TOD+PPP 模式的開(kāi)發(fā)運(yùn)用和投資評(píng)價(jià)研究

周微

（中國(guó)港灣工程有限責(zé)任公司 工程師，北京 100028）

1 TOD 基本概念

TOD（Transit-Oriented Development），即“以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式”，主張?jiān)谌肆髅芗墓步煌ㄕ军c(diǎn)（如地鐵站、火車站等）400～800 m 半徑范圍內(nèi)，打造集商業(yè)、辦公、居住、文娛、醫(yī)療等為一體的混合功能區(qū)[1]，實(shí)現(xiàn)土地和空間資源的有效利用。

TOD 模式將土地利用和交通可達(dá)性合二為一[2]，通過(guò)“混合、高密度、人性化、無(wú)縫換乘、差異化”（5D）的設(shè)計(jì)原則將各類功能優(yōu)化組合，改變過(guò)去“攤大餅”式的無(wú)序擴(kuò)張狀態(tài)，大幅提升土地使用效率，構(gòu)建城市發(fā)展新格局。同時(shí)，TOD 的開(kāi)發(fā)促使站點(diǎn)區(qū)域產(chǎn)生“磁力效應(yīng)”，將軌道交通客流轉(zhuǎn)化為區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)流，并利用土地增值收益反哺軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在土地開(kāi)發(fā)、交通建設(shè)和城市發(fā)展之間創(chuàng)造了積極的反饋循環(huán)。

2 TOD理念在我國(guó)的應(yīng)用現(xiàn)狀

2.1 香港地區(qū)

香港在20 世紀(jì)70 年代開(kāi)始探索“軌道+物業(yè)”模式，是世界上應(yīng)用該模式最成功的典范[3]。截至2020 年，香港地區(qū)共開(kāi)通城市軌道交通13 條，運(yùn)營(yíng)里程262.6 km，擁有物業(yè)資產(chǎn)47 處（見(jiàn)表1）。

表1 香港地鐵公司軌道交通和物業(yè)資產(chǎn)現(xiàn)狀

根據(jù)港鐵公司歷年發(fā)布的企業(yè)年報(bào)，車站商業(yè)、物業(yè)開(kāi)發(fā)和物業(yè)租賃管理在企業(yè)盈利結(jié)構(gòu)中占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。相比之下，軌道運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)在利潤(rùn)結(jié)構(gòu)中的占比則不足四分之一，且呈逐年下降趨勢(shì)。尤其是2019 年和2020 年，香港本地交通運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)出現(xiàn)虧損（-5.91 億港元和-54.08 億港元）。但是得益于車站商業(yè)、物業(yè)開(kāi)發(fā)和物業(yè)租賃管理的超額收益，2019 年和2020 年港鐵公司仍然能夠保持可觀盈利，息稅前利潤(rùn)分別達(dá)到135.01 億港元和66.74億港元[4]。

通過(guò)香港地區(qū)的例子可以看出，“軌道+物業(yè)”模式通過(guò)把軌道交通建設(shè)和沿線土地開(kāi)發(fā)緊緊相扣，深入挖掘軌道交通物業(yè)的商業(yè)價(jià)值，進(jìn)而通過(guò)沿線商業(yè)及土地開(kāi)發(fā)反哺軌道交通建設(shè)，解決了軌道交通建設(shè)中的項(xiàng)目資金來(lái)源和后續(xù)持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)和社會(huì)效益的“三贏”。

2.2 中國(guó)內(nèi)地

近些年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，隨之而來(lái)的用地資源短缺、資源過(guò)度集聚、環(huán)境污染嚴(yán)重等問(wèn)題也越來(lái)越突出。作為一種先進(jìn)的城市發(fā)展理念，TOD 在各大城市的規(guī)劃建設(shè)中得到廣泛應(yīng)用，為城市發(fā)展帶來(lái)了“新視角”。根據(jù)中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)年報(bào)統(tǒng)計(jì)顯示，2010 年至2019 年我國(guó)進(jìn)行TOD 綜合開(kāi)發(fā)的城市由5 城增加至29 城。TOD 綜合開(kāi)發(fā)面積也隨之增長(zhǎng)，由2010 年的439 萬(wàn)m2增至2019年的4 246 萬(wàn)m2，規(guī)模增長(zhǎng)近10 倍（見(jiàn)圖1）。

圖1 2010—2019 年累計(jì)TOD 綜合開(kāi)發(fā)規(guī)模

3 軌道交通TOD+PPP 模式

3.1 TOD+PPP 的內(nèi)涵和特征

TOD 和PPP 模式均在軌道交通建設(shè)和土地綜合開(kāi)發(fā)中起到重要作用。TOD 模式能夠促進(jìn)站點(diǎn)區(qū)域的土地功能開(kāi)發(fā)，捕獲沿線土地價(jià)值增長(zhǎng)，然后通過(guò)土地增值反哺軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。PPP 模式可以減輕政府資金壓力，提升公共服務(wù)水平，增加社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機(jī)會(huì)[2]。

TOD+PPP，即政府與社會(huì)資本通過(guò)伙伴式的合作關(guān)系，共同對(duì)軌道交通沿線的土地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，TOD+PPP 有利于政府拓展多渠道融資方式，加快城市發(fā)展建設(shè)步伐，同時(shí)降低自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，TOD+PPP 模式可以提高項(xiàng)目盈利能力，使企業(yè)獲得更好的投資收益，同時(shí)也可以改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，打通投資、施工、運(yùn)維、商業(yè)開(kāi)發(fā)等于一體的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式。

3.2 TOD+PPP 模式收益回饋機(jī)制

軌道交通建設(shè)往往伴隨著公益性強(qiáng)、資金需求量大、投資回收期長(zhǎng)等問(wèn)題，給地方政府和軌道交通企業(yè)帶來(lái)巨大的資金壓力。實(shí)際上，軌道交通沿線具有相對(duì)良好的土地儲(chǔ)備和升值條件。一方面，軌道交通的高可達(dá)性可以吸引人流、物流、信息流聚集，促進(jìn)站點(diǎn)和毗鄰地區(qū)的混合開(kāi)發(fā)和復(fù)合利用；另一方面，通過(guò)功能完善、布局合理的多元復(fù)合業(yè)態(tài)，提升區(qū)域商服水平和經(jīng)濟(jì)吸引力，從而進(jìn)一步吸引更多客流，形成更高的集聚和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，使土地進(jìn)一步得到升值。

在TOD+PPP 模式下，軌道交通項(xiàng)目的收益主要有客票、廣告、物業(yè)銷售、物業(yè)租賃等[5]。這些收益除了可以用來(lái)維持軌道交通的日常運(yùn)營(yíng)外，還可以用來(lái)補(bǔ)償項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)成本。此外，政府部門也可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠等方式減輕項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)壓力，從而進(jìn)一步提高項(xiàng)目收益率，增加社會(huì)資本參與的積極性（見(jiàn)圖2）。

圖2 TOD+PPP 模式的收益回饋機(jī)制

4 TOD+PPP 開(kāi)發(fā)方案和投資評(píng)價(jià)案例分析

結(jié)合以往項(xiàng)目經(jīng)歷，以我國(guó)長(zhǎng)三角區(qū)域一條正在建設(shè)的城際鐵路為基礎(chǔ)，通過(guò)案例分析的形式對(duì)TOD+PPP 綜合開(kāi)發(fā)的運(yùn)作模式、開(kāi)發(fā)方案和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行介紹。

4.1 項(xiàng)目運(yùn)作模式與結(jié)構(gòu)組成

該條城際鐵路采用市場(chǎng)化模式運(yùn)作建設(shè)，由中國(guó)鐵路總公司、地方政府和社會(huì)資本共同出資成立合資公司。合資公司作為項(xiàng)目建設(shè)單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的籌資、建設(shè)及沿線土地開(kāi)發(fā)。地方政府（地方鐵路集團(tuán)代為執(zhí)行）、中國(guó)鐵路總公司和社會(huì)資本三方出資比例為60 ∶19 ∶21（見(jiàn)圖3）。

圖3 項(xiàng)目結(jié)構(gòu)組成

4.2 沿線站點(diǎn)綜合開(kāi)發(fā)方案

該城際鐵路項(xiàng)目沿線共經(jīng)過(guò)7 個(gè)城市，計(jì)劃在7 座車站周邊實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)，總用地面積235.79 hm2。根據(jù)每個(gè)城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，各地塊施行不同的開(kāi)發(fā)方案，并進(jìn)行分期開(kāi)發(fā)。各站用地分布及綜合開(kāi)發(fā)成本如表2 所示。

表2 沿線各站開(kāi)發(fā)用地規(guī)模及成本

4.3 綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)效益分析

4.3.1 投資評(píng)價(jià)指標(biāo)

財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值（FNPV）：

式中：CI 為現(xiàn)金流入；CO 為現(xiàn)金流出；(CI-CO)t為第t 年的凈現(xiàn)金流量；n 為計(jì)算期年數(shù)；iC為基準(zhǔn)收益率。

財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（FIRR）：

投資回收期（Pt）：

4.3.2 項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)

該項(xiàng)目土地綜合開(kāi)發(fā)總投資為403.77 億元，根據(jù)委托方意見(jiàn)，項(xiàng)目資本金和債務(wù)資金各占50%，債務(wù)資金全部來(lái)源于銀行貸款。考慮項(xiàng)目建成后的各項(xiàng)收入和成本費(fèi)用，整個(gè)計(jì)算周期內(nèi)的剩余可供分配利潤(rùn)為3 972 779 萬(wàn)元。根據(jù)政府前期開(kāi)發(fā)意向，其中50%的利潤(rùn)用于彌補(bǔ)鐵路運(yùn)營(yíng)。在無(wú)綜合開(kāi)發(fā)利潤(rùn)補(bǔ)貼、有綜合開(kāi)發(fā)利潤(rùn)補(bǔ)貼兩種情況下，該城際鐵路項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)計(jì)算結(jié)果如表3 所示。

表3 財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)盈利能力指標(biāo)表

財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)計(jì)算結(jié)果表明，在考慮50%土地綜合開(kāi)發(fā)利潤(rùn)補(bǔ)貼后，該鐵路項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)均有較大幅度提升，項(xiàng)目整體收益水平得到提高，有效緩解項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)壓力。

5 關(guān)于TOD 開(kāi)發(fā)模式的思考和建議

在實(shí)際建設(shè)中，TOD 開(kāi)發(fā)涉及方面過(guò)于廣大，需要政府、企業(yè)以及相關(guān)單位多方合作、持續(xù)推進(jìn)才能達(dá)到最佳效果。在TOD+PPP 模式中，軌道交通企業(yè)既要充分利用自身優(yōu)勢(shì)，探索和拓展業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，也要和其他領(lǐng)域的企業(yè)深耕合作，整合各領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)資源，創(chuàng)新實(shí)施思路，快速實(shí)現(xiàn)廣泛的產(chǎn)業(yè)落地和規(guī)模發(fā)展。同時(shí)，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中應(yīng)結(jié)合自身?xiàng)l件、資源狀況、市場(chǎng)環(huán)境等因素，對(duì)項(xiàng)目成本、投資收益和潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分論證，確保項(xiàng)目執(zhí)行期間能夠取得合理且穩(wěn)定的投資回報(bào)。