除市轄區(qū)以外的1871個縣級行政區(qū)。

從2021年治理能力百強(qiáng)縣榜中可以看到，百強(qiáng)縣區(qū)域依然呈現(xiàn)出分布不平衡、發(fā)展差異較大的特點。從數(shù)量上看，東部多西部少，南方超過北方。這與“千億縣”榜單中“東多西少”的分布格局基本保持一致。

根據(jù)這份榜單，東部地區(qū)入榜縣域數(shù)量達(dá)到58個。除了浙江、江蘇這兩個縣域治理能力水平較高的省，緊隨其后的是上榜11個的山東省和6個的福建省。中部地區(qū)上榜的縣域數(shù)量有23個，其中上榜數(shù)較多的包括湖北7個，河南6個，湖南5個。西部地區(qū)和東北地區(qū)總共上榜了19個，其中上榜數(shù)較多的包括四川5個，陜西和內(nèi)蒙古自治區(qū)各3個。

除了不同地區(qū)的強(qiáng)縣發(fā)展不均衡以外，即使在同一個省也存在發(fā)展不均衡的特點。這種內(nèi)部發(fā)展的不均衡在廣東省和江蘇省體現(xiàn)得較為明顯。作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，廣東省入圍的強(qiáng)縣只有兩個，分別是高州市和惠東縣。何以如此？

有專家認(rèn)為，廣東的大多縣域分布在非珠三角地區(qū)。由于省內(nèi)發(fā)展的不均衡，相較珠三角地區(qū)，其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對低一些，這使其并沒有太多實力競爭百強(qiáng)縣。反觀珠三角地區(qū)，由于該地區(qū)的9個城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，大多已實現(xiàn)“無縣化”，比如廣州市、深圳市、珠海市、佛山市等，所以自然無緣百強(qiáng)縣。

再看江蘇，即使上榜的縣域總數(shù)位居全國第二，但其內(nèi)部發(fā)展不均衡的特點也較明顯。在本次江蘇省入選的17個百強(qiáng)縣中，蘇南地區(qū)共有8個，而蘇北地區(qū)只有3個。對此，江蘇省發(fā)改委相關(guān)人員表示，區(qū)域發(fā)展差異是江蘇的省情，要把握蘇南、蘇中、蘇北不同發(fā)展階段，兼顧共性、突出特質(zhì)，打造區(qū)域先富帶后富范例。

東部的強(qiáng)勁與中西部的“黑馬”

治理能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密不可分。治理能力百強(qiáng)縣的這種分布不平衡、發(fā)展不均衡的特點，在今年4月份出爐的全國“千億縣”排行榜上也有體現(xiàn)。

在全國“千億縣”排行榜上，東部省下轄縣域排名長期靠前的格局并未改變。2021年，全國GDP排名前10名的強(qiáng)縣分別是昆山、江陰、張家港、晉江、常熟、慈溪、宜興、長沙縣、神木和義烏。

其中，昆山市不僅在經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣排名第一，在縣域治理能力百強(qiáng)榜上也是第一。事實上，昆山已經(jīng)連續(xù)17年位居縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)榜榜首。去年，昆山成為全國首個地區(qū)生產(chǎn)總值突破4000億元的縣級市。

不過，這次新的變化發(fā)生在中西部地區(qū)。比如，位于西部地區(qū)的陜西省，其下轄的神木市時隔數(shù)年后再度進(jìn)入前10名的名次。對比去年的賽迪發(fā)布經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣，當(dāng)時神木的排名還在第40名。相關(guān)人士指出，從第40名突圍進(jìn)前10名，神木無異于一匹“黑馬”。

神木為何能沖進(jìn)前10名？相關(guān)人士分析，這很大程度上受益于去年煤炭等能源價格大幅上行。作為我國最大的煤炭生產(chǎn)縣（市），神木的煤炭資源豐富，59%的土地下面都是煤層，因此也被稱為“中國科威特”。由于煤炭經(jīng)濟(jì)的帶動，神木的GDP 直接從2020 年的1294 億元上升到了2021年的1848億元。

在2012年，尚未撤縣設(shè)市的神木縣也曾沖破千億大關(guān)，甚至高于一些東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，在當(dāng)年全國的縣域GDP中位居中西部第1位。但隨著能源價格的下行，該縣的GDP也慢慢回落。直到2017年，也正是神木撤縣設(shè)市的同一年，神木GDP重返千億元，此后連續(xù)5年GDP超過千億元。

在中部地區(qū)，表現(xiàn)亮眼的還有長沙縣。作為省會城市中鮮有的市縣同名的縣，長沙縣在2021年的GDP首次突破了2000億元，是中西部首個GDP突破2000億元的縣。從近3年的GDP排名來看，該縣在2019年排名第6名，2020年排名第9名，2021年排名第8名，總體保持了穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢。

從一個落后的農(nóng)業(yè)縣到中部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的“領(lǐng)頭羊”，長沙縣用了40余年。在中國社科院研究員牛鳳瑞看來，長沙縣的發(fā)展，實際上就是長沙市的發(fā)展，也是強(qiáng)省會發(fā)展的體現(xiàn)。長沙縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與中心市區(qū)緊密聯(lián)系，所以該縣城區(qū)已經(jīng)成為中心市區(qū)的一部分，只是行政區(qū)劃沒變而已。

“次等生”如何突圍？

一些專家指出，一個地方的縣域治理水平由綜合因素決定，與其所在地的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和營商環(huán)境、改革創(chuàng)新能力、社會協(xié)調(diào)穩(wěn)定等密不可分。當(dāng)前的縣域經(jīng)濟(jì)仍面臨著戶籍制度雙向改革成效不明顯、土地制度改革相關(guān)配套制度不完善、農(nóng)村金融體系依然薄弱等現(xiàn)實挑戰(zhàn)。在一定程度上，提升縣域治理能力，可以助推地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，讓經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣中排名靠后的“次等生”實現(xiàn)突圍。

比如，在全國“千億縣”排行榜第6名的慈溪市，位居縣域治理百強(qiáng)榜第3名。相比較，在全國“千億縣”排行榜中排名第3名的張家港市，在縣域治理百強(qiáng)榜中卻排第4名，排到了慈溪市后面。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，盡管慈溪市的GDP低于張家港市，但縣域治理名次卻高于張家港市。對此，有研究人員指出，社會協(xié)調(diào)、政務(wù)高效等因素也是助力縣域在治理能力百強(qiáng)縣榜單上有所提升的原因。

值得關(guān)注的是，在本次治理能力百強(qiáng)縣榜上，共有18個縣域不在賽迪顧問縣域經(jīng)濟(jì)研究中心去年發(fā)布的2020年縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)榜上，更不在全國“千億縣”榜單上。從分布來看，這18個縣域只有6個來自于東部地區(qū)，其余均分布在中部、西部、東北地區(qū)。

相關(guān)研究人員認(rèn)為，這18個縣域的治理能力優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在社會協(xié)調(diào)或者政務(wù)高效上。其中，一部分縣域的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等方面發(fā)展較全面，社會協(xié)調(diào)性強(qiáng)，但缺少新的增長點。另一些縣域資源稟賦優(yōu)勢不明顯，但政務(wù)管理系統(tǒng)較完善。前者需要尋求治理創(chuàng)新，后者需要通過優(yōu)化營商環(huán)境、暢通資源流通渠道等，增加優(yōu)質(zhì)資源的流入。這些措施，可以幫助一些經(jīng)濟(jì)弱縣通過實現(xiàn)高效治理的方式，助推縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

比如位于中部地區(qū)的湖北省當(dāng)陽市。該市在2020年的GDP為493億元，不在縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)榜之列。但隨著中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略的實施，當(dāng)陽市從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和營商環(huán)境的角度提升縣域治理水平，推動縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。比如，該市縮短行政審批時間，加大招商引資力度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，引進(jìn)農(nóng)業(yè)版的“寧德時代”，從而率先在宜昌市實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的新突破。

縱觀“千億縣”的發(fā)展，一個共同的特征是，因地制宜打造特色產(chǎn)業(yè)集群，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)壯大縣域經(jīng)濟(jì)。對此，陜西省社會科學(xué)院助理研究員魏雯等人認(rèn)為，要實現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破，就要跳出傳統(tǒng)的縣域思維，突出比較優(yōu)勢，而不是追求“大而全”的發(fā)展模式，比如依據(jù)各縣資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，加強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育，制定“一縣一策”實施方案。