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    政治激勵、主官任期與地方教育財政支出波動
    ——來自地級市面板數(shù)據(jù)的證據(jù)

    2022-05-17 13:42:42金紅昊
    重慶高教研究 2022年3期
    關鍵詞:主官任期晉升

    金紅昊,馬 奔

    (1.北京大學 教育學院, 北京 100871; 2.山東大學 政治學與公共管理學院, 青島 266000)

    充足的財政投入是公共教育事業(yè)發(fā)展的依托,教育投資可以顯著提升社會人力資本的存量與質量,為技術進步、科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級提供智力支撐,推動經(jīng)濟發(fā)展模式從要素驅動型向創(chuàng)新驅動型轉變。教育資源的均衡配置有助于補償弱勢階層的受教育機會,從而促進階層流動,調節(jié)收入分配,推動社會公平的實現(xiàn)[1]。因此,維持教育財政投入在公共財政資源分配中的合理比例已成為全球共識:2018年OECD國家教育支出占國民生產(chǎn)總值的比重平均達4.9%,美、英、澳、加等主要發(fā)達國家教育支出占GDP比重達到6%左右[2]。我國自2012年起連續(xù)9年財政性教育經(jīng)費占GDP比重超過4%,達到了教育支出增幅高于財政經(jīng)常性收入增幅的規(guī)劃要求。

    國家財政在教育經(jīng)費籌措與保障方面做出了巨大努力,取得了基礎教育辦學質量改善、城鄉(xiāng)區(qū)域差距縮小以及高中教育與高等教育普及率提升等一系列成效。與此同時,隨著“后4%時代”社會公眾對教育資源均衡化、優(yōu)質化的要求日益提升,如何進一步完善教育財政經(jīng)費保障機制,厘清教育事權與財權在不同政府層級中的責任歸屬,成為教育現(xiàn)代化與教育強國建設的核心議題[3]。自2019年《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》實施以來,我國教育領域財政事權和支出責任為中央與地方共擔的模式:高等教育由中央政府、省級政府和中心城市主管;地方政府在基礎教育發(fā)展中承擔主要事權,中央政府通過財政轉移支付的方式對公用經(jīng)費、貧困資助以及校舍安全等領域進行比例分擔??v覽我國教育財政體制,基礎教育支出責任歷經(jīng)“以鄉(xiāng)為主”至“以縣為主”,再到“中央與地方共擔”的改革歷程,盡管中央政府在教育財政支出中的責任逐漸增加,但地方政府作為基礎教育發(fā)展的主要事權承擔者,其對于教育財政投入的力度依舊是影響區(qū)域教育質量的關鍵[4]。

    然而,令人擔憂的是,現(xiàn)行體制下地方政府可能缺少教育投入方面的充足激勵,自喬寶云等基于省級數(shù)據(jù)揭示這一問題后[5],學界對此進行了廣泛討論[6-7]。在以分稅制為代表的財政分權體制和以晉升錦標賽為代表的政治激勵之下,地方政府傾向于將可支配的財政收入運用到對經(jīng)濟發(fā)展有直接驅動作用的生產(chǎn)性領域(如基礎建設等),相對忽視了以教育為代表的民生領域,教育資源供給不足,這種財政支出的偏向性得到了經(jīng)驗研究的普遍支持[8-9]。同時,地方政府財政決策也呈現(xiàn)出明顯的任期效應,地方主官出于晉升方面的考量,傾向于在任期內的不同時間節(jié)點采取不同的資源分配策略[10],這可能帶來教育財政支出的波動。然而,既有研究主要著眼于官員更替對財政總支出、生產(chǎn)性財政支出以及財政支出效率等方面的影響分析,針對民生支出的討論較少,且多將科、教、文、衛(wèi)等領域進行統(tǒng)合分析。我國干部考核與選拔方式隨著宏觀制度環(huán)境變化而不斷調整。黨的十八大以來,“唯GDP論”的破除將如何影響地方政府的支出偏向?對于這一問題的討論尚處于闕如狀態(tài)。鑒于此,本文基于地級市面板數(shù)據(jù),探究政治激勵下地方教育財政支出在主官任期內出現(xiàn)的波動態(tài)勢,并討論這種波動是否因干部考核制度變遷而出現(xiàn)變化。研究的意義和主要貢獻可以提煉如下。

    在學理層面,本文突破既有研究對財政支出偏向性的統(tǒng)合分析模式,轉而針對官員任期內不同年度的教育財政支出情況進行精細化的描述,從而揭示了隨任職周期出現(xiàn)的教育財政支出波動現(xiàn)象,驗證了地方教育財政支出的“任期效應”。本文在既有研究基礎上,納入了制度環(huán)境變遷的宏觀視角,以黨的十八大以來向多元政績觀的轉型為時間節(jié)點,對比分析了干部考核制度變遷前后,地方教育財政支出受主官任期影響的異質性。

    在地方教育財政實踐層面,充足性與穩(wěn)定性是教育財政投入的關鍵要求,支撐著區(qū)域教育事業(yè)的良性發(fā)展。近年來,隨著我國教育財政體制改革逐步推進,地方政府的教育事權和支出責任界定日益清晰,如何進一步破除教育財政投入在體制機制方面的障礙,成為新一輪教育財政體制優(yōu)化的重要議題。本文從政治經(jīng)濟學的視角出發(fā),揭示政治激勵對地方教育財政支出造成的波動效應。教育事業(yè)在政績考核體系中的缺位狀態(tài),是這一任期波動現(xiàn)象的癥結所在。因此,本研究從體制機制著手,為保持地方教育財政投入的穩(wěn)定提出新的改進路徑,即將教育事業(yè)發(fā)展的相關指標納入組織工作考核體系,從而為地方主官投入教育事業(yè)提供充足激勵,消解任期波動,保證地方教育財政投入的穩(wěn)定性。

    一、財政分權與晉升錦標賽:一個政治激勵理論框架

    20世紀70年代以來,中國實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的平穩(wěn)過渡,并在制度建設和資本積累相對薄弱的情境下維持了高速的經(jīng)濟增長。隨著中國崛起話語的日益流行,中國經(jīng)濟奇跡引發(fā)了經(jīng)濟學界的廣泛討論。該問題最具影響力的理論解釋來自Qian Yingyi和Li Hongbin等,前者討論了中國特色的財政分權體制,后者則提煉了中國干部人事選拔的晉升錦標賽模式[11-12]。經(jīng)過理論探索與實證檢驗,逐步建立了一個以財政分權與晉升錦標賽為制度基礎的關于中國經(jīng)濟增長的政治激勵框架(如圖1)。

    圖1 財政分權與晉升錦標賽的政治激勵框架

    一方面,著眼于地方政府的行為能力,“中國特色的財政聯(lián)邦主義”是對我國財政分權體制下央地關系的一種概括[11,13]。1994年分稅制改革之后,不同稅種在中央與地方政府之間被明確切割,盡管增值稅、消費稅等主要財政收入的過半份額被集中至中央政府,地方政府仍以稅收分享的方式確立了一定范圍內的財政支出自主權[14]。這使得地方主官具備資源配置和政策執(zhí)行方面的廣泛裁量權,有能力自主制定轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展策略和提供公共產(chǎn)品與服務[15]。另一方面,就地方政府的行為動機而言,晉升錦標賽理論認為,中國政府人事管理和官員拔擢中存在一種圍繞經(jīng)濟增長的競爭機制,中央政府會基于相對經(jīng)濟績效決定地方官員的人事變動。換言之,任期內轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況與主官晉升之間存在強烈的正向關聯(lián)性,這保證了地方官員擁有充足激勵開展經(jīng)濟建設,從而挖掘地方政府的發(fā)展?jié)摿?,推動宏觀經(jīng)濟增長[16]。

    上述政治激勵框架從橫向和縱向兩個維度解釋了中國經(jīng)濟發(fā)展的動力根源。在中央與地方政府的縱向關系中,中央政府選擇經(jīng)濟績效作為地方官員能力評價與晉升選拔的信號指標,以委托-代理的方式將經(jīng)濟發(fā)展目標分解至地方政府,形成垂直的層層發(fā)包與縱向管理體制[17];在地方政府間的橫向關系中,為獲得有限的晉升機會,地方政府基于所能支配的財政資源和廣泛行政決策權,圍繞經(jīng)濟增長開展激烈競爭,從而積累人事晉升方面的政績資本[18]。

    在經(jīng)驗研究層面,為探尋中國政府人事制度的最佳解釋框架,官員晉升機制的檢驗吸引了大量的實證討論[12]。先行研究從省、地級市和縣3個層級檢驗經(jīng)濟發(fā)展指標與主官晉升之間的關系,均得到了支持性的結論[19-21]。絕對經(jīng)濟增長率、與前任官員相比的相對經(jīng)濟增長率以及同一行政層級之間的經(jīng)濟增長排名,均對在任主官的晉升具有正向作用,基于固定資產(chǎn)投資增速和社會消費增速的可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展指標也被證實是官員晉升的預測因素[20]。盡管晉升錦標賽理論遭遇以陶然、姚洋等為代表的諸多研究者的質疑[22-23],但“唯GDP論”的盛行以及黨的十八大以來對“去GDP”精神的反復強調,都能從側面印證經(jīng)濟增長在官員人事調整中的突出作用[24]??梢哉f,雖然無法精確刻畫現(xiàn)實制度運行的完整圖景,但基于經(jīng)濟績效的晉升錦標賽理論依舊深刻揭示了我國干部人事管理的一個重要側面。

    二、文獻綜述與研究假設

    (一)主官任期對地方教育財政支出的影響

    近年來,隨著我國干部管理體制改革、高素質專業(yè)化干部人才隊伍建設以及干部交流機制的建立,官員更替成為政治生活中頻繁發(fā)生的現(xiàn)象。在此情境下,政績考核、財政分權和有限任期相結合,對地方財政決策與資源配置結構產(chǎn)生了深刻影響。在以經(jīng)濟績效為核心評價指標的晉升錦標賽之下,地方官員甫任新職,便融入了為增長而競爭的浪潮[25]。官員更替會帶來顯著的政策不連續(xù)性,從而導致地方財政決策隨任職周期而出現(xiàn)變動。在教育財政支出方面,這種“為增長而競爭的代價”可概述為教育財政擠出和教育財政支出波動兩大方面。

    就教育財政擠出而言,晉升錦標賽可能會誘發(fā)地方政府的財政支出偏向,使那些有助于刺激短期經(jīng)濟增長的開支項目在財政決策中被賦予更強的優(yōu)先性,從而造成教育財政支出被擠占[26]。為了在有限任期內達成政績目標,地方官員更有可能采取粗放型經(jīng)濟發(fā)展策略,側重于投入基建、招商等周期短、成效快的支出項目[27]。而教育作為一種長周期投入項目,很難產(chǎn)生短期可見的政績回報,對于經(jīng)濟發(fā)展的驅動效應也需要歷時長久的積累方能體現(xiàn),因此官員缺少加大教育財政投入的激勵[28]。教育財政擠出的現(xiàn)象得到了實證研究的廣泛支持,姚東旻等基于1996—2018年省級政府官員更替與財政支出數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn),現(xiàn)任官員在經(jīng)濟建設支出方面與前任的偏離程度最為明顯,呈現(xiàn)出“力爭全國之上游”的態(tài)勢;在包含教育財政支出的民生支出方面,現(xiàn)任官員則會采取“趨于全國均值”的策略,且任期越長,越有可能對教育財政支出產(chǎn)生擠出效應[29]。喬寶云、傅勇等均從財政分權的理論視角出發(fā),檢驗教育供給在分權治理模式下的變化,結果證實,由于支出偏離的存在,財政分權無助于增加小學義務教育的供給,且會對基礎教育質量產(chǎn)生一定負面影響[5-6]。

    此外,對教育財政支出的擠出效應還隨著官員任期呈現(xiàn)出周期波動的特征。在任期制與干部交流體制下,地方官員的變更成為常態(tài)。對于理性的新任地方官員而言,財政資源的投入應與政績考核的周期相吻合,方能最大限度地提高晉升概率。換言之,官員在晉升概率最高的時間節(jié)點,加大在刺激經(jīng)濟增長方面的財政支出力度,可提升政績的可見性[30]。由于法定地方主官的最長任職年限為5年,先行研究推測這種加速政府支出的激勵會出現(xiàn)在任期的第3年或第4年[31]。鑒于此,政策不連續(xù)性對教育財政支出的擠出效應也勢必會集中體現(xiàn)在官員任期的第3年至第4年。從財政支配能力的視角切入,盡管部分地方官員在上任伊始就期望對不同支出領域賦予新的權重,重置財政資源分配格局,但由于前任官員已經(jīng)形成的固定財政支出結構存在一定的制度慣性,新任官員很難在短期內大幅調整預算方案。隨著在任時間的延長,官員對于財政預算的掌控能力會增強,財政資源分配結構才隨之漸進調整[29]。上述理論假設也得到了部分實證研究的支持,周曉慧等基于省級官員的分析也證實,在省長任期的第3.21年和省委書記任期的第5.15年,省內GDP增長率會達到峰值。在此情境下,可以合理推斷,政策不連續(xù)性造成的財政支出偏向也應具有一定的時滯性,即對教育財政支出的擠出會集中體現(xiàn)在地方主官任期的中后段[31]。綜合以上討論,本文提出如下研究假設:

    假設1:地方教育財政支出隨地方官員任期呈現(xiàn)周期波動性,會在地方主官任期的中后段出現(xiàn)顯著下滑。

    (二)多元政績觀轉型與地方教育投入

    在以GDP考核為主的晉升評價體制下,地方官員會傾向于將財政資源投資于對轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有拉動作用的項目,從而獲得升遷資本,這可能造成公共投入短視化、資源配置效率低下、統(tǒng)計數(shù)據(jù)扭曲等一系列負面后果[32-33]。特別是地方教育投入等民生性支出在財政資源配置時的優(yōu)先次序靠后,制約了教育現(xiàn)代化和高質量教育體系建設的推進。

    事實上,中央政府早已認識到干部選拔中經(jīng)濟政績單一評價模式的問題,并開展了長時期的制度改革,力圖破除“唯GDP論”。黨的十六大以來,科學發(fā)展觀的提出將全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展理念納入執(zhí)政方針,強調經(jīng)濟、社會與自然的綜合發(fā)展質量,初步實現(xiàn)了政績評估從政府本位向民生本位的轉變。黨的十八大以來,干部考核體制發(fā)生了最為深刻的轉型。習近平總書記在2013年全國組織工作會議中強調:“要改進考核方法手段,既看發(fā)展又看基礎,既看顯績又看潛績,把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標和實績作為重要考核內容,再也不能簡單以國內生產(chǎn)總值增長率來論英雄了?!蓖?2月,中組部印發(fā)《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》,在考核指標設置方面,將“有質量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展和民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態(tài)文明建設、黨的建設等作為考核評價的重要內容”,并強調對于“科技創(chuàng)新、教育文化、勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況”的考核。這一改革從制度層面將教育等社會民生績效納入干部選任時的評價范疇。

    可見,在地方官員的錦標賽式晉升競爭中,中央政府對于評價標尺的選擇并非一成不變,而是根據(jù)宏觀社會經(jīng)濟發(fā)展的總體目標與階段性特征進行調整,從而調控與引導地方官員的行為選擇[34]。特別是隨著近年來宏觀經(jīng)濟形勢的變化,經(jīng)濟發(fā)展理念逐步從重視數(shù)量與速度向重視質量與效益轉變,政府績效考核也勢必會由對單純經(jīng)濟增長的關注轉向注重民生改善與社會效益的多元政績觀[35]。實證經(jīng)驗也支持了政績觀轉型對官員行為的影響。例如,蔣德權等使用省級政府官員變更數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn),2007年政績考核改革有助于抑制晉升激勵造成的負面影響[27]。左才基于官員晉升結果的分析,印證了在科學發(fā)展觀指導下,地方政府實現(xiàn)了從經(jīng)濟績效一元競爭向社會公平與經(jīng)濟發(fā)展雙重目標二元競爭的轉變[36]。

    在此背景下,公共教育作為政府民生支出的關鍵環(huán)節(jié),與社會公平、知識創(chuàng)新以及人力資源積累等社會發(fā)展議題相關聯(lián)。無論是學?;A設施建設、師資隊伍專業(yè)能力提升、生師比改善還是區(qū)域教育均衡化發(fā)展,高質量教育體系的建設都需要持續(xù)、強力的財政支撐[37]。黨的十八大重申了教育作為“優(yōu)先發(fā)展”項目的基礎性地位。鑒于此,向多元政績觀的轉型必然意味著教育事業(yè)在官員晉升評價中的地位將日益抬升,這將進一步引導地方政府將公共資源和財政資金優(yōu)先保障教育投入和人力資源開發(fā)[38]。綜上所述,本文提出如下研究假設:

    假設2:向多元政績觀轉型后,地方教育財政支出不會隨官員任職周期而顯著變化。

    三、數(shù)據(jù)與模型

    (一)分析層級與數(shù)據(jù)來源

    針對地方政府財政決策的分析,共有省、市、縣3個行政層級可供選擇,本文主要聚焦于地級市政府,具體原因如下:首先,就事權而言,相比于省級政府,地級市政府在區(qū)域教育發(fā)展中承擔了更多的管理責任,對教育財政支出具有較強影響力。既有研究針對地方教育主管領導的訪談分析發(fā)現(xiàn),地級市政府在教育投入中的缺位是區(qū)縣政府在舉辦義務教育時面臨財政壓力的重要原因之一[39]。而除部分高等院校外,省級政府不直接管理轄區(qū)內的教育。其次,就政治激勵而言,政治因素和社會網(wǎng)絡因素在省級官員的任命決策中有較大影響,晉升錦標賽和政績考核在地級市及以下層級官員的晉升中具有更強的解釋力[40]。最后,就數(shù)據(jù)獲取而言,相比于縣級政府,地級市政府在主官任期、教育規(guī)模、社會經(jīng)濟發(fā)展等方面的數(shù)據(jù)可得性和準確性較好,從而避免由數(shù)據(jù)缺失、樣本結構偏差等因素造成的分析偏差。

    本研究構建了2003—2019年全國地級市面板數(shù)據(jù)庫,主要使用兩方面數(shù)據(jù)來源。其一,教育財政支出、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展以及教育事業(yè)規(guī)模的相關信息來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》。其二,地方政府主官(包括市長和市委書記)的任期、個體特征等相關信息從各地級市政府官方網(wǎng)站、新華網(wǎng)、人民網(wǎng)的領導簡歷網(wǎng)頁中采集獲取,并使用多種數(shù)據(jù)來源交叉驗證,確保數(shù)據(jù)的準確性。本研究將兩大數(shù)據(jù)來源進行橫向匹配,在地方主官發(fā)生變更的年份,如果人事調整發(fā)生在1~6月,則將新任主官匹配至該年度,如果人事調整發(fā)生在7~12月,則將離任主官匹配至該年度。

    (二)模型設定與變量說明

    以官員任期為切入點,本研究構建了式(1)所示的雙向固定效應模型來估計地方教育財政支出的波動性,采用Stata 17軟件進行模型估計。

    EFEjt=αTenure_njt+γXjt+δYjt+θZjt+cityj+yeart+εjt(n=1,…,6)

    (1)

    其中j、t分別代表城市與年份,cityj、yeart分別為城市與年份固定效應。EFEjt代表地級市j在t年的教育財政支出占比,即本文主要關注的因變量,以相對支出水平測量,即各地級市教育財政支出與財政總支出的比值。

    Tenure_njt為地方主官的任期情況,α為本文關注的影響系數(shù)??紤]到98%以上的地級市主官在同一城市的任期總時長不超過6年,因此,本文主要關注在第1年至第6年任期中,教育財政支出占比的變動情況。為合理比較任期內不同時間點的情況,本文以是否處在某一任期年度作為觀測變量(是=1,否=0),而其他任期年度作為對照組開展分析。換言之,針對6年任期的觀測范疇,將分別進行6次模型估計,這樣處理有助于提升回歸系數(shù)在解讀和圖示方面的直觀性。由于市委書記作為地級市政府的“一把手”,在財政資源分配中具有更高的決策權[41],本文聚焦市委書記任期情況開展基準分析。

    就控制變量而言,本文主要將地方主官特征(向量Xjt)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展情況(向量Yjt)以及教育事業(yè)規(guī)模(向量Zjt)3類變量納入模型。

    (1)地方主官特征。具體而言,在干部年輕化和專業(yè)化的政策導向下,以年齡和受教育年限為代表的人力資本因素在地方主官晉升中具有顯著的預測能力[42]。因此,本文將地方主官的年齡及受教育年限納入控制變量。需要說明的是,考慮到女性在地方主官中的占比較低(本文分析數(shù)據(jù)中,女性市委書記的占比僅為3.93%,女性市長的占比僅為5.85%,變量變異較小),因此本文舍棄性別因素以減少統(tǒng)計干擾。此外,黨齡、工作經(jīng)驗以及年齡3個變量具有較強的相關性,為避免共線性問題,本文分析僅保留年齡變量。

    (2)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展情況。陶然等提出,任職區(qū)域的經(jīng)濟與人口體量是理解官員的決策邏輯時必須考量的因素[22]。因此,本文將地級市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展情況納入控制,具體包括地級市的人口規(guī)模(萬人)、人均GDP(元)、三類產(chǎn)業(yè)增值占GDP的比重(%)以及財政總支出(億元)情況。為排除通貨膨脹因素的影響,人均GDP(元)變量基于CPI進行平減處理,處理為數(shù)據(jù)基期(即2003年)不變價格。

    (3)教育事業(yè)規(guī)模。考慮到教育財政支出水平會受到當?shù)亟逃l(fā)展規(guī)模的影響,本研究使用轄區(qū)內的在校生數(shù)、教師數(shù)以及學校數(shù)來衡量教育事業(yè)發(fā)展規(guī)模??紤]到地級市政府同時承擔著高等教育和基礎教育等多個教育階段的管理責任,本文將各地級市普通高校、普通中學與普通小學的學校數(shù)、教師數(shù)和學生數(shù)納入控制。

    此外,考慮到不同城市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況存在顯著差異,本文將城市固定效應(cityj)納入模型,以消除城市間不可觀測異質性對研究結論的干擾;同理,年份固定效應(yeart)則用于處理年份間不可觀測異質性對分析結論的影響。表1概述了相關變量的描述性統(tǒng)計結果。

    表1 變量描述性統(tǒng)計表

    四、分析結果

    (一)描述性統(tǒng)計與直觀經(jīng)驗

    圖2呈現(xiàn)了各地級市教育財政支出占比的平均水平。整體而言,教育財政支出占地方財政總支出的份額變化較小,集中在16%~20%,且呈現(xiàn)出隨年份逐步下滑的趨勢,這可能是因為近年來政府財政總收入的增加。地方教育財政支出占比的穩(wěn)定性可以在一定程度上剝離時間趨勢對本文分析結論的干擾。圖3呈現(xiàn)了各年份地方主官(包括市委書記和市長)的平均任期情況。從中可以看出,我國地級市干部呈現(xiàn)出頻繁調動的態(tài)勢,16年間地方主官的平均任期均為2~4年。就其動態(tài)趨勢而言,在2007年與2013年前后地方主官出現(xiàn)了頻繁變動的現(xiàn)象,平均任期大幅縮短??傊枋鼋y(tǒng)計揭示了地方政府因主官變動而呈現(xiàn)出顯著的政策不連續(xù)性特征。

    圖2 地方教育財政支出占比情況

    圖3 地方主官平均任期情況

    面臨著有限任期的壓力,晉升錦標賽會對地方主官的財政決策產(chǎn)生怎樣的影響?這種影響又會如何反映在教育財政支出方面?圖4提供了地方主官任期與教育財政支出占比的描述性統(tǒng)計結果?;谥庇^經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn),對市長和市委書記而言,教育財政支出占比會在任期的第3年和第4年中達到最低值。整體來看,教育財政支出占比隨地方主官任職周期而出現(xiàn)明顯的波動性,在地方主官的6年任期間呈現(xiàn)出“U型”格局。

    圖4 地方主官任期與教育財政支出占比

    (二)基準回歸結果

    直觀經(jīng)驗在一定程度上揭示了隨著官員任期而出現(xiàn)的地方教育財政支出的波動性。接下來,本文引入雙向固定效應模型,在剝離相關因素干擾的情境下,更精準地估計地方主官任期對教育財政支出占比(EFE)的影響。表2列(1)至列(4)提供了基準回歸結果,城市與年份固定效應已納入控制。分析采用逐步回歸的思路,漸次將地方主官特征、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、教育事業(yè)規(guī)模加入模型。

    表2 地方主官任期對教育財政支出波動的影響

    表2列(1)未納入任何控制變量,僅針對市委書記不同任期時間點的教育財政支出占比進行比較??梢钥闯?,在市委書記任期的第3年和第4年,教育財政支出占比分別下滑0.340和0.273個百分點,呈現(xiàn)出與描述性統(tǒng)計相同的波動特征。表2列(2)、列(3)在模型中逐步補充了地方主官特征和區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的相關變量,回歸結果與列(1)維持一致,即教育財政支出在市委書記任期的第3年和第4年出現(xiàn)下滑趨勢。表2列(4)進一步將教育事業(yè)規(guī)模納入考量,模型的擬合優(yōu)度出現(xiàn)了大幅提升(△R2≈0.088),完整模型的回歸系數(shù)如圖5所示。結果顯示,相較于其他任期年度,在市委書記任期的第3年與第4年,教育財政支出占比會出現(xiàn)0.402個百分點和0.379個百分點的顯著下滑,該系數(shù)較列(1)有所膨脹?;鶞驶貧w結果證實,教育財政支出會隨著地方主官在任時間的變化而出現(xiàn)波動,在地方主官任期的中后段,地方教育財政支出會被明顯擠出。整體而言,基準回歸結果驗證了研究假設1。

    表3參考既有研究的分類標準[43-44],基于地方主官的學歷和年齡兩大維度,將樣本區(qū)分為高晉升預期組和低晉升預期組兩個子樣本,基于分樣本回歸開展異質性分析。

    圖5 地方主官任期對教育財政支出波動的影響

    表3 異質性分析結果

    續(xù)表

    表3展示了異質性檢驗的結果,從中可以看出,對于晉升預期良好的市委書記而言,其任期內區(qū)域教育財政支出占比呈現(xiàn)出明顯的波動趨勢。具體而言,針對學歷為碩士及以上市委書記,在其任期內的第3年與第4年,教育財政支出占比會分別下滑0.492和0.469個百分點;針對上任年齡小于或等于54歲的市委書記,在其任期內的第3年與第4年,教育財政支出占比會分別下滑0.383和0.361個百分點。與之相對,本科及以下學歷和上任年齡高于55歲的地方主官,其任期內各年度教育財政支出并不會出現(xiàn)顯著差異。異質性檢驗結果進一步佐證了本文的研究假設。

    (三)穩(wěn)健性檢驗

    本文從5個角度對地方主官任期與教育財政支出波動性之間的關聯(lián)開展穩(wěn)健性檢驗,表4呈現(xiàn)了穩(wěn)健性檢驗的結果。

    表4 穩(wěn)健性檢驗結果

    續(xù)表

    第一,表4列(1)將地方主官的觀測對象從市委書記替換為市長,以市長任期情況考察地方教育財政支出波動。結果顯示,在市長任期的第3年與第4年,地方教育財政支出顯著下滑,其下滑比例分別為0.267%與0.225%,與針對市委書記的分析結果維持一致。第二,考慮到城市規(guī)??赡軙碡斦Y源分配的異質性,中心城市因為其教育規(guī)模較大,可能在教育財政支出中具有特殊性。表4列(2)將常住人口超過1 000萬人的超大型城市樣本剔除,分析結果與基準回歸保持一致。第三,不同區(qū)域在教育發(fā)展水平上存在顯著差異,西部地區(qū)由于扶貧任務較重、少數(shù)民族聚居等因素,可能面臨更為剛性的教育支出需求,從而對本文分析產(chǎn)生干擾。表4列(3)將西部城市樣本剔除,分析結果維持不變。第四,在地級市官員頻繁變動的現(xiàn)狀之下,描述性統(tǒng)計揭示了多數(shù)地方主官任期限定在6年之內。但仍有部分在任時間較長的官員,其背后原因可能在于個體或所在轄區(qū)等方面的特殊性。表4列(4)剔除了任期超過6年的特殊樣本,分析結果依舊保持不變。第五,考慮到除年齡、受教育年限等人力資本因素外,還可能存在其他官員個體層面不可觀測的異質性,表4列(5)將官員個體固定效應納入模型,分析結果依舊穩(wěn)健。此外,以市長任期為觀測對象,在剔除超大城市樣本、西部城市樣本、長任期主官樣本以及控制個體固定效應情況下,結論同樣維持一致,限于篇幅不再展示。綜上所述,本文分析結論具有一定的穩(wěn)健性。

    (四)政治激勵制度環(huán)境變遷的影響效應

    黨的十八大以來,領導干部考核制度發(fā)生了轉變,在此情境下,政治激勵制度環(huán)境發(fā)生了深刻改變,地方主官的行為必然隨之調整。進一步的研究問題因此產(chǎn)生,在政治激勵制度環(huán)境變化前后,政策不連續(xù)性對教育財政支出的影響是否會發(fā)生改變?隨地方主官任期而出現(xiàn)的教育財政支出波動是否會有所緩解?表5以2013年為界,基于分樣本比較,探究制度環(huán)境變化的影響效應。

    表5 政治激勵制度環(huán)境變化的影響效應

    續(xù)表

    表5中列(1)和列(2)為政治激勵制度環(huán)境變化之前的情況,可以看出,教育財政支出占比呈現(xiàn)顯著的波動趨勢,該結果對于市委書記和市長而言維持一致。具體而言,在市委書記任期的第3年和第4年,地方教育財政支出占比會分別下滑0.568%和0.560%;在市長任期的第3年和第4年,地方教育財政支出占比會分別下滑0.441%和0.332%。表5列(3)和列(4)則呈現(xiàn)了2013年之后的教育財政支出隨地方主官任期的變化情況。可以發(fā)現(xiàn),隨著干部考核理念向多元政績觀轉變,地方教育財政支出的波動性隨之消失,從而保持區(qū)域公共教育的良性發(fā)展,研究假設2得到了充分的實證支持。

    五、結論與討論

    周黎安將中國經(jīng)濟增長的制度根源概括為行政發(fā)包、財政分權、屬地管理與晉升錦標賽四大方面[16-17]。這一框架有力地解釋了中央政府通過人事考核引導下一級政府完成經(jīng)濟績效,從而維持宏觀經(jīng)濟增長的政治激勵模式。但與此同時,這一政治激勵模式可能會造成顯著的財政支出偏向與任期效應[10]。本文從地級市主官任期切入,驗證了在政治激勵之下的地方教育財政支出隨官員任期而出現(xiàn)的波動趨勢。隨著黨的十八大以來組織工作的轉型,特別是對“唯GDP論”的調整,上述教育財政支出的波動現(xiàn)象得到了明顯遏制。本文的分析結論證實了地方教育財政支出存在顯著的任期效應,該效應可能對教育財政投入的充足性和穩(wěn)定性產(chǎn)生負面影響。在地方政府標尺競爭和政治激勵之下,干部考核體制對于地方財政資源分配具有顯著影響,人事評價與干部考核標準會帶來巨大的激勵效應,從而引導和調整地方政府的行為選擇。

    在“后4%時代”,如何建立長效的教育財政經(jīng)費保障機制,維持地方教育事業(yè)發(fā)展的資源充足和穩(wěn)定,是教育現(xiàn)代化建設的核心命題。本文分析結論可以從體制機制角度,為優(yōu)化教育財政體系提供啟示。在財政分權和晉升錦標賽的理論框架下,地方政府缺少充足激勵來維持充足的教育財政投入,這可能是教育事業(yè)發(fā)展的制約性因素。鑒于此,如何調整績效考評方式,從而緩解干部人事調整所帶來的政策不穩(wěn)定,應該成為新一階段教育財政保障機制建設的重要方面。隨著黨的十八大以來干部考核方式的調整,如何發(fā)揮干部考核機制的良好導向作用,將教育納入考核指標,從而確保教育事業(yè)發(fā)展在地方政府資源配置中的優(yōu)先地位,成為新一輪組織工作調整需要優(yōu)化的內容。

    令人擔憂的是,就現(xiàn)實情況而言,教育指標在地方政府考核中仍舊處于相對缺位的狀態(tài),這可能是教育財政支出隨官員任期呈現(xiàn)出波動趨勢的根本原因。鑒于此,應加大教育事業(yè)發(fā)展指標在地方政府目標設定與考核中的權重。參考先行研究對于教育現(xiàn)代化評價指標體系的構建,考核目標可涵蓋辦學條件、師資建設、經(jīng)費保障以及均衡發(fā)展四大維度,嘗試將生均校舍面積、本科以上教師占比、生師比、教育財政經(jīng)費投入以及區(qū)域教育發(fā)展均衡化程度等納入指標體系[45-46],從而限制地方政府的財政支出偏向,保障公共教育供給的數(shù)量與質量。

    當然,本文分析結論仍具有一定的局限性,需要未來研究予以突破。首先,地方教育事業(yè),尤其是義務教育的主要事權劃歸為縣級政府所有。本文由于數(shù)據(jù)可得性方面的原因,針對地級市政府的情況開展了分析,未來研究如能獲得更為充分的縣級政府主官情況及財政數(shù)據(jù),可以開展更有針對性的討論。其次,教育財政支出本身仍有分解的空間,未來研究如能獲取更為詳細的教育財政支出信息,可以進一步提升分析的精度。最后,除本文所關注的地方主官外,政治激勵的影響效應也會體現(xiàn)在各級政府的整個領導班子之中。如能拓展觀測范圍,將分管轄區(qū)各項業(yè)務的主要領導情況納入考量,可能會得到更為豐富的分析結論。

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