適配均衡與多元協(xié)同：社區(qū)生活垃圾分類的政策工具選擇

劉傳俊，楊建國，周君穎

（1.南京農(nóng)業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院，江蘇南京210095；2.南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇南京210095）

垃圾治理關(guān)系人居環(huán)境的改善、城鄉(xiāng)綜合發(fā)展，是人民日益增長的美好生活需要的重要一環(huán)［1］。民之所盼，政之所向。2015年9月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，將制定垃圾分類制度列為一項重要改革任務(wù)。2016 年年底，習總書記主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導小組會議，研究普遍推行垃圾分類制度，加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)等［2］。2017年3 月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《生活垃圾分類制度實施方案》，進一步部署推動生活垃圾強制分類，并完善相關(guān)城市管理和服務(wù)［3］。由此，各省、自治區(qū)、直轄市的社區(qū)生活垃圾分類治理行動揭開了新的一頁，社區(qū)生活垃圾分類政策在全國范圍內(nèi)紛紛落地，地方政府進入政策的制定和擴散階段。截至2020 年底，我國31 個省級地方政府及其部門陸續(xù)發(fā)布了以社區(qū)生活垃圾分類為主題的政策文件。基本形成了以《憲法》為根本遵循，《環(huán)境保護法》為基本法律，《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等為具體法律，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》《城市生活垃圾管理辦法》《全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》等行政法規(guī)、部委規(guī)章、全國性政策文件，以及地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等為主要內(nèi)容的，涉及社區(qū)生活垃圾治理的法律法規(guī)與公共政策體系。

在公共管理與公共政策學科中，20 世紀70 年代末興起的政策工具研究，現(xiàn)已成為西方學術(shù)界關(guān)注的重要方向,其動力主要來自公共管理和社會實踐層面的需要［4］。一般來說，政策工具是人們?yōu)榱私鉀Q社會問題的政策目標而采取的具體手段和方法，其核心是如何有效地采取集體行動。因此，政策工具成為了連接政策目標與政策結(jié)果之間的紐帶，政策工具的選用對政府既定政策目標的達成具有決定性影響［5］。在政策工具的類型劃分上，加拿大公共政策學者邁克爾·豪利特的觀點具代表性。他按照國家干預程度的強弱，將政策工具劃分成1～10 的連續(xù)光譜，并進一步將10 種工具劃分為自愿性工具、混合型工具以及強制性工具3類［6］。中國學界對政策工具的研究起步于20世紀90年代末，并基于中國的基本國情對政策工具類型進行了探討。陳振明描述了實踐中存在的26種政策工具形式，將其劃分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化工具3 類［7］；張璋將政府管理實踐中常見的政策工具劃分為4 類：即行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段、思想教育手段［8］；王滿船對國內(nèi)政策工具研究成果進行了綜述與反思，認為現(xiàn)有各類政策工具既有優(yōu)點也有局限，不應(yīng)該盲目地偏愛某一類政策手段，要根據(jù)具體情況加以選擇［9］；朱春奎在加拿大著名公共政策學家豪利特政策工具分類基礎(chǔ)上，細分了次級政策工具，增加了命令性和權(quán)威性工具、契約和誘因型工具［10］等；徐媛媛等以“資源”為依據(jù)，將政策工具歸納為管制型政策工具、經(jīng)濟型政策工具、信息型政策工具、動員型政策工具以及市場化政策工具［11］。綜上，學者們不同的分類方式與學術(shù)表達存在著敘述邏輯上的共性，即基于具體的政策情景，從權(quán)威性、經(jīng)濟性、社會性的維度進行細分。

政策文本作為公共政策的表征，呈現(xiàn)出公共政策主體的行動邏輯、工具選擇和政策目標，通過對政策文本的分析可以檢視政策主體之間、政策工具之間以及政策目標之間的內(nèi)部協(xié)同，其中，政策工具選擇是政策文本研究的核心內(nèi)容。社區(qū)生活垃圾分類的治理成效與外部政策環(huán)境緊密相關(guān)，理想的社區(qū)生活垃圾分類政策工具選擇需要適配均衡與多元協(xié)同，需要多種政策工具協(xié)作而產(chǎn)生的強大合力?；诖?，本文選取31個省級地方政府層面的73份社區(qū)生活垃圾分類政策文本，從政策工具的視角，采用扎根理論分析方法研究社區(qū)生活垃圾分類政策系統(tǒng)的時空結(jié)構(gòu)、政策工具與政策目標的適配以及政策工具之間的協(xié)同狀況。

一、資料來源與研究方法

1.資料來源

2017年3月，國家發(fā)展改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在國家層面頒布第一部專門針對生活垃圾分類的政策文件《生活垃圾分類制度實施方案》，在一定程度上確定了我國社區(qū)生活垃圾分類政策的總體路線圖。此后，各省級政府部門紛紛進行政策響應(yīng)與擴散，地方社區(qū)生活垃圾分類政策陸續(xù)頒布，文本數(shù)量不斷增加：2017年的生活垃圾分類政策文本有21份（2016年僅有2份），2018年有18份，2019 年度高達36 份，由于疫情原因，2020 年的省級政府層面頒布相關(guān)政策數(shù)量有一定程度的下降，但也有17 份。本文對相關(guān)政策文本進行收集：一方面，在省級政府及其相關(guān)職能部門網(wǎng)站“政策法規(guī)”數(shù)據(jù)庫中，進行搜尋、整理；另一方面，通過北大法寶數(shù)據(jù)庫，分別以關(guān)鍵詞為“省級地方政府名稱+生活垃圾分類”、政策發(fā)布時間2017 年3 月30 日至2020 年12 月31 日(1)2017 年3 月30 日，《生活垃圾分類制度實施方案》正式發(fā)布，此后各省開始頒布相關(guān)政策文件，本文所收集到的省級城市生活垃圾分類政策均為2017年3月30日以后頒布。這兩個篩選條件，進行檢索、整理。最終，經(jīng)過篩選、甄別與梳理，確定了31 個省級地方政府發(fā)布的社區(qū)生活垃圾分類的公共政策文本，包括辦法、條例、方案、意見、通知等文件類型，共計73份。

2.研究方法

從政策工具視角分析政策文本，可以體現(xiàn)出公共政策立體化的特點，展現(xiàn)政策優(yōu)勢與不足[12]，可以優(yōu)化政策制定與政策工具選擇與運用。本文采用扎根理論分析方法，就社區(qū)生活垃圾分類政策文本內(nèi)容進行量化分析。緊扣“社區(qū)生活垃圾分類的政策工具選擇”問題，通過逐詞逐句地研讀31個省級政府73 份生活垃圾分類政策文本資料，對政策文本資料逐級縮編，并進行抽象與概念化。具體而言，基于權(quán)威性、經(jīng)濟性、社會性的社區(qū)生活垃圾分類一級政策工具構(gòu)成，通過對政策文本資料的拆解、綜合、歸納、提煉與整理，得到65條文本資料中的原始語句（見表1示例），實然呈現(xiàn)原始文本中有關(guān)政策工具的文字表達，然后對這些代表性原始觀點再進行聚類概念化，進而得到了15個具體概念，即15個社區(qū)生活垃圾分類次級政策工具，并對它們進行編碼。

表1 文本資料-政策工具對照示例

二、社區(qū)生活垃圾分類政策工具的適配分析

1.一級政策工具與政策目標的適配特征

社區(qū)生活垃圾分類政策工具的適配性是指社區(qū)生活垃圾分類政策工具、外部政策環(huán)境與政策目標等要素間的匹配、適應(yīng)程度。在15 個次級政策工具基礎(chǔ)上進一步歸納、抽象，得到3 個一級政策工具類型，即權(quán)威性工具、經(jīng)濟性工具、社會性工具（見表2）。社區(qū)生活垃圾分類政策工具是用來實現(xiàn)生活垃圾分類政策目標的，在提高生活垃圾減量化、資源化利用以及無害化水平的總體政策目標下，3 個一級政策工具類型分別對應(yīng)具體的細化的政策目標，即國家向度的構(gòu)建現(xiàn)代化城市生活垃圾治理體系、市場向度的控制社區(qū)生活垃圾治理成本、提高治理效率，以及社會向度的形成普遍性垃圾分類價值觀等。

國家向度的政策目標是國家發(fā)展的總體規(guī)劃和戰(zhàn)略導向，體現(xiàn)了國家的意志力，其政策目標的實現(xiàn)需要權(quán)威性的政策工具加以保障。具體而言，權(quán)威性政策工具憑借政府職能和權(quán)威，以督檢考核、行政處罰等強有力的社區(qū)生活垃圾分類政策工具為支撐，對整個政策過程、環(huán)節(jié)做出明確性、強制性的要求，推動社區(qū)生活垃圾分類制度的完善，為最終實現(xiàn)構(gòu)建現(xiàn)代化社區(qū)生活垃圾治理體系的總目標提供基礎(chǔ)保障。我國社區(qū)生活垃圾治理還處于起步階段，權(quán)威性政策工具的廣泛應(yīng)用有一定的必要性，但在實踐中，該政策工具也存在明顯的缺陷，如可能會出現(xiàn)權(quán)力濫用、權(quán)錢交易問題。

市場向度的目標是通過經(jīng)濟杠桿機制優(yōu)化配置各項資源，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的靈活與效率，其政策目標的實現(xiàn)需要發(fā)揮經(jīng)濟性政策工具的作用。具體而言，政府要針對企業(yè)、社區(qū)居民分別采用稅收優(yōu)惠、收費制度等方式，將垃圾分類的收益和成本嵌入垃圾分類治理的各個環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮市場性和財政性經(jīng)濟手段的作用。經(jīng)濟性政策工具的使用，既可以引導更多企業(yè)參與到社區(qū)生活垃圾分類行動中，又能夠針對廣大社區(qū)居民形成參與生活垃圾分類的正向或負向激勵。經(jīng)濟性政策工具以利益驅(qū)動為導向，在實踐中，該種政策工具也存在明顯的弊端，如出現(xiàn)市場“尋租”、經(jīng)濟腐敗等問題。

表2 社區(qū)生活垃圾分類政策工具類型

社會向度的目標主要是通過對公眾意識的引導與培育，并內(nèi)化為自身的價值取向，從而形成長期的、穩(wěn)固的、具有代際傳承心理機制和價值觀，其政策目標的實現(xiàn)需要依靠社會性政策工具。具體而言，社會性政策工具指包括公眾、社會組織在內(nèi)的多元主體，通過宣傳引導、志愿活動、知識傳播、教育培訓等方式，集合社會各方力量參與到生活垃圾分類行動。與權(quán)威工具的規(guī)制功能和經(jīng)濟工具的利益驅(qū)動相異，社會性工具既不依靠權(quán)威，也不憑借利益，它基于信任機制發(fā)揮著長期的、穩(wěn)定的作用，并融入到組織的目標愿景和居民的價值觀。當然，在具體治理實踐中，社會性政策工具也存在明顯的不足，如依賴信任的社會性政策工具治理也可能會出現(xiàn)利益沖突下的“零和”博弈或“搭便車”等問題。

2.次級政策工具間的適配特征

從結(jié)構(gòu)層面的適配性來看，權(quán)威性工具在目前的政策文本中占比最高，即占全部政策工具數(shù)量的40.15%，數(shù)量最多，達到314；經(jīng)濟性工具在目前政策文本中的數(shù)量為170，占比21.74%；社會性工具在目前政策文本中的數(shù)量為298，占比38.11%。因此，在一級政策工具的選擇與使用上以權(quán)威性工具為主。其原因可能是在我國社會治理中政府通常位于治理體系核心與主導地位，并扮演著重要角色；同時，我國社區(qū)生活垃圾分類工作處于起步階段，為了促進社區(qū)生活垃圾分類工作的順利開展，政府必須將權(quán)威性政策工具作為規(guī)制手段，以保障社區(qū)生活垃圾分類政策的實施效果。從功能層面的適配性來看，在次級政策工具的使用中，權(quán)威性政策工具中使用頻率最高的是督檢考核，在政策文本中占比為28.66%；在經(jīng)濟性政策工具中，市場準入的使用頻率最高，在政策文本中占比為30.59%；社會性政策工具中使用頻率最高的是宣傳引導，在政策文本中占比為28.86%。

在權(quán)威性工具的使用中，存在著強調(diào)督檢考核、輕視責任承擔的傾向。權(quán)威性次級政策工具選擇與使用的排序，由高到低分別為督檢考核、行政處罰、健全法規(guī)、組織領(lǐng)導、責任制度，分別占28.66%、23.25%、19.75%、15.29%、13.06%。為了積極推進垃圾分類政策實施效果，督檢考核工作成為我國社區(qū)生活垃圾分類管理的主要內(nèi)容。具體來看，督檢考核包括省級政府有關(guān)部門定時對轄區(qū)各市生活垃圾分類情況的監(jiān)督與考核、縣級以上地方人民政府對本級各相關(guān)部門、下一級人民政府垃圾分類工作的檢查與考評，以及黨政機關(guān)等公共機構(gòu)內(nèi)部對垃圾分類情況的自我監(jiān)督與考核等。通過檢查考核壓力的層層驅(qū)動，倒逼社區(qū)生活垃圾分類工作不斷深入開展。在權(quán)威性次級政策工具選擇與使用中，督檢考核占比最高。責任制度是具體規(guī)定社區(qū)生活垃圾分類政策行動者的工作范圍、責任范圍及其懲戒措施等的規(guī)范性文件，具體包括明確生活垃圾的分類投放、收集、運輸和處理全過程中的管理責任主體，將管理主體責任落實到制度規(guī)范，有利于促進現(xiàn)代化社區(qū)生活垃圾分類治理體系目標的實現(xiàn)。當前社區(qū)生活垃圾分類政策還不完善，在相關(guān)管理責任制度中尚存在權(quán)責不匹配等問題，導致這類次級政策工具的選擇與使用占比較低。

在經(jīng)濟性工具的使用中，通常偏好市場準入、收費制度。經(jīng)濟性次級政策工具選擇與使用的排序，由高到低分別為市場準入、收費制度、獎懲機制、政府補貼、稅收優(yōu)惠，分別占30.59%、25.88%、22.35%、12.35%、8.82%。其中，市場準入、收費制度、獎懲機制在當前社區(qū)生活垃圾分類工作中使用頻率較高。市場準入指運用市場工具實現(xiàn)自由競爭，包括政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營、政府與社會資本合作等形式，以優(yōu)化各項資源配置，控制生活垃圾治理成本，從而體現(xiàn)著社區(qū)生活垃圾分類政策目標。收費制度是一種將垃圾處理外部成本內(nèi)部化的公共產(chǎn)品管理手段，有效的收費措施是生活垃圾源頭上分類管理和減量化的基礎(chǔ)［13］，近年來不少省級政府部門試點探索社區(qū)生活垃圾分類計價、計量收費等。同時，為了提升生活垃圾分類治理的整體效率，“綠色賬戶”“積分兌換”等獎懲機制在社區(qū)實踐中運用得越來越廣泛。稅收優(yōu)惠在經(jīng)濟性次級政策工具選擇與使用的排序較低，表明對生活垃圾處理企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策處于探索階段。另外，單純的政府補貼方式也逐步讓位于前三種更加高效的經(jīng)濟性政策工具。

在社會性工具的使用方面，存在著重宣傳、重教育、重引導，輕志愿活動、輕社會監(jiān)督的現(xiàn)象。社會性次級政策工具占比和排序依次為：宣傳引導28.86%、教育培訓22.15%、信息公開20.47%、志愿活動15.77%和社會監(jiān)督12.75%。社會性次級政策工具選擇與使用，主要表現(xiàn)為加強政府與媒體對社會公眾、志愿組織、社區(qū)居民等的宣傳引導，各階段學校增加垃圾分類配套課程的學習等形式上。長期以來，一些地方政府利用社會性工具進行生活垃圾分類的宣傳引導和教育培訓，主要停留在單向度的知識傳播與信息灌輸方面，在總體上收效甚微。信息公開也是一項重要的社會性政策工具，主要包括生活垃圾集中轉(zhuǎn)運、處理設(shè)施污染物排放數(shù)據(jù)、監(jiān)督執(zhí)法與違法信息、再生資源回收利用信息等的公開。志愿服務(wù)、社會監(jiān)督等政策工具依靠信任機制，可以發(fā)揮著長期的、穩(wěn)定的作用，其優(yōu)勢在于激發(fā)居民垃圾分類行為的內(nèi)在動力與自主性，使其作為垃圾分類政策實施的行動者，而不再是被動的、被灌輸?shù)男麄骺腕w?？傮w而言，社區(qū)生活垃圾強制分類仍處起步階段，社區(qū)居民、社會組織開展生活垃圾分類的自愿性不足，志愿服務(wù)、社會監(jiān)督這兩種政策工具在生活垃圾分類政策執(zhí)行上還不夠充分。另外，由于缺少其它相關(guān)配套措施和環(huán)節(jié)，居民的分類意識和分類行為往往存在較大差距（見圖1）。

圖1 社區(qū)生活垃圾分類政策工具分布

三、社區(qū)生活垃圾分類政策工具的協(xié)同分析

1.一級政策工具的空間協(xié)同

從空間維度上看，可以將頒布生活垃圾分類政策的省份劃分為東部、中部、西部與東北四個區(qū)域(2)采用我國大陸四大經(jīng)濟區(qū)域的劃分，東部包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆；東北包括遼寧、吉林和黑龍江。。盡管省級政府政策文本主要圍繞中央文件要求，以制定生活垃圾分類實施方案為主，規(guī)定了本區(qū)域生活垃圾分類政策總體要求、主要目標、基本原則、政府職責、社區(qū)行動等，然而省級政府出臺生活垃圾分類政策文本的數(shù)量及其增長趨勢上呈現(xiàn)出比較顯著的空間波動與區(qū)域差異。從根本上說，這種區(qū)域差異同各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、生活垃圾分類水平、相關(guān)政策的運行狀況等具有一定的正相關(guān)關(guān)系。自2017年以來，東部地區(qū)省級政府出臺的社區(qū)生活垃圾分類政策數(shù)量及其增長趨勢始終位于全國前列。毋庸諱言，這種現(xiàn)象與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、居民生活垃圾分類意識、科學文化素質(zhì)，甚至生活垃圾末端處理能力等特定政策及其配套措施是相匹配的。與東部地區(qū)相比，中部、尤其是西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，科技、教育發(fā)展水平欠發(fā)達，居民環(huán)保意識較弱，實施生活垃圾分類起步較晚，沒有形成完整的垃圾回收利用產(chǎn)業(yè)鏈與健全的垃圾末端處理系統(tǒng)等。因此，中部、西部的省級政府出臺的生活垃圾分類政策文本數(shù)量及其增長上要明顯少于東部地區(qū)。需要說明的是，隨著中國生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略在全國的穩(wěn)步推進，中部、西部省級政府出臺的生活垃圾分類政策總體數(shù)量趨穩(wěn)，并保持持續(xù)上升的勢頭。另外，東北地區(qū)除了上述較相似的因素外，更重要的是省份數(shù)量少，由此省級政府在出臺社區(qū)生活垃圾分類政策文本的數(shù)量上最少（見圖2）。

圖2 社區(qū)生活垃圾分類政策的時序與地域數(shù)量

具體到政策工具類型，東部地區(qū)政府部門頒布的權(quán)威性工具政策數(shù)量多達144 個，使用的頻率遠遠超過其他三個地區(qū)，在該區(qū)域三類政策工具使用中占比45%（見表3）。之所以會形成這樣的差距，一方面在于東部地區(qū)率先實施了垃圾分類，且將權(quán)威性政策工具作為了其他政策工具的采用依據(jù)；另一方面在于東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較好，該地區(qū)人口受教育程度高，居民垃圾分類意識較強，地方性的創(chuàng)新政策工具能夠被充分的接受和實施。中部地區(qū)在政策制定和實施中經(jīng)濟型工具和社會性工具相對均衡，占比接近。西部地區(qū)三種政策工具使用更加均衡，三者相對持平，但該地區(qū)經(jīng)濟性工具使用的數(shù)量和占比都高于其他三個地區(qū)，可能原因是西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平較弱，資金支持不足導致垃圾分類工作難以充分開展。

表3 社區(qū)生活垃圾分類三類政策工具的空間分布統(tǒng)計

2.次級政策工具的歷時演化

從時間維度上看，自《生活垃圾分類制度實施方案》出臺以來，省級政府在認真學習、領(lǐng)會中央政策文件基本精神的基礎(chǔ)上，并結(jié)合地方的實際情況后紛紛出臺了生活垃圾分類方案及相關(guān)配套政策，社區(qū)生活垃圾分類政策數(shù)量得到快速增長。2017年12月，為了加快推進生活垃圾分類，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布《關(guān)于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》，強調(diào)北京、天津、上海等46個重點城市要出臺生活垃圾分類管理實施方案或行動計劃。在該項政策的推動下，2018 年各省、直轄市發(fā)布的地方性政策文件數(shù)量保持平穩(wěn)增長。2019年，在生活垃圾分類政策擴散與政策系統(tǒng)信息輸出的共同作用下，社區(qū)生活垃圾分類政策文本呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長。就中央部門層面來說，2019年4月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、生態(tài)環(huán)境部等部門，聯(lián)合頒布了《關(guān)于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》，決定在46 個重點城市先行先試基礎(chǔ)上拓展生活垃圾分類工作的區(qū)域覆蓋面，在地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作，并加快生活垃圾分類系統(tǒng)建設(shè)等；從地方政府來看，2019 年1 月上海市率先頒布了被譽為“史上最嚴垃圾分類措施”——《上海市生活垃圾管理條例》，并在該市很多社區(qū)生活垃圾分類政策實施過程中取得了非常明顯的效果。為了借鑒、效仿“上海模式”的成功經(jīng)驗，很多地方政府開展了相關(guān)政策學習，并先后出臺了36份政策文本，形成了較為嚴格、完善的生活垃圾分類政策體系。2020年由于疫情因素影響，生活垃圾分類政策文本在數(shù)量上有所回落，但政策文件的覆蓋面更加廣泛，如云南省、寧夏回族自治區(qū)等省份也開始頒布相關(guān)政策。

具體到政策工具類型，2017-2020年這4個年份，三種政策工具的次級工具數(shù)量差異很大，隨著時間的推進呈現(xiàn)出較為顯著的波動（見表4）。其中有11個次級工具的數(shù)量呈現(xiàn)先下降、再上升、再下降的變化趨勢，這一趨勢反映出地方政府在垃圾分類政策的實施中出現(xiàn)了政策選擇和政策運用上的不一致。相較于2017 年，2018 年次級工具中的責任制度、行政處罰、社會監(jiān)督、信息公開的政策數(shù)量增幅明顯。其中，行政處罰和社會監(jiān)督數(shù)量上增長了兩倍有余。2019年各次級工具的數(shù)量較2018年出現(xiàn)大幅度上升，并且政策工具類型較多，還出現(xiàn)了多種次級政策工具的“組合拳”，這些變化反映了社區(qū)生活垃圾分類政策的優(yōu)化。2020年，受疫情防控的影響，各項政策工具數(shù)量出現(xiàn)下降。

表4 社區(qū)生活垃圾分類次級政策工具的歷時性演化

四、社區(qū)生活垃圾分類政策工具選擇的優(yōu)化策略

1.充分發(fā)揮政策工具的整體性功能

政策工具的本質(zhì)是把公共管理目標轉(zhuǎn)換為具體行動的途徑和機制［14］。環(huán)境問題涉及多方面的利益相關(guān)者，具有明顯的公共性特征，單一的政策工具在解決這類問題時很難奏效，需要多個政策工具組合來彌補單個工具應(yīng)用的缺陷［15］。在具體實踐中，政府的干預是沒有固定模式的,也不會采用獨立的政策工具［16］。權(quán)威性政策工具以公共權(quán)力為基礎(chǔ)，以法律法規(guī)、行政處罰、監(jiān)督考核等為強制性手段，為經(jīng)濟性工具和社會性工具的施行提供保障，在現(xiàn)行社區(qū)生活垃圾分類政策施行過程中，被廣泛使用。但其缺陷也很明顯，過度的強制性會打擊民眾參與的積極性，甚至會產(chǎn)生民眾對垃圾分類政策的不滿情緒，間接增加政府行政的人力成本和時間成本。經(jīng)濟性工具相對于權(quán)威性工具成本更低，更具有靈活性，例如上海市、重慶市、廈門市在垃圾分類中實施的積分兌換政策，不僅對普通居民有正向激勵作用，還對社會力量、相關(guān)行業(yè)企業(yè)參與有引導作用，如通過政府購買公共服務(wù)、出臺稅費減免、優(yōu)惠補貼等政策引導它們參與垃圾分類。當然，經(jīng)濟性工具也有局限性，主要是需要有不斷的物質(zhì)或資金投入，政府要考慮財政投入平衡問題，企業(yè)要考慮成本問題。如果沒有足夠的資金支持，政策的連貫性以及居民的垃圾分類的持續(xù)性將難以保證。社區(qū)生活垃圾分類長期可持續(xù)推進，需要綜合考慮效率或成本問題，不能完全依靠權(quán)威性工具的強制或經(jīng)濟性工具的激勵，而忽略社會性政策不可替代的作用。社區(qū)生活垃圾分類的推行，需要三類政策工具及各次級工具的協(xié)同與配合，形成以權(quán)威性工具為保障，以經(jīng)濟性工具為抓手，以社會性工具為基礎(chǔ)的“三維一體”的社區(qū)生活垃圾分類政策工具組合體系，合理利用不同政策工具之優(yōu)勢與功能，并使其產(chǎn)生“1+1+1＞3”的整體性效應(yīng)。

2.保持政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)平衡

作為一種治理手段，政策工具通常包含權(quán)威性工具、社會性工具、經(jīng)濟性工具，每一種政策工具有效運作都需要有相應(yīng)的社會環(huán)境與約束條件，并呈現(xiàn)出不同的政策功能與局限，政府在解決實際問題過程中常常面臨著對政策工具的取舍組合［17]。因此，在社區(qū)生活垃圾治理實踐中，政策工具的選擇不能厚此薄彼，更不能單一化。理想的選擇需要保持政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)平衡，發(fā)揮多種工具的協(xié)同作用。社區(qū)生活垃圾分類政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不平衡，表現(xiàn)為三類政策工具及次級工具搭配不合理及其相關(guān)政策的“缺位”“錯位”與“過剩”。例如，權(quán)威性工具側(cè)重于采用督檢考核、行政處罰的方式，對公共機構(gòu)人員和居民個體分類行為施加壓力，其在使用過程中，由于缺乏頂層設(shè)計，容易導致“搭便車”行為，進而引起部分居民對垃圾分類的抵觸與不合作。經(jīng)濟性工具偏重市場準入，在市場經(jīng)濟不完善的條件下，經(jīng)濟性工具的實施范圍會大打折扣。以垃圾分類收費制度為例，建立制度的出發(fā)點是彌補政府單一的財政支出之不足，然而在具體的政策實施過程中，由于沒有發(fā)揮與其他政策工具的協(xié)同效應(yīng)，出現(xiàn)了違背“污染者付費”公平原則、收費覆蓋率低、收費形式單一（以定額收費為主）等問題。理論上，經(jīng)濟型工具中采用的政府補貼和稅收優(yōu)惠等，能夠吸引企業(yè)和社會組織的參與，但現(xiàn)實中受政策工具應(yīng)用環(huán)境的局限，難以達到調(diào)動企業(yè)和社會組織參與積極性的效果。社會性工具側(cè)重于宣傳引導、教育培訓，其在使用中往往缺乏制度保證，其實施效果也不盡人意。比如，有些垃圾分類公眾參與活動流于形式，難以激發(fā)居民的參與熱情。此外，自上而下的單向政策工具，也會導致居民在分類意識和分類行為上的脫節(jié)。由此可見，只有實現(xiàn)各級工具結(jié)構(gòu)的統(tǒng)籌優(yōu)化，推進三類政策工具的有機平衡，形成政策合力，才能推進社區(qū)生活垃圾分類政策的落實落地。

3.豐富與創(chuàng)新地方政策工具內(nèi)涵

社區(qū)生活垃圾分類是一項系統(tǒng)工程，涵蓋源頭分類、分類收集、分類運輸、分類處理等環(huán)節(jié)，其復雜性和專業(yè)性決定了垃圾分類既需要國家多種政策工具的協(xié)同作用，也需要因地制宜，豐富與創(chuàng)新地方政策工具的內(nèi)涵。政策工具是公共政策實施的主要方式與具體手段，切合實際的政策工具選擇一定是基于對政策環(huán)境、公共需求、政策目標的良好判斷。因此，社區(qū)生活垃圾分類政策工具的選擇沒有最好，只有合適。此外，即使是挑選出來的政策工具也不是一成不變的，它們事實上都會受到被運用于其間的復雜過程的模塑，而非任何具有預見性的藍圖或者概念性的設(shè)計［18］。目前，國家層面的社區(qū)垃圾分類政策工具細節(jié)設(shè)計不夠清晰、操作性還不夠具體，為充分發(fā)揮地方政府積極性，國家采取了先試先行、以點帶面、系統(tǒng)推進的政治安排。基于經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實條件及對環(huán)境的更高訴求，東部地區(qū)在生活垃圾分類政策工具的使用數(shù)量、創(chuàng)新的案例和經(jīng)驗方面一直走在全國前列。以生活垃圾分類的先行城市上海為例，2019 年7 月1 日，上海開始實行了“史上最嚴垃圾分類”政策，實施了多項創(chuàng)新舉措，如“污染者付費”、違規(guī)分類罰款、定額收費、通過設(shè)立“綠色賬戶”加強對居民的激勵、聘任生活垃圾管理社會監(jiān)督員等。這些因地制宜的政策工具成效顯著，上海市居民和單位的垃圾分類達標率均達到90%，四類垃圾實現(xiàn)了“三增一減”的目標，垃圾分類體系也不斷健全[19]。顯然，這些成績的取得離不開上海在垃圾分類政策上開展的大量探索，其他各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也需要借鑒相關(guān)經(jīng)驗，剖析上海在生活垃圾分類中取得的成就和存在的不足，加強本地區(qū)的政策工具創(chuàng)新。

五、結(jié)論與討論

本文以31 個省級政府73 份政策文本為研究對象，對社區(qū)生活垃圾分類的政策創(chuàng)新擴散軌跡與政策系統(tǒng)的輸出信息二者進行分析，研究政策工具、政策目標的適配與協(xié)同狀況。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，一級政策工具選擇以權(quán)威性工具為主，社會性工具次之，經(jīng)濟性工具使用得最少；次級政策工具的具體應(yīng)用存在著內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡問題：在權(quán)威性工具使用中存在重督檢考核、輕責任承擔，經(jīng)濟性工具使用中重視市場準入、收費制度，社會性工具使用中重宣傳引導、輕社會監(jiān)督等；在政策工具運用的空間分布、歷時演化方面，經(jīng)歷了較為顯著的波動，不同的區(qū)域存在著相異的選擇偏好等。在社區(qū)垃圾分類的治理實踐中，由于每一種政策工具有效運作所需的具體情境與約束條件不同，在政策實施中往往呈現(xiàn)出不同的政策功能及其局限，需要豐富與創(chuàng)新地方政策工具內(nèi)涵，并充分發(fā)揮政策工具的整體性功能、保持政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)平衡。

社區(qū)生活垃圾分類政策不僅是一項技術(shù)選擇，還是一種社會選擇。社區(qū)生活垃圾分類政策工具是公共決策者在既定的政策環(huán)境下，為達成生活垃圾分類政策目標而采用的具體手段和方法。對于當下中國城鄉(xiāng)社區(qū)生活垃圾分類政策工具的選擇，既要與各地制度、技術(shù)因素的現(xiàn)狀及其變化趨勢相適應(yīng)［20］,又要與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、地方文化習慣、公眾接受程度相融合。考慮到政策工具是政策目標與政策結(jié)果之間的紐帶，政策目標表明了工具選擇的目的和方向，明確了工具與目標之間服務(wù)與被服務(wù)、服從與被服從的關(guān)系［21］。為了達成既定的政策目標，在制定和完善符合本地區(qū)實際的政策工具時，既需要綜合考慮多重現(xiàn)實要素，又需要努力實現(xiàn)多種政策工具的適配均衡、多元協(xié)同與融合創(chuàng)新，以提升社區(qū)生活垃圾分類政策工具的科學性、耦合性與有效性，促進社區(qū)生活垃圾分類政策的專業(yè)化、系統(tǒng)化與精細化。

現(xiàn)有的社區(qū)生活垃圾分類政策文本，主要涉及城市社區(qū)的生活垃圾分類治理行動。毋庸諱言，在一些農(nóng)村地區(qū)，“垃圾圍村”已經(jīng)成為制約農(nóng)村社會發(fā)展和威脅農(nóng)民生活環(huán)境的戰(zhàn)略性問題[22-23]。與城市社區(qū)相比，農(nóng)村社區(qū)生活垃圾分類治理起步較晚，相關(guān)政策、法規(guī)制定也比較滯后[24]。然而，做好農(nóng)村生活垃圾分類，關(guān)乎中國綠色發(fā)展目標實現(xiàn)，影響環(huán)境友好型社會形成，并決定了美麗中國建設(shè)的進程。由此，為了促進我國社區(qū)生活垃圾分類的整體性治理,亟需在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進方面加快步伐。實行農(nóng)村社區(qū)生活垃圾分類，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會文明水平的一個重要體現(xiàn)。因此，在社區(qū)生活垃圾分類治理中，未來迫切需要打破地域和城鄉(xiāng)的界限，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思維規(guī)劃垃圾分類處理[25］。就城鄉(xiāng)生活垃圾分類政策工具選擇與治理行動而言,需要“政府、市場、社會組織以及公眾等多元主體，通過合作、協(xié)商而不是命令、規(guī)制，來凝聚公共意志、管理公共事務(wù)、實現(xiàn)公共利益”[26]。顯然，城市社區(qū)生活垃圾分類政策工具的適配均衡與多元協(xié)同，可以為農(nóng)村社區(qū)生活垃圾分類政策制定提供經(jīng)驗借鑒。