新公共管理視角下政府招商模式轉(zhuǎn)變研究

馬聰聰

摘 要：本文立足新公共管理視角，在闡述該項(xiàng)理論對政府招商模式指導(dǎo)意義的前提下，針對其中的問題，研究、探討了政府招商模式轉(zhuǎn)變的具體策略。

關(guān)鍵詞：新公共管理;政府招商模式;轉(zhuǎn)變

招商引資是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，涉及生態(tài)、人文、民生等不同領(lǐng)域。在招商引資中，為了達(dá)到預(yù)期的目的與要求，就要強(qiáng)化招商引資管理，通過系統(tǒng)化的統(tǒng)籌以及規(guī)劃，合理規(guī)范約束招商引資工作。

一、新公共管理理論與政府招商模式概述

（一）新公共管理理論基本概念

新公共管理概念上較為松散，不但代指取代傳統(tǒng)公共管理學(xué)的管理理論，也是一種全新的公共行政管理模式。這一概念是在20世紀(jì)80年代，西方傳統(tǒng)科層管理體制不適應(yīng)信息社會發(fā)展的背景下誕生的，提倡政府以私營企業(yè)的成功管理經(jīng)驗(yàn)、方式，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

（二）新公共管理理論基本思想

新公共管理理論體系中，提倡政府只需要制定政策，換言之，分離管理和具體操作，以便在縮減政府規(guī)模的基礎(chǔ)上，降低支出，提高工作效率。此外，該項(xiàng)理論重視政府服務(wù)的市場導(dǎo)向化發(fā)展，也就是政府需要以社會公眾的實(shí)際需求向其提供服務(wù)。同時(shí)，政府也需要將競爭機(jī)制引入到政府管理工作中，確保進(jìn)一步降低政府在公共服務(wù)方面的成本投入，提高整體的服務(wù)質(zhì)量。

（三）招商引資

地方政府為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有效吸引投資的活動統(tǒng)稱為招商引資，并且這也是我國各級地方政府的主要工作。通常而言，地方政府說服投資者，以受讓土地或者是租賃長作為主要形式的，針對一個(gè)地區(qū)投資環(huán)境的銷售行為就是招商引資行為。

（四）招商引資模式

在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的過程中，招商引資作為其中的重要手段，各地方政府高度重視工作力度的強(qiáng)化。目前我國招商引資的工作模式，具體可以分為政府組團(tuán)招商、小分隊(duì)招商、網(wǎng)上招商、文化招商等，如圖1所示，其中最初開始運(yùn)用的政府組團(tuán)招商，因?yàn)樾枰骷夘I(lǐng)導(dǎo)集體出行，且浪費(fèi)了較多的人力、物力和財(cái)力，再加之信息化和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的逐漸發(fā)展，該項(xiàng)招商引資模式已經(jīng)逐漸被淘汰。

二、新公共管理理論對優(yōu)化政府招商模式的指導(dǎo)意義

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，明確角色定位

從新公共管理理論的層面看來，政府在優(yōu)化招商引資模式的過程中，需要以當(dāng)?shù)貙?shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、環(huán)境作為出發(fā)點(diǎn)，制定出與之相關(guān)的政策法規(guī)以及招商指導(dǎo)目錄，同時(shí)規(guī)范化發(fā)展產(chǎn)業(yè)開放領(lǐng)域以及投融資的環(huán)節(jié)，及時(shí)兌現(xiàn)之前提出的各種招商政策，保障投資者的合法權(quán)益。

（二）以“客商”為本，注重軟環(huán)境建設(shè)

對于投資者而言，當(dāng)?shù)氐耐顿Y的環(huán)境也是影響其資金進(jìn)入的一個(gè)重要方面，在新公共管理理論的支持下，政府招商引資模式優(yōu)化需要通過一站式服務(wù)理念的實(shí)施，對各項(xiàng)招商引資的辦理程序進(jìn)行合理簡化。對于那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響效應(yīng)較為重大的項(xiàng)目，可以通過開設(shè)綠色專門通道實(shí)施審批一條龍服務(wù)，進(jìn)一步推動重大招商項(xiàng)目的快速落地。

（三）學(xué)習(xí)企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，建立科學(xué)考評制度

從新公共管理理論的層面出發(fā)，在政府招商引資模式變化的過程中，需要徹底的摒棄之前以招商數(shù)字作為評價(jià)指標(biāo)的方式，通過將招商引資管理和績效考評進(jìn)行結(jié)合，有效獎勵那些引進(jìn)投資規(guī)模相對較大，具備良好經(jīng)濟(jì)效益的大型項(xiàng)目，并借助政府相關(guān)工作人員的現(xiàn)場核實(shí)，保障各個(gè)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的固定資產(chǎn)以及投資額度的真實(shí)性。

三、地方政府職能在招商引資中存在的問題

（一）職能錯位

政府在招商引資中存在的錯位問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，職能無法有效轉(zhuǎn)變。在實(shí)踐中基于管理替代了服務(wù)，基于審批替代了指導(dǎo)，在工作中并沒有合理地踐行各種制度與手段，無法凸顯市場機(jī)制的作用與價(jià)值。第二，分工問題。不同的政府職能部門之間存在著職能交叉以及空白管理的問題，在工作中還是存在責(zé)任盲區(qū)的問題。

（二）招商引資規(guī)劃以及原則性問題

如果政府在招商引資中缺乏合理規(guī)劃，就會導(dǎo)致各項(xiàng)工作停滯不前，會在一定程度上給地方經(jīng)濟(jì)利益造成不良影響。從整體上來說，缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃，導(dǎo)致地方政府招商引資中出現(xiàn)了一些違法違規(guī)行為，甚至?xí)M(jìn)一些污染高、消耗諸多能源的企業(yè);也存在著同質(zhì)類型企業(yè)重復(fù)建設(shè)等問題。這些問題的存在造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)問題，也直接增加了招商的成本。

（三）缺乏完善的監(jiān)督約束機(jī)制

資本投資項(xiàng)目整體上來說缺乏約束性，地方政府在工作中為了達(dá)到業(yè)績績效，會盲目地招商。而這些招商企業(yè)多數(shù)為重型污染以及破壞性企業(yè)，這些企業(yè)享受地方政策的優(yōu)惠與支持不僅僅會破壞市場的穩(wěn)定性，也會造成較為嚴(yán)重的影響。

（四）越位問題

一些地方政府為了引進(jìn)招商，就會相繼出臺各種優(yōu)惠的政策，甚至?xí)档蛯ν恋?、環(huán)保等硬性條件的要求;這些問題的存在就會導(dǎo)致政府政策出現(xiàn)扭曲的問題，嚴(yán)重?fù)p害了群眾的合法利益，違背了社會的公正原則。

（五）缺乏專業(yè)人才隊(duì)伍

政府招商人員工作還是存在一些問題，導(dǎo)致工作方式與手段存在諸多不足。整體上來說，專業(yè)招商人員培養(yǎng)困難，人才流動性較大，管理體制單一化。這些情況的存在導(dǎo)致地方政府招商引資授權(quán)不當(dāng)、決策不足等問題逐漸凸顯，造成了管理方式經(jīng)驗(yàn)化等問題。

四、新公共管理視角下政府招商模式存在的問題

（一）考核體系不科學(xué)

由我目前政府招商引資的模式看來，其中的考核體系存在著顯著的數(shù)字評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)唯一化的現(xiàn)象。簡單而言，各個(gè)地區(qū)的招商局都會向下屬單位下達(dá)相應(yīng)的招商考核指標(biāo)，并在年終的時(shí)候組織各部門所組成的考核小組實(shí)地考察各地區(qū)的招商引資目標(biāo)完成情況，主要是針對到位的資金數(shù)、簽約的項(xiàng)目等數(shù)字進(jìn)行考核，從而導(dǎo)致招商人員過分關(guān)注這些數(shù)字的變化，忽視對經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目質(zhì)量的考核，容易帶來經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目爛尾問題。

（二）管理部門太多，工作效率低下

我國部分地區(qū)為了進(jìn)一步推動招商引資工作的有效落實(shí)，通常也都設(shè)置了諸如發(fā)改委、商務(wù)局、貿(mào)促會等數(shù)量較多的在招商引資方面具備一定管理權(quán)限的機(jī)構(gòu)和部門。雖然從工作層面來看，這種管理組織模式能夠全面調(diào)動地區(qū)內(nèi)部的方面關(guān)系以及力量，保障項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的最大化。但從新公共管理的理論層面看來，這樣的組織架構(gòu)，因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)過于分散，導(dǎo)致管理未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化發(fā)展，出現(xiàn)了分散化多頭管理的現(xiàn)象，直接拉低了招商引資工作效率。

（三）政府直接干預(yù)，參與招商全程

我國各個(gè)省市的政府對于招商環(huán)境的推介、項(xiàng)目洽談等維持著一種大包大攬的態(tài)度政府的相關(guān)工作部門人員需要逐個(gè)拜訪、接待想要在各地區(qū)內(nèi)進(jìn)行投資的企業(yè)，使得政府部門得以直接干預(yù)到招商引資的工作中，分散了工作人員的大量工作精力，同時(shí)招商引資工作效率也沒有顯著提高。

（四）招商監(jiān)管不成體系，約束性弱

以我國目前招商引資的工作發(fā)展看來，國家層面以及省市地區(qū)層面的招商行為約束方面的政策發(fā)展不夠完善，呈現(xiàn)出一種分散在政府部門文件的現(xiàn)象，不具備相對較強(qiáng)的約束性。甚至于部分地區(qū)所制定出的有關(guān)招商引資方面的政府文件，因?yàn)楣ぷ髯陨淼囊?guī)范性有所不足，直接導(dǎo)致文件無法得以有效落實(shí)，成為一紙空文。

（五）盲目“招大引強(qiáng)”，輕視“服務(wù)培育”

目前我國政府的招商引資工作呈現(xiàn)出了一種單純重視大規(guī)模企業(yè)招商引進(jìn)的現(xiàn)象。在具體的招商引資考核工作過程中，將注冊資本在5，000萬以上的項(xiàng)目納入其中，反而忽視了當(dāng)?shù)匾延械闹T多企業(yè)的服務(wù)提供和中小企業(yè)的孵化培育，雖然從短期層面來看，能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定的推動作用，但卻忽視了當(dāng)?shù)匾延衅髽I(yè)后勤發(fā)展力量的培育，從長遠(yuǎn)上來看，對于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展是一種損害。

五、優(yōu)化招商模式的具體建議

（一）政府引導(dǎo)

1.建立科學(xué)的招商引資績效考評制度

政府在改進(jìn)招商引資模式的過程中，新公共管理理論提倡使用現(xiàn)代化企業(yè)的管理手段，削減較為嚴(yán)格的政府干預(yù)管制，并設(shè)置明確的績效目標(biāo)。政府部門需要針對之前純數(shù)字化的考核評價(jià)的制度體系進(jìn)行改變。政府部門在針對招商引資目標(biāo)任務(wù)設(shè)定的過程中，需要以各個(gè)載體在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)層面的差異，設(shè)置出帶有彈性化的指標(biāo)體系，并且完全符合本區(qū)主要產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)項(xiàng)目，可以根據(jù)到位的資金實(shí)際占比進(jìn)行酌情的加分考量。在考核主體拓寬的過程中，除了之前的組織部、財(cái)政局等單位之外，也可以將相關(guān)產(chǎn)業(yè)的主管部門納入其中。

2.進(jìn)行招商引資機(jī)構(gòu)體制改革

新公共管理理論對政府招商引資模式改革的另一個(gè)啟示，便是有效變革其機(jī)構(gòu)體制。我國各地政府需要建立唯一負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)卣猩桃Y全部活動的部門，為投資人提供一個(gè)統(tǒng)一完善的招商服務(wù)窗口。除此之外，村級和鎮(zhèn)級別的招商引資職能也需要全面學(xué)習(xí)，將基層政府辦事機(jī)構(gòu)的主要職能定位在公共服務(wù)的優(yōu)化以及公共環(huán)境的改善等方面，進(jìn)一步削弱經(jīng)濟(jì)職能。

3.加強(qiáng)招商監(jiān)管，算好成本賬

我國政府部門需要在全面樹立整合各個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域招商引資優(yōu)惠政策的前提下，逐步清除違反國家相關(guān)法律規(guī)定的政策，并解決結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，出臺并落實(shí)地區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一的集合性文件。除此之外，招商引資經(jīng)費(fèi)賬戶的設(shè)立也是招商引資工作得以有效落實(shí)的財(cái)政支撐，需要安排專人進(jìn)行負(fù)責(zé)管理，通過監(jiān)督檢查力度的強(qiáng)化，在降低現(xiàn)金支出的前提下，進(jìn)一步規(guī)范這些資金使用、運(yùn)行。

4.做好規(guī)劃引導(dǎo)，明確招商重點(diǎn)

我國各個(gè)地區(qū)在優(yōu)化招商引資工作模式的過程中，需要從各個(gè)地區(qū)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r以及附近各個(gè)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r作為出發(fā)點(diǎn)，確定實(shí)際的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接目標(biāo)，或者可以從與當(dāng)?shù)亟佑|最多的外資類型企業(yè)出發(fā)，將之確定為招商引資的主攻企業(yè)類型，以便在優(yōu)化投資者實(shí)際生活、工作環(huán)境的前提下，強(qiáng)化招商引資工作的效果。

（二）科學(xué)規(guī)劃招商原則

1.明確招商方向

地方政府要嚴(yán)格把關(guān)招商的方向，將傳統(tǒng)的粗放式招商模式轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化的招商模式;通過優(yōu)化地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方式，充分合理地利用地方特色資源，大力發(fā)展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè);根據(jù)實(shí)際狀況制定完善的、系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，進(jìn)而為地區(qū)招商引資的定位提供參考與支持。

在招商引資中要加強(qiáng)對環(huán)保、生態(tài)問題的關(guān)注，嚴(yán)格執(zhí)行國家的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)與要求，要重點(diǎn)扶持產(chǎn)品附加值較高的新型產(chǎn)業(yè)，在招商引資的同時(shí)重視環(huán)境保護(hù)，真正踐行“綠水青山就是金山銀山”。

2.創(chuàng)新招商策略

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的通過政策吸引招商引資的模式，要根據(jù)發(fā)展需求細(xì)化產(chǎn)業(yè)模式，通過對地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的扶持，通過產(chǎn)業(yè)鏈等多種方式，凸顯其輻射作用，強(qiáng)化配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而有效地推動期房經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府要聯(lián)合各個(gè)地區(qū)，綜合實(shí)際狀況分析區(qū)域環(huán)境資源實(shí)現(xiàn)整體性的招商，進(jìn)而合理地利用各項(xiàng)資源。

（三）市場主導(dǎo)

1.中介機(jī)構(gòu)代理招商

在政府招商引資工作優(yōu)化的過程中，中介招商因其在針對性以及潛在投資人明確上的優(yōu)勢，得以在招商引資工作發(fā)揮重要作用。但需要注意的是，政府部門需要委托已經(jīng)建立良好關(guān)系的國內(nèi)相關(guān)行業(yè)協(xié)會等，在全面借助其已有客戶和會員資源的前提下，及時(shí)了解到一手項(xiàng)目信息，通過委托協(xié)議的簽訂，建立二者之間的市場化合作關(guān)系。

2.依托現(xiàn)有企業(yè)以商招商

各個(gè)地區(qū)已有的企業(yè)，對于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施和投資、服務(wù)環(huán)境等方面有著深入了解，并且維持一種基本滿意的狀態(tài)。各個(gè)地區(qū)需要在全面盤活有治國、有資產(chǎn)的前提下，通過上市、并購等方式，積極引進(jìn)全新的戰(zhàn)略、技術(shù)，進(jìn)一步拓寬原有的招商空間。各個(gè)地區(qū)政府也可以通過行政審批手段的全程代理等方式，為外來的投資企業(yè)降低行政負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)集群的快速發(fā)展。

3.委托園區(qū)開發(fā)公司代理招商

對于條件發(fā)展較為合適的工業(yè)園區(qū)，當(dāng)?shù)卣梢圆辉谄渲性O(shè)立行政機(jī)構(gòu)，將之委托給城市開發(fā)管理公司進(jìn)行運(yùn)作。該企業(yè)就可以在市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律全面利用的前提下，憑借其中在招商團(tuán)隊(duì)、服務(wù)水平等方面的優(yōu)勢，借助一體化的營銷模式，積極落實(shí)招商引資工作。政府則需要給予園區(qū)開發(fā)公司以應(yīng)有的信任，在簽署合同的前提下，提高基于給予城市開發(fā)管理公司的分成，進(jìn)一步發(fā)揮園區(qū)開發(fā)公司在招商引資工作中的重要價(jià)值。

4.運(yùn)用企業(yè)化的招商人員激勵機(jī)制

政府在招商引資優(yōu)化的過程中使用新公共管理理論，也需要對人員激勵機(jī)制進(jìn)行改變。以傳統(tǒng)的基本工資構(gòu)成作為出發(fā)點(diǎn)，將項(xiàng)目引進(jìn)提升制度加入其中，將招商引資的工作質(zhì)量、效率與招商人員本身的經(jīng)濟(jì)收入直接進(jìn)行掛鉤處理，進(jìn)一步強(qiáng)化其工作積極性。同時(shí)，對于一線招商人員而言，政府部門可以為其設(shè)置良好的職務(wù)晉升渠道和規(guī)劃愿景，對那些在招商引資工作中做出突出貢獻(xiàn)的工作人員優(yōu)先進(jìn)行提拔，在保障員工基本生活需求的同時(shí)滿足其精神層面的需求，全面發(fā)揮招商人員在招商引資工作中的價(jià)值。

（四）強(qiáng)化培訓(xùn)，多方參與

招商引資具有專業(yè)性較強(qiáng)的優(yōu)勢，其競爭性較大，在實(shí)踐中為了滿足招商引資的發(fā)展需求，就要培育引進(jìn)高素質(zhì)的專業(yè)人才。在實(shí)踐中要提升招商引資隊(duì)伍的專業(yè)化以及職業(yè)化，通過對現(xiàn)有培訓(xùn)模式的優(yōu)化創(chuàng)新的方式，達(dá)到提升人才綜合能力的目的。

構(gòu)建具有較強(qiáng)綜合素質(zhì)能力、了解掌握國家各項(xiàng)政策手段、具有專業(yè)業(yè)務(wù)能力的招商隊(duì)伍，為開展招商引資活動提供專業(yè)的智力支持。

在市場體系中，要重視對第三方中介機(jī)構(gòu)的培育，通過與專業(yè)的咨詢組織以及中介組織的合作交流，創(chuàng)新融資交流的全新平臺;通過招商引資的方式實(shí)現(xiàn)市場化的運(yùn)作管理，充分激發(fā)其內(nèi)在的潛力與活力。

六、總結(jié)

招商引資作為我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方式，由于政府在之前的招商引資工作中出現(xiàn)了考核體系不科學(xué)、管理部門數(shù)量過多的問題，需要以新公共管理理論作為出發(fā)點(diǎn)，通過績效考評制度以及機(jī)構(gòu)體制的合理改革，全面利用市場化的力量，配合激勵機(jī)制的完善，推動我國招商引資工作的健康發(fā)展。

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