城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的理念比較與路徑整合*

史 斌 劉弘濤

0 引言

面對新型冠狀病毒（COVID-19）疫情的持續(xù)威脅，以及傳統(tǒng)防災(zāi)規(guī)劃“抵御災(zāi)害思維導(dǎo)向”[1]、“針對災(zāi)害類型確定”[2]的現(xiàn)實(shí)窘境，防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃亟需進(jìn)行多領(lǐng)域、多學(xué)科知識的融合探索，以為城市安全建設(shè)與防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃提供更多的可能性。目前，防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃與災(zāi)害應(yīng)對理念的融合研究已取得一系列成果，主要集中在與韌性[3-4]、風(fēng)險[5-6]、安全[7-8]等理念的交叉研究。研究內(nèi)容注重單一理念框架的建立及策略應(yīng)對，對不同理念指導(dǎo)下的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃之間的關(guān)聯(lián)性、差異性尚未形成清晰認(rèn)識。綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、韌性城市規(guī)劃、城市安全規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃由不同部門牽頭編制，致使防災(zāi)減災(zāi)內(nèi)容重復(fù)有余而協(xié)調(diào)不足，如在防災(zāi)空間布局的基礎(chǔ)上，需要再次分析空間的脆弱性以制定韌性策略；以災(zāi)害種類為導(dǎo)向的風(fēng)險管理，難以滿足城市全面安全的需求。理念認(rèn)識模糊以及防災(zāi)資源的多頭管理[9]，加劇了規(guī)劃實(shí)施的“碎片化”，城市防災(zāi)減災(zāi)“綜合”水平及能力提升緩慢。在新時代國土空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖繪到底”的目標(biāo)背景下，以降低災(zāi)害風(fēng)險、減少災(zāi)害損失為目標(biāo)的各類防災(zāi)減災(zāi)框架也面臨系統(tǒng)整合的需求。因此，有必要對防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃中的主要理念進(jìn)行辨析歸納，厘清各類防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的程序邏輯與內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)，從系統(tǒng)認(rèn)識角度建立“綜合”防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的統(tǒng)一路徑。

1 防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的相關(guān)理念與系統(tǒng)認(rèn)識

1.1 防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃領(lǐng)域的四個相關(guān)理念

新時代防災(zāi)減災(zāi)理念應(yīng)實(shí)現(xiàn)從單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變、從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險的轉(zhuǎn)變，以建設(shè)具有韌性的安全城市。綜合防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)害風(fēng)險管理、韌性與安全已成為當(dāng)前防災(zāi)減災(zāi)研究中的熱點(diǎn)內(nèi)容與重要趨向[10-11]。

第一，綜合防災(zāi)減災(zāi)。綜合防災(zāi)減災(zāi)是防災(zāi)安全布局、防災(zāi)資源、防災(zāi)體系、防災(zāi)設(shè)施等方面的綜合防御部署和行動[12]，強(qiáng)調(diào)全災(zāi)種應(yīng)對、全社會參與、手段綜合應(yīng)用，并在時間上、空間上進(jìn)行全方位聯(lián)動[13]。

第二，災(zāi)害風(fēng)險管理。災(zāi)害風(fēng)險管理是通過行政機(jī)構(gòu)、技術(shù)手段、政策與實(shí)施戰(zhàn)略等方式，減輕由災(zāi)害帶來的不利影響[14]，包括災(zāi)害風(fēng)險識別、分析、評定、處置的過程，強(qiáng)調(diào)災(zāi)害風(fēng)險的不確定性及預(yù)防控制[15]。

第三，韌性。韌性強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)應(yīng)對變化與穩(wěn)定自身的能力[16]，在災(zāi)害抵抗、吸收、適應(yīng)及恢復(fù)過程中，韌性系統(tǒng)具有維（保）持能力、恢復(fù)能力、適應(yīng)變化以及快速轉(zhuǎn)型能力[17]。適應(yīng)循環(huán)是韌性理論的核心機(jī)制[18]，具有“趨利避害”與“變化調(diào)整”的解釋[19]。

第四，安全。安全是對城市空間屬性的一種界定[20]，強(qiáng)調(diào)城市對各種安全問題的應(yīng)對以及保持日常安全狀態(tài)的能力，具有“人人平等享有安全與健康權(quán)利”的愿景[21]。

1.2 相關(guān)理念的系統(tǒng)認(rèn)識

防災(zāi)減災(zāi)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從“系統(tǒng)”的角度對以上理念進(jìn)行歸納分析，可形成以下認(rèn)識（圖1）。

圖1 防災(zāi)減災(zāi)理念“行為—功能”分類及內(nèi)容要點(diǎn)Fig.1 attributes classification and content points of the concept of disaster prevention and mitigation

第一，系統(tǒng)“行為”導(dǎo)向的防災(zāi)減災(zāi)理念。

行為是系統(tǒng)相對于其環(huán)境所表現(xiàn)出來的任何變化，或者說系統(tǒng)可以從外部探測到的任何變化[22]。行為由內(nèi)、外部因素引起，具有目的性、可控性。面對地震、洪澇、火災(zāi)等特定災(zāi)害種類，綜合防災(zāi)減災(zāi)通過防災(zāi)措施、行動、部署的“綜合”，完成“避、疏、防”等災(zāi)害應(yīng)對行為的系統(tǒng)組織。災(zāi)害風(fēng)險管理以風(fēng)險識別、分析、評定、處置的連續(xù)行為構(gòu)成了整體管理過程，具有管理的行為及過程性。兩者以災(zāi)害為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行防災(zāi)行動部署，強(qiáng)調(diào)城市面對災(zāi)害時需要做出的系統(tǒng)行為。

第二，系統(tǒng)“功能”導(dǎo)向的防災(zāi)減災(zāi)理念。

功能是指系統(tǒng)行為所引起的對環(huán)境中某些事物乃至整個環(huán)境存續(xù)與發(fā)展的作用[22]。韌性強(qiáng)調(diào)城市系統(tǒng)需要具有抗擾動、穩(wěn)定、適應(yīng)、學(xué)習(xí)等功能或能力，安全本身就是對城市功能屬性的描述。雖然在韌性、安全城市建設(shè)的過程中，也伴隨調(diào)整、恢復(fù)等具體的行為反應(yīng)，但其強(qiáng)調(diào)的是行為積累所達(dá)到的系統(tǒng)與災(zāi)害風(fēng)險的動態(tài)平衡狀態(tài)，即行為產(chǎn)生的效用。

“行為”導(dǎo)向的災(zāi)害應(yīng)對理念，注重與災(zāi)害發(fā)生直接作用，通過對災(zāi)害的抵御、規(guī)避、轉(zhuǎn)移等可控的行為，實(shí)現(xiàn)防洪、抗震、防火等確定的行為目的，期許產(chǎn)生可見的防災(zāi)減災(zāi)效應(yīng)，如防洪堤抵御洪水，場地緊急避險等?！肮δ堋睂?dǎo)向的災(zāi)害應(yīng)對理念，是以系統(tǒng)具備怎樣的性能或能力為目標(biāo)的，通過災(zāi)害應(yīng)對行為的組織，達(dá)到行為效用的累積。其行為組織可以采用被動防御、主動適應(yīng)等多種方式。綜合防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)害風(fēng)險管理的行為必然影響城市系統(tǒng)的功能屬性，城市功能或能力的變化需求也會作用于防災(zāi)減災(zāi)行為。

2.不同理念指導(dǎo)下的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃框架對比分析

2.1 規(guī)劃編制程序的潛在共同邏輯

國際標(biāo)準(zhǔn)《ISO31000—風(fēng)險管理原則與實(shí)施指南》明確了風(fēng)險管理的整體框架，包括“識別—分析—評定—處置”四個環(huán)節(jié)[23]，其中風(fēng)險識別、分析、評定三個環(huán)節(jié)組合，稱為“風(fēng)險評價”。從各類規(guī)劃編制程序來看（表1），進(jìn)行風(fēng)險評價是綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害風(fēng)險管理及安全規(guī)劃編制的起點(diǎn)或前期基礎(chǔ)。在韌性城市規(guī)劃中，脆弱性評價需要進(jìn)行災(zāi)害對城市系統(tǒng)的不利影響分析[24]，也具有風(fēng)險識別、分析、評定的過程。在風(fēng)險處置環(huán)節(jié)，風(fēng)險規(guī)避、轉(zhuǎn)移、減緩、預(yù)防等措施方法是各類規(guī)劃編制的核心內(nèi)容?？梢姡黝惙罏?zāi)減災(zāi)規(guī)劃在編制程序上，具有風(fēng)險“識別—分析—評定—處置”潛在共同邏輯，風(fēng)險識別、分析、評定的過程主要是對災(zāi)害與城市相互作用機(jī)制、程度、范圍及可接受水平的解釋，風(fēng)險處置的策略差異是理念內(nèi)涵不同的直觀體現(xiàn)。

表1 不同理念指導(dǎo)下的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制程序Tab.1 programming of disaster prevention and mitigation planning under different concepts

2.2 規(guī)劃目標(biāo)、對象、內(nèi)容、實(shí)施效益的差異

2.2.1 目標(biāo)差異

不同理念指導(dǎo)下的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃具有降低災(zāi)害風(fēng)險，減少災(zāi)害損失，保障城鄉(xiāng)人居安全與健康可持續(xù)發(fā)展的共同愿景，但也存在具體規(guī)劃目標(biāo)的差異。第一，綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃以制定防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)、確定設(shè)施規(guī)模、統(tǒng)籌空間及設(shè)施布局為目標(biāo)[35]。 第二，災(zāi)害風(fēng)險管理強(qiáng)調(diào)災(zāi)前預(yù)防，并與災(zāi)害構(gòu)成要素、生成機(jī)制密切相關(guān)[36]，目標(biāo)是通過工程及非工程措施將災(zāi)害風(fēng)險控制在公眾普遍能夠接受的水平范圍之內(nèi)[15]。第三，韌性城市建設(shè)包括健康及福祉、經(jīng)濟(jì)及社會、基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境、領(lǐng)導(dǎo)力及策略四個維度[37]。韌性城市規(guī)劃并不局限于災(zāi)害應(yīng)對，還包括經(jīng)濟(jì)、社會、文化、空間、環(huán)境等多個維度韌性發(fā)展的引導(dǎo)策略，以及城市系統(tǒng)的適應(yīng)能力、冗余性等功能屬性的完善。第四，城市安全包括數(shù)字、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、人身等多個安全目標(biāo)[38]，防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的安全規(guī)劃傾向從公共安全角度降低、控制全災(zāi)害風(fēng)險，進(jìn)行安全防災(zāi)、安全應(yīng)急部署[39]。

2.2.2 規(guī)劃對象、內(nèi)容差異

當(dāng)前，綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害風(fēng)險管理、安全規(guī)劃在災(zāi)害種類應(yīng)對方面逐步趨同，即開展自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全領(lǐng)域的全災(zāi)種防御。相對確定的災(zāi)害種類及具有不同風(fēng)險程度的空間區(qū)域是以上三類規(guī)劃作用的主要對象。脆弱性是災(zāi)害影響下城市系統(tǒng)自身狀態(tài)的反映[24]，以脆弱性分析為基礎(chǔ)的韌性城市規(guī)劃，將關(guān)注對象從災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)移到城市系統(tǒng)本身。

災(zāi)害風(fēng)險處置的方式與策略是各類規(guī)劃進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)部署、實(shí)施管理的主體部分，也是體現(xiàn)不同災(zāi)害應(yīng)對理念具有差異性的重要方面。第一，綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制主要包括防災(zāi)分區(qū)、疏散及設(shè)施布局、應(yīng)急保障及應(yīng)急服務(wù)設(shè)施、四線管控、服務(wù)管理等內(nèi)容[12]。第二，災(zāi)害風(fēng)險管理存在控制型、財務(wù)型兩類對策，形成風(fēng)險規(guī)避、轉(zhuǎn)移、減輕、自留等處置舉措，包括土地布局優(yōu)化、防災(zāi)工程設(shè)施、應(yīng)急預(yù)案、保險債券等具體內(nèi)容[28]。第三，韌性城市規(guī)劃主要是依據(jù)系統(tǒng)的冗余性、連通性、適應(yīng)性、魯棒性等多個屬性特征，制定具體行動方案，如植物多樣性抵抗疾病、多線路疏散以保證應(yīng)急冗余等[31]。同時，也存在從規(guī)模布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、應(yīng)急能力、社會治理等方面進(jìn)行規(guī)劃編制的實(shí)踐，如長春、北京等地的韌性城市規(guī)劃[40]。第四，城市安全規(guī)劃內(nèi)容可歸納為兩種類型：按照災(zāi)害管理階段分為安全防災(zāi)策略、安全應(yīng)急體系、災(zāi)后恢復(fù)與評價三個部分內(nèi)容[34]；按照空間及災(zāi)種差異，進(jìn)行工業(yè)危險源、公共場所、公共基礎(chǔ)設(shè)施、自然災(zāi)害、道路交通、恐怖襲擊與破壞、突發(fā)公共衛(wèi)生事件七項(xiàng)內(nèi)容[41]。

2.2.3 實(shí)施效益差異

在城市持續(xù)發(fā)展過程中，災(zāi)害擾動不可避免，即出現(xiàn)“防災(zāi)—減災(zāi)—備災(zāi)—災(zāi)害侵襲—響應(yīng)—恢復(fù)—發(fā)展—防災(zāi)”的循環(huán)過程（圖2）。在這一過程中，隨著防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的實(shí)施及系統(tǒng)的組織管理，城市系統(tǒng)的防災(zāi)減災(zāi)能力（N）呈整體上升趨勢，即防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃產(chǎn)生了的效益。首先，受災(zāi)害事件影響，城市系統(tǒng)遭受破壞，防災(zāi)減災(zāi)能力呈下降趨勢，出現(xiàn)A1-A2或B1-B2的過程，具有韌性的城市需要遭受強(qiáng)度更大的災(zāi)害沖擊，才出現(xiàn)下降趨勢，即災(zāi)害事件2強(qiáng)度＞災(zāi)害事件1強(qiáng)度?；蚩山忉尀轫g性城市具備對災(zāi)害威脅適應(yīng)吸收的能力，被相同強(qiáng)度的災(zāi)害事件沖擊時，在時間上有延遲，如森林植被對洪水的滯阻作用，即出現(xiàn)B1在A1之后。同時，韌性城市因具備冗余等屬性，其防災(zāi)減災(zāi)能力下降程度較小，即出現(xiàn)B2＞A2。

圖2 綜合防災(zāi)減災(zāi)、韌性理念作用下的城市防災(zāi)減災(zāi)能力變化曲線Fig.2 change curve of urban disaster prevention and mitigation capacity

圖中A1-A3、B1-B3是災(zāi)后恢復(fù)的過程，在時間上T（B1-B3）＜T（A1-A3），表明韌性城市的防災(zāi)減災(zāi)能力能夠快速從災(zāi)后恢復(fù)到災(zāi)前水平。此后進(jìn)入A3-A4、B3-B4的發(fā)展提升過程，隨著綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃確定的防災(zāi)空間、設(shè)施、工程等內(nèi)容的完善，防災(zāi)減災(zāi)能力得到快速提升。而韌性城市建設(shè)需要更多時間以整合社會、經(jīng)濟(jì)等多方面因素，提升其應(yīng)對災(zāi)害不確定性的冗余及適應(yīng)能力，從而出現(xiàn)N（A3-A4）高于N（B3-B4）的階段。隨著韌性建設(shè)的不斷完善，韌性城市在B4-B5階段防災(zāi)減災(zāi)能力持續(xù)提升，而A4-A5階段，城市空間及設(shè)施已趨于飽和，其防災(zāi)減災(zāi)能力提升有限而趨于穩(wěn)定，最終N（B）＞N（A），適度冗余、適應(yīng)、學(xué)習(xí)能力等韌性建設(shè)要求很好地解釋了兩者之間的差值。

3 防災(zāi)減災(zāi)理念的整合與規(guī)劃實(shí)現(xiàn)

基于理念內(nèi)涵認(rèn)識，應(yīng)對傳統(tǒng)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的不足問題，學(xué)者提出了城市災(zāi)害韌性框架[17]、安全與綜合防災(zāi)系統(tǒng)[42]、防災(zāi)規(guī)劃復(fù)合化體系[43]、“全過程”風(fēng)險防控體系[9]等不同理念指導(dǎo)防災(zāi)減災(zāi)的框架。研究對單一理念與規(guī)劃體系、空間布局、實(shí)施管理的縱向融合研究關(guān)注較多，對不同理念之間存在的功能目標(biāo)差異、規(guī)劃實(shí)現(xiàn)路徑中的橫向交互性探索不足，以致產(chǎn)生不同理念指導(dǎo)下的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃策略協(xié)調(diào)性差、防災(zāi)減災(zāi)空間的多功能需求難以滿足、風(fēng)險評價結(jié)論與建設(shè)發(fā)展策略不匹配等問題，開展以城市空間系統(tǒng)功能需求為導(dǎo)向的防災(zāi)減災(zāi)理念框架整合研究，已成為提升城市“綜合”防災(zāi)減災(zāi)能力與水平的重要趨勢[44]。

城市作為一個復(fù)雜系統(tǒng)，存在“結(jié)構(gòu)—漲落—功能”的普遍作用關(guān)系[22]（圖3）。災(zāi)害的不利影響破壞了系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能及兩者作用關(guān)系（漲落）平衡狀態(tài)，城市產(chǎn)生了功能完善、結(jié)構(gòu)調(diào)整及防災(zāi)減災(zāi)的需求。為滿足需求，災(zāi)害應(yīng)對可以從功能、結(jié)構(gòu)及災(zāi)害本身多個角度展開，即造成防災(zāi)減災(zāi)理念具有功能、行為導(dǎo)向的差異。依照規(guī)劃編制中潛在的共同邏輯，以風(fēng)險評價為基礎(chǔ)建立功能目標(biāo)與空間系統(tǒng)的銜接橋梁，提出“功能需求整合—風(fēng)險評價銜接—空間系統(tǒng)組織—規(guī)劃實(shí)施控制”防災(zāi)減災(zāi)整合框架（圖4）。該框架目的在于拓展、豐富以往防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃相對單一的功能目標(biāo)，深化災(zāi)害風(fēng)險對城市空間系統(tǒng)構(gòu)成、功能的影響認(rèn)識，對風(fēng)險處置策略附以韌性城市建設(shè)的要求，并通過多種可操作路徑保障框架實(shí)施。其顯著特點(diǎn)在于以城市空間系統(tǒng)為核心完成風(fēng)險防控與安全韌性建設(shè)的交互，將不同理念的展示性從風(fēng)險處置階段，整合進(jìn)入空間系統(tǒng)規(guī)劃的目標(biāo)需求、分析評價、實(shí)施管理多個維度，并打破綜合防災(zāi)減災(zāi)、韌性、安全各自規(guī)劃的壁壘，實(shí)現(xiàn)城市防災(zāi)減災(zāi)中的“多規(guī)合一”。

圖3 城市系統(tǒng)“結(jié)構(gòu)—漲落—功能”與災(zāi)害、規(guī)劃的關(guān)系Fig.3 relationship among structure, function, disaster and planning of urban system

圖4 防災(zāi)減災(zāi)“功能—行為”規(guī)劃框架Fig.4 planning framework for disaster prevention and mitigation with functional and behavior

3.1 防災(zāi)減災(zāi)的功能需求

當(dāng)前，城市防災(zāi)減災(zāi)空間的功能需求，已然突破了僅進(jìn)行災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急、恢復(fù)的“底線思維”，開始從生產(chǎn)、生活的基本安全保障轉(zhuǎn)向?qū)Α叭恕毙枨蟮年P(guān)注，如應(yīng)對老齡化的多功能應(yīng)急避難所[45]。城市安全規(guī)劃在風(fēng)險處置、應(yīng)急救援等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展了安全管理、共建共治等內(nèi)容[46]，而韌性城市建設(shè)包含了健康、社會、管理等更廣泛的需求?？梢?，不同理念指導(dǎo)下的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃需要實(shí)現(xiàn)的功能目標(biāo)趨向綜合化、多元化。伴隨人們對城市生活品質(zhì)要求的提升，城市空間的功能將被持續(xù)豐富，防災(zāi)減災(zāi)空間必然要進(jìn)行功能上的拓展，如防災(zāi)綠地的生活服務(wù)功能或平災(zāi)結(jié)合的其他功能。同時，為應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險的不確定性，城市空間需要具備一定的冗余、恢復(fù)及適應(yīng)能力。由此，進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)的城市空間系統(tǒng)需要具備多個功能目標(biāo)，內(nèi)容包括全面防災(zāi)（全災(zāi)種、全過程）、風(fēng)險預(yù)防（降低風(fēng)險及不確定性）、安全治理（安全應(yīng)急、治理）及韌性發(fā)展（多維度韌性）四個方面。

3.2 風(fēng)險評價銜接

防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃中的風(fēng)險評價存在形式主要有以下兩種：一、分階段評價。對應(yīng)災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后等災(zāi)害管理階段進(jìn)行防災(zāi)、應(yīng)急及災(zāi)后恢復(fù)的風(fēng)險評價。綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害風(fēng)險管理主要采用該方式。二、分類評價。如自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等災(zāi)種分類評價，或者經(jīng)濟(jì)、社會、基礎(chǔ)設(shè)施、制度等系統(tǒng)構(gòu)成要素的分類評價，安全規(guī)劃、韌性城市規(guī)劃主要采用分類評價的方式。以上兩種評價方式存在路徑上的交互關(guān)系（圖5），災(zāi)害種類或城市系統(tǒng)構(gòu)成要素的風(fēng)險評價必然要兼顧災(zāi)害管理的不同階段，分階段評價必然是以災(zāi)害、城市系統(tǒng)為具體對象，分階段評價注重評價綜合性、全過程及完整性，分類評價能夠挖掘不同災(zāi)害的作用關(guān)系及系統(tǒng)屬性的狀態(tài)。

圖5 風(fēng)險評價的路徑及相互關(guān)系Fig.5 path and relationship of risk assessment

以不同災(zāi)害種類為基礎(chǔ)的風(fēng)險評價，可能導(dǎo)致防災(zāi)空間組織針對災(zāi)害種類確定、對災(zāi)害風(fēng)險預(yù)見不足的問題。由此，從城市系統(tǒng)構(gòu)成要素切入，進(jìn)行多災(zāi)種綜合、全過程的風(fēng)險評價成為防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃研究的重點(diǎn)內(nèi)容[47]。遵循風(fēng)險評價的整體邏輯，研究提出“城市空間系統(tǒng)分類—危險性、脆弱性識別與分析—全過程風(fēng)險評價”的路徑（圖4）。城市空間系統(tǒng)可分為用地功能布局、道路系統(tǒng)、公共空間、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、軸線要素六個部分[44]。針對以往災(zāi)害風(fēng)險評價中對系統(tǒng)脆弱性認(rèn)識不足的問題，研究提出以空間系統(tǒng)分類為基礎(chǔ)，進(jìn)行空間系統(tǒng)構(gòu)成要素的脆弱性分析。同時，改變以往以最大災(zāi)害風(fēng)險靜態(tài)劃定風(fēng)險區(qū)域的方式，將風(fēng)險評價延伸至災(zāi)前日常階段、災(zāi)中應(yīng)急及災(zāi)后恢復(fù)階段，得出具有階段差異的風(fēng)險可接受水平及風(fēng)險區(qū)域，編制能夠應(yīng)對不同階段風(fēng)險的規(guī)劃內(nèi)容。

3.3 空間系統(tǒng)組織

從風(fēng)險評價到空間系統(tǒng)組織，需要處理好兩個方面的問題：一、空間系統(tǒng)對災(zāi)害風(fēng)險的處置；二、空間系統(tǒng)對多功能需求的滿足。災(zāi)害風(fēng)險處置主要是依據(jù)災(zāi)害風(fēng)險評價形成的風(fēng)險可接受水平及高、中、低風(fēng)險區(qū)域分布，結(jié)合系統(tǒng)空間自身狀況及發(fā)展趨向，進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險回避、抵御、轉(zhuǎn)移等處置策略的制定。為進(jìn)一步優(yōu)化提升空間系統(tǒng)應(yīng)對風(fēng)險不確定性的能力，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)多功能需求在空間上的具體組織，還需要依照城市空間系統(tǒng)分類，開展系統(tǒng)構(gòu)成要素的功能或能力的需求分析。分析視角主要從韌性建設(shè)需求展開，包括系統(tǒng)要素的冗余性、多樣性、相互依賴性、網(wǎng)絡(luò)連通性、適應(yīng)性及學(xué)習(xí)能力等?？臻g多功能提升發(fā)展的需求與上述災(zāi)害風(fēng)險處置策略，共同構(gòu)成了城市空間系統(tǒng)需要滿足的整體條件（圖6）。在整體條件約束下，空間系統(tǒng)的組織調(diào)整需要從可行性、安全性、適宜性、需求性等方面進(jìn)行多方案對比、評價，從體制機(jī)制保障、治理體系完善、空間規(guī)劃實(shí)施等層面提出最終決策的支撐體系，其中城市空間規(guī)劃或總體規(guī)劃是決策執(zhí)行的重要行動之一。

圖6 空間系統(tǒng)的組織決策過程Fig.6 organization decision process of space system

3.4 規(guī)劃實(shí)施控制

在當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃主要作為城市總體規(guī)劃的專題部分或單獨(dú)的專項(xiàng)規(guī)劃，法律、法規(guī)及體制為其編制、實(shí)施提供的保障有限，相關(guān)研究對防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃應(yīng)用與實(shí)踐指導(dǎo)的關(guān)注也相對較少[11]，以致規(guī)劃體系上、下層次的傳導(dǎo)方式及實(shí)施路徑并不清晰。因此，具有明確的規(guī)劃實(shí)施路徑是保障空間系統(tǒng)防災(zāi)減災(zāi)理念整合與多功能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必備環(huán)節(jié)。在分析國內(nèi)外相關(guān)規(guī)劃實(shí)踐案例的基礎(chǔ)上，研究認(rèn)為實(shí)施防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃需要改變以往“專項(xiàng)規(guī)劃或?qū)ｎ}研究”形式依附的方式，可以從規(guī)劃源頭引導(dǎo)、內(nèi)容連接評判及實(shí)施行動計劃三個方面進(jìn)行實(shí)施路徑的探討（圖7）。源頭引導(dǎo)主要強(qiáng)調(diào)在法定規(guī)劃中提升防災(zāi)減災(zāi)理念的地位及融入程度。如荷蘭鹿特丹市在空間規(guī)劃中直接提出韌性建設(shè)內(nèi)容及實(shí)施策略[48]。規(guī)劃內(nèi)容連接主要是建立法定規(guī)劃與防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃在內(nèi)容上的連接關(guān)系，并通過評判機(jī)制對連接程度進(jìn)行分析。如武漢市在目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、空間布局、設(shè)施配置、管理機(jī)制四個方面建立了空間規(guī)劃與防災(zāi)規(guī)劃融合實(shí)施的評判機(jī)制[49]。實(shí)施行動是規(guī)劃策略執(zhí)行的短期行動計劃，具有階段性、見效快的特點(diǎn)。如北京韌性城市建設(shè)主要通過行動計劃分階段實(shí)施。

圖7 防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的實(shí)施路徑Fig.7 implementation path of disaster prevention and mitigation planning

以上三種實(shí)施路徑強(qiáng)調(diào)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃對城市法定或主體規(guī)劃在內(nèi)容上的依附性，通過法定規(guī)劃的有序?qū)嵤?，?shí)現(xiàn)城市防災(zāi)減災(zāi)功能與系統(tǒng)其他功能的協(xié)調(diào)，避免防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃單獨(dú)實(shí)施而出現(xiàn)矛盾。相比防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施布局等終極藍(lán)圖存在的實(shí)施難度大、路徑不明確的問題，以上實(shí)施方式也十分注重防災(zāi)減災(zāi)行為的發(fā)生性，如短期行動計劃，或由系統(tǒng)空間的動態(tài)發(fā)展關(guān)聯(lián)帶動防災(zāi)減災(zāi)功能的優(yōu)化完善。

4 結(jié)語

不同災(zāi)害應(yīng)對理念在規(guī)劃實(shí)踐中的融入與發(fā)展，是人們對防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃進(jìn)行不斷探索的體現(xiàn)，反映出人們在災(zāi)害認(rèn)識、風(fēng)險評價及空間組織管理過程中具有階段性、差異性。系統(tǒng)哲學(xué)視角下的綜合防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)害風(fēng)險管理、韌性、安全等理念存在“行為”與“功能”導(dǎo)向的差異，這種差異造成了防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃目標(biāo)、對象、內(nèi)容及實(shí)施效益的不同，但也存在應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險進(jìn)行“識別—分析—評定—處置”的潛在規(guī)劃編制邏輯。面對傳統(tǒng)防災(zāi)規(guī)劃的不足及城市防災(zāi)減災(zāi)空間的多功能需求，從系統(tǒng)行為、結(jié)構(gòu)、功能與規(guī)劃的作用關(guān)系出發(fā)，提出了“功能需求整合—風(fēng)險評價銜接—空間系統(tǒng)組織—規(guī)劃實(shí)施控制”防災(zāi)減災(zāi)整合框架。認(rèn)為防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃需具有全面防災(zāi)、風(fēng)險預(yù)防、安全治理、韌性發(fā)展的功能目標(biāo)，建構(gòu)了“城市空間系統(tǒng)分類—危險性、脆弱性識別與分析—全過程風(fēng)險評價”的路徑，明確了城市空間系統(tǒng)從“風(fēng)險評價結(jié)論+功能屬性”進(jìn)行組織調(diào)整的決策流程，確立了“理念源頭引導(dǎo)—內(nèi)容連接評判—行動計劃”的規(guī)劃實(shí)施路徑。

圖表來源：

圖1-7：作者繪制

表1：根據(jù)參考文獻(xiàn)：[12]、[23]、[25-34]整理繪制