財政形勢分析與后疫情時代政策選擇
——以廣西南寧市為例

陳欽利，陳代弟，吳壽平

（1.廣西經(jīng)濟學會，廣西 南寧 530001；2.南寧市社會科學院，廣西 南寧 530001）

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱[1]，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合反映，財政在經(jīng)濟社會發(fā)展中起到至關(guān)重要的作用。近年來，經(jīng)濟下行疊加減稅降費，財政支出矛盾突出。尤其是2020 年新冠疫情暴發(fā)導致收入銳減，而支出剛性不減甚至大幅增加，各地財政運行壓力較大。財政緊平衡和收支矛盾加劇將是未來的常態(tài)，要實現(xiàn)發(fā)展與安全的平衡、穩(wěn)增長與防風險的平衡、減稅降費和財政可持續(xù)性的平衡、短期經(jīng)濟社會穩(wěn)定與長期內(nèi)生增長動力的平衡，就需要加強地方財政形勢預(yù)判，推動地方財政提質(zhì)增效。

一、南寧市財政形勢分析

（一）財政收入增速有所下降，縣區(qū)財政出現(xiàn)分化

據(jù)南寧市財政局統(tǒng)計，2020 年全市財政收入796.09 億元，下降0.57%。其中，稅收收入263.61 億元，下降2.8%；一般財政預(yù)算收入372.25 億元，增長0.4%；一般公共預(yù)算支出為819.86 億元，比上年增長3.9%（見圖1）。經(jīng)濟下行壓力下，2010—2020年南寧市GDP、財政收入、一般公共預(yù)算收入、一般公共預(yù)算支出的增長率均呈持續(xù)下降趨勢，且增長率降幅較大。

圖1 2010年—2020年南寧市GDP、財政收支情況

縣區(qū)財政收入繼續(xù)分化，南寧市17個區(qū)縣統(tǒng)計單位（包括獨立統(tǒng)計的南寧市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、廣西東盟經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、南寧市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、青秀山風景區(qū)和市本級），2020 年財政收入上漲的有7 個，財政收入下跌的有10 個，跌幅超過10%的區(qū)縣有3個（見圖2）。賓陽縣、邕寧區(qū)、橫縣的財政收入增速為倒數(shù)前三，增速分別為-22.7%、-16.8%和-14.1%；上林縣、市本級、武鳴區(qū)的財政收入增速位列前三，分別為8.1%、7.5%、6.8%。

圖2 2020年南寧市各縣區(qū)財政收入增速

（二）財政收支平衡缺口擴大、缺口率有所提高

近年來，受多重因素疊加影響，南寧市財政運行呈現(xiàn)緊平衡狀態(tài)，財政收支平衡壓力明顯加大。2020 年以來，受新冠肺炎疫情影響，財政進一步減收增支，收支矛盾更加突出。2010—2020 年，南寧市財政收支平衡缺口一路走高，由2010年的105.18億元增至2020 年的447.61 億元，增長了3.26 倍，年均增速高達15.58%。同時，財政收支平衡缺口率增長較快，由2010 年的5.84%增至2020 年的9.47%，提高了3.63%（見圖3）。

圖3 2010—2020年南寧市財政收支平衡缺口及其缺口率

（三）財政自給率不足50%，對上級轉(zhuǎn)移支付及債務(wù)的依賴度有所提高

在經(jīng)濟下行壓力和減稅降費影響下，南寧市地方財政的“造血”能力面臨較大挑戰(zhàn)，財政自給率持續(xù)下降。2014 年以來，南寧市財政自給率不足50%，并呈不斷下降趨勢；2020 年，財政自給率為45.4%（見圖4）。對上級轉(zhuǎn)移支付及債務(wù)的依賴程度有所提高，2019 年轉(zhuǎn)移性收入297.2 億元，占全年財政收入的37.12%。2020 年，新增地方政府債務(wù)限額103.95億元，僅市本級新增政府債券資金即達60.99億元，對債務(wù)的依賴程度進一步提高。

圖4 2010—2020年南寧市財政自給率

二、后疫情時代南寧市財政形勢預(yù)計

2020 年，南寧市財政在緊平衡下有力地支持了疫情防控和脫貧攻堅，避免了企業(yè)大面積倒閉。那么，后疫情時代南寧市財政形勢又將如何？

（一）加強預(yù)算績效管理和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)將是主要方向

在全面落實強首府戰(zhàn)略，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及人口老齡化上升和土地財政衰減的背景之下，大規(guī)模減稅降費導致的結(jié)果是政府債務(wù)被動上升，產(chǎn)生財政可持續(xù)性和財政風險的問題，必須在減稅降費與財政可持續(xù)性上尋求平衡。目前，南寧市財政收入增速呈下降趨勢，財政收支平衡缺口逐年擴大，財政自給率逐年下降。同時，受新冠疫情影響，財政支出增長較快，2020 年南寧一般公共預(yù)算支出完成819.86 億元，增支30.66 億元，增長3.88%。在收入增速下降、支出增速上升的情況下，南寧財政收支矛盾加劇和緊平衡的財政特征越來越明顯。未來五年，是南寧全面落實強首府戰(zhàn)略、全面推進城市更新的關(guān)鍵時期，一批重大工程、民生工程需要龐大的財政資金支持。后疫情時代，隨著經(jīng)濟復(fù)蘇的加快，財政收入增速下降的趨勢將得到一定的遏制，但財政收入增速下降的整體趨勢仍然無法改變，需要加強預(yù)算績效管理和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)來提高財政資金使用效率。

（二）數(shù)字經(jīng)濟和服務(wù)業(yè)占比提高沖擊工業(yè)時代財稅體制

當前南寧市的經(jīng)濟統(tǒng)計制度和財政制度是在工業(yè)時代建立起來的。隨著數(shù)字經(jīng)濟和服務(wù)業(yè)占比的逐步提高，并在未來可能成為主導，財政體制要做出相應(yīng)的調(diào)整，稅源、稅基要作新的界定。2020年，南寧市服務(wù)業(yè)增加值首次突破3000 億元，達3107.67 億元，同比增長2.9%，占全市生產(chǎn)總值比重為65.8%，較上年提高0.2%；工業(yè)增加值1084.32 億元，同比增長5.3%，占全市生產(chǎn)總值比重為22.9%，較上年下降0.3%，工業(yè)比重均低于全國、全區(qū)水平10%以上。服務(wù)業(yè)已成為南寧市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)，相應(yīng)的財政體制亟待作出調(diào)整。

（三）經(jīng)濟發(fā)展的不確定性對財政提出更高要求

中國經(jīng)濟發(fā)展依然面臨很大的不確定性。首先，外部環(huán)境的不確定性依然較大，疫情變化情況難以準確預(yù)測把控，疫情所導致的衍生風險尚難以明晰界定；其次，中國經(jīng)濟復(fù)蘇的基礎(chǔ)還不夠牢固，經(jīng)濟恢復(fù)受全球經(jīng)濟衰退的影響在所難免。因此，財政政策力度必須為以后的不確定性預(yù)留空間，減收擴支的財政政策將保持一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性。風險管理成為發(fā)展規(guī)劃和政策制定不可分割的組成部分。

三、后疫情時代南寧市財政政策選擇

2021 年中央定調(diào)財政政策為“提質(zhì)增效”和“更可持續(xù)”[2]。有效促進南寧市財政提質(zhì)增效，實現(xiàn)財政更可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，需要加強以下幾個方面的工作。

（一）加快建立系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的現(xiàn)代財稅體制

建立現(xiàn)代財稅體制，是我國進入新發(fā)展階段抓住新機遇、應(yīng)對新挑戰(zhàn)的必然要求，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要保障[3]。第一，進一步深化預(yù)算管理制度改革，在挖掘潛力、規(guī)范管理、提高效率、釋放活力上下更大功夫。第二，著力建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的市—縣（區(qū)）財政關(guān)系，推動形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責任和財力相適應(yīng)的制度。第三，規(guī)范市縣（區(qū)）舉債融資行為，切實防范財政風險。按照疏堵結(jié)合思路，封堵借道PPP、政府購買服務(wù)等變相融資、違規(guī)舉債的“后門”，開好平臺公司市場化轉(zhuǎn)型、存量債券置換、發(fā)行專項債券等“前門”。第四，針對人口老齡化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化等新情況構(gòu)建新的財政和稅收制度。第五，進一步健全政府債務(wù)管理制度，完善規(guī)范、安全、高效的政府舉債融資機制。根據(jù)財政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要以及財政可持續(xù)的要求，合理確定政府債務(wù)規(guī)模。完善地方政府債務(wù)風險評估指標體系，健全地方政府償債能力評估機制。

（二）加強財政資源統(tǒng)籌，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)

非常規(guī)的大規(guī)模刺激性財政政策退出，將更加考驗政府的理財能力。需要政府部門加強財政資源統(tǒng)籌，加大優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)力度。第一，探索利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等新一代信息通信技術(shù)提高財政運行效率，增強財政政策的精準性并提升直達效率。第二，從優(yōu)化結(jié)構(gòu)和加強管理著眼，進一步完善政策實施機制，著力在及時、精準、有效上下功夫，切實提升政策效能和資金效益。結(jié)合落實政策需要與財力可能，合理安排共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加強基本民生、污染防治、基層“三?！钡戎攸c領(lǐng)域的資金保障。建立民生支出清單管理制度[4]，會同相關(guān)行業(yè)主管部門，梳理本地區(qū)出臺的各領(lǐng)域民生政策，逐步建立本地區(qū)民生支出清單，明確相關(guān)政策名稱、保障范圍、支出標準、備案流程等，按程序報上級政府備案，提高民生支出管理的規(guī)范性和透明度。第三，從支出規(guī)模和財政力度著眼，兼顧穩(wěn)增長和防風險需要，為今后應(yīng)對新的風險挑戰(zhàn)留出政策空間。合理確定赤字率和地方政府專項債券規(guī)模，保持適度支出強度。

（三）培基固本，著力實施“新財源建設(shè)工程”

短期要開源節(jié)流解決財政收支矛盾。一方面，嚴格控制和壓減“三公”經(jīng)費、業(yè)務(wù)用房建設(shè)、辦公設(shè)備購置等一般性支出，從嚴安排“三公”經(jīng)費預(yù)算，跟蹤資金審批、撥付、支出和使用全過程，及時攔截、發(fā)現(xiàn)和糾正各類違規(guī)業(yè)務(wù)問題，保障預(yù)算執(zhí)行嚴格規(guī)范、財政資金使用合規(guī)透明和財稅政策措施落實到位。另一方面，樹立“保民生”“保結(jié)構(gòu)”“保信心”等理念，接受、正視經(jīng)濟增速下行現(xiàn)實，以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改善和民生改善為新的考核機制，尋找經(jīng)濟新的增長點。

長期要著力實施“新財源建設(shè)工程”。第一，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，夯實財源基礎(chǔ)。分年度有重點地支持5～10 個新興優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。創(chuàng)新投貸聯(lián)動、跟投補助等方式，撬動社會資本支持產(chǎn)業(yè)升級。第二，支持園區(qū)提質(zhì)增效，做優(yōu)財源載體。園區(qū)發(fā)展“從支持廠房建設(shè)向完善園區(qū)配套設(shè)施轉(zhuǎn)變，從支持單個行業(yè)或企業(yè)向支持產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)變”，對產(chǎn)業(yè)鏈條完整、聚合功能強、稅收貢獻大的產(chǎn)業(yè)園區(qū)予以重獎。第三，支持推動招商引資，引入財源活水。重點支持市縣（區(qū)）引進世界500 強、全國500 強、民營500 強等公司以及擬上市公司和行業(yè)龍頭骨干企業(yè)。

（四）調(diào)整完善與服務(wù)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的財稅體制

隨著服務(wù)業(yè)占比的逐步提高，需要加快財政體制的調(diào)整，創(chuàng)新統(tǒng)計方法，對稅源、稅基作新的界定。服務(wù)業(yè)不是稅收的“真空地帶”，地方財政系統(tǒng)需要盡早制定應(yīng)對方案，建立稅收儲備政策，創(chuàng)新稅收統(tǒng)計方式方法，做到應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng)、應(yīng)收盡收。第一，探索嘗試統(tǒng)計代理制在數(shù)字經(jīng)濟調(diào)查中的運用。讓商戶通過委托方式并支付合理的委托費用獲得專業(yè)、高效的統(tǒng)計代理服務(wù)，實現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實可靠和及時填報。統(tǒng)計代理方式一方面提高了統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量，另一方面也為商戶節(jié)省了統(tǒng)計開支，符合現(xiàn)代企業(yè)管理要求，必將會得到綜合體管理方及廣大商戶的支持。第二，完善服務(wù)業(yè)統(tǒng)計調(diào)查制度方法，對定期報表難以反映的新產(chǎn)業(yè)、新型業(yè)態(tài)、新的商業(yè)模式等開展相關(guān)的專項調(diào)查，如典型調(diào)查、抽樣調(diào)查，不斷研究改進小微企業(yè)抽樣調(diào)查方法。第三，創(chuàng)新服務(wù)業(yè)的統(tǒng)計指標，深入研究國內(nèi)外統(tǒng)計指標體系的理論與實踐，在對現(xiàn)行統(tǒng)計指標整理和分類的基礎(chǔ)上，加強指標體系的整體設(shè)計，優(yōu)化統(tǒng)計指標結(jié)構(gòu)，建立覆蓋全面、科學系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)合理的數(shù)字經(jīng)濟和服務(wù)業(yè)的統(tǒng)計指標體系。

服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展對稅制的影響主要體現(xiàn)在增值稅、所得稅方面。因此，需要把一些比較明確的與服務(wù)業(yè)相關(guān)的稅收要素涵蓋到增值稅現(xiàn)行制度當中去；在所得稅方面，對于目前的分享機制、用戶所在地的征稅權(quán)問題，可能也需要在稅制改革當中考慮[5]。同時，積極運用信息化技術(shù)和區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字技術(shù)提高財政治理效能[6]，以數(shù)字技術(shù)加快調(diào)整完善與服務(wù)業(yè)相適應(yīng)的財稅體制，加強財政收支預(yù)測、項目評審、資金使用監(jiān)管、稅收減免等財稅治理。

（五）全面實施預(yù)算績效管理，推動經(jīng)濟發(fā)展效率變革

黨的十九大對加快建立現(xiàn)代財政制度作出重要部署，明確提出要建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。落實這一要求，必須緊緊圍繞提高財政資源配置效率，將績效理念和管理方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程[7]。因此，全面實施預(yù)算績效管理，必須先提升財政資源配置效率和資金使用效益。一方面，貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》文件要求，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，全面提升財政資源配置效率和使用效益，促進經(jīng)濟在質(zhì)的大幅提升中實現(xiàn)量的有效增長[8]。另一方面，加快推進績效指標體系建設(shè)，完善預(yù)算績效管理考核，層層傳導壓實績效責任。健全以績效為導向的預(yù)算分配體系，加強事前績效評估，嚴格績效目標管理，提高績效評價質(zhì)量，健全預(yù)算安排與績效結(jié)果掛鉤的激勵約束機制。同時，加快建立“花錢必問效、無效必問責”的硬約束機制[9]，提高財政支出績效，把有限的財政資金用在刀刃上。