廣東省村莊規(guī)劃優(yōu)化提升試點工作探索
——以揭陽市揭西縣南山鎮(zhèn)村莊規(guī)劃優(yōu)化提升試點工作為例

肖百霞 陶暢 張磊

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司 廣東 廣州 510290

1 引言

為深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要論述，廣東省先后出臺《廣東省村莊規(guī)劃編制基本技術(shù)指南（試行）》《廣東省村莊規(guī)劃優(yōu)化提升試點工作方案》《廣東省村莊規(guī)劃評估工作方案》等多個文件，推動“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的編制工作。揭陽市揭西縣南山鎮(zhèn)村莊規(guī)劃優(yōu)化提升作為廣東省村莊規(guī)劃優(yōu)化提升工作的第一批試點對象，對于探索編制國土空間規(guī)劃體系下“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃形成了一定經(jīng)驗，現(xiàn)將編制工作經(jīng)驗總結(jié)如下。

2 基本情況

2.1 村莊概況

本次村莊試點片位于揭陽市揭西縣南山鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)以北，規(guī)劃范圍包括榕光村、上寮村、關(guān)西村和火炬村4個行政村村域，總用地面積1620.24公頃，2020年末鄉(xiāng)村總?cè)丝?685人，共1941戶。

村莊試點片以紅色文化、潮客文化、綠色生態(tài)為資源特色，呈現(xiàn)出“綠水青山傳遞潮客風(fēng)情，村落文脈涌動紅色基因”的村莊特征。村莊試點片生態(tài)本底優(yōu)越，地處廣東蓮花山脈南麓、大北山國家森林公園入口，當(dāng)?shù)爻笨臀幕蝗?，僑鄉(xiāng)文化濃郁；同時，又以紅色文化特色最為突出，火炬村、關(guān)西村和榕光村內(nèi)紅色底蘊(yùn)深厚?；鹁娲遄鳛榧t色的革命故地，在革命戰(zhàn)爭年代有著“小延安”之稱，留有眾多的革命舊址。目前，火炬村正以發(fā)展紅色旅游開啟新的征程，一步一個腳印打造成區(qū)域內(nèi)集紅色旅游、傳承紅色革命基因的紅色教育基地。

2.2 主要矛盾問題

2.2.1 資源豐富分散，缺乏連片統(tǒng)籌

試點片資源豐富且各具特色，其中火炬村紅色文化資源已獲得較為充分的保護(hù)利用，而其他村莊內(nèi)存在部分具有潛力的資源尚待挖掘利用，現(xiàn)狀缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，使得各資源點分散發(fā)展，無法充分發(fā)揮現(xiàn)狀資源的優(yōu)勢。

2.2.2 產(chǎn)業(yè)類型單一，亟待振興發(fā)展

試點片除火炬村現(xiàn)已初步發(fā)展紅色旅游產(chǎn)業(yè)之外，其余各村均以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)較為薄弱，產(chǎn)業(yè)用地單一，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)亟待振興發(fā)展，以期為村民增加收入來源，進(jìn)一步改善村民收入與生活水平。

2.2.3 基礎(chǔ)建設(shè)尚可，品質(zhì)仍待提升

試點片前期已開展新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和貧困村建設(shè)等多輪鄉(xiāng)村振興建設(shè)，現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)市政設(shè)施均較為完備，僅部分村莊市政設(shè)施需進(jìn)一步完善，村莊人居環(huán)境尚有提升空間。

3 主要措施和做法

本次村莊規(guī)劃優(yōu)化提升試點工作落實新一輪工作要求，提出解決以往村莊規(guī)劃短板[1]又因地制宜的規(guī)劃方案，達(dá)到整合片區(qū)資源、保障項目落地、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善村居環(huán)境的目標(biāo)[2]。

3.1 統(tǒng)籌規(guī)模分配，提升村莊規(guī)劃的實用性

本次規(guī)劃基于國土空間規(guī)劃體系下“多規(guī)合一”的規(guī)劃思路與編制技術(shù)，改變以往村莊規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模大多超出土規(guī)規(guī)模、建設(shè)用地布局與鎮(zhèn)級土規(guī)建設(shè)用地不一致的情況，主要從建設(shè)用地規(guī)?？偭靠刂啤⑿略鼋ㄔO(shè)用地規(guī)模統(tǒng)籌安排與存量建設(shè)用地盤活挖潛三方面進(jìn)行統(tǒng)籌安排，提升村莊規(guī)劃的落地性和實用性。

3.1.1 控制規(guī)模總量，上下銜接整體統(tǒng)籌

村莊規(guī)劃應(yīng)在總量不突破的前提下統(tǒng)籌安排好建設(shè)用地規(guī)模。本次試點村莊規(guī)劃編制以現(xiàn)行鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，銜接上級政策與在編國土空間規(guī)劃[3]，確定試點片村莊規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模包括現(xiàn)行土規(guī)建設(shè)用地規(guī)模、省支持試點工作規(guī)模、各地預(yù)下達(dá)新一輪國土空間規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，其中各地預(yù)下達(dá)新一輪國土空間規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模需要出具承諾函，保證預(yù)支或預(yù)分解規(guī)模將在國土空間規(guī)劃編制過程中落實。建設(shè)用地總規(guī)模一方面用于滿足三調(diào)現(xiàn)狀建設(shè)用地對應(yīng)的底圖底數(shù)規(guī)模，實現(xiàn)對村莊現(xiàn)狀建設(shè)的應(yīng)保盡保，另一方面用于保障有效建設(shè)需求對應(yīng)的新增規(guī)模，落實符合村民意愿和鄉(xiāng)村振興要求的用地需求。

3.1.2 統(tǒng)籌新增規(guī)模，合理安排精準(zhǔn)投放

本次規(guī)劃根據(jù)項目實施的時間要求，分類安排不同來源的新增建設(shè)用地規(guī)模，確保新增規(guī)模可分輕重緩急保障近遠(yuǎn)期的用地需求。其中，省支持試點工作規(guī)模用于保障村莊規(guī)劃實施后的農(nóng)村宅基地、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)需求；市級國土空間規(guī)劃預(yù)留規(guī)模用于保障亟需建設(shè)的近期重點項目，并在市縣兩級國土空間規(guī)劃中予以落實。

本次規(guī)劃新增建設(shè)用地規(guī)模優(yōu)先用于保障試點范圍民生及產(chǎn)業(yè)用地需求，實現(xiàn)新增規(guī)模的精準(zhǔn)投放。尤其對于產(chǎn)業(yè)用地，試點工作通過用地規(guī)模、用地性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)策劃三方面的規(guī)劃引導(dǎo)，多維度保障試點片產(chǎn)業(yè)用地的落實，同時結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有不確定性的特點，在產(chǎn)業(yè)用地保障方面探索留白機(jī)制的運(yùn)用。第一，針對已有較明確建設(shè)意向的產(chǎn)業(yè)項目，規(guī)劃按建設(shè)意向落實產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模、明確用地性質(zhì)、對接產(chǎn)業(yè)項目策劃意圖。第二，針對尚未有較明確建設(shè)意向、但交通區(qū)位便捷或用地條件適宜等潛力較好的用地，規(guī)劃采用落實用地規(guī)模、但暫不落實用地性質(zhì)的方式預(yù)留留白用地，并因地制宜地給出各留白用地未來可切實考慮落地的產(chǎn)業(yè)策劃建議。

3.1.3 用好存量用地，盤活挖潛節(jié)約集約

面對目前村莊用地閑置、利用方式粗放等問題，本次規(guī)劃切實轉(zhuǎn)換規(guī)劃理念，優(yōu)先用好存量用地。第一，開展舊村改造工作，提高閑置土地利用效率。結(jié)合土地利用集約度、建筑質(zhì)量及現(xiàn)場走訪，識別現(xiàn)狀建筑質(zhì)量較差并閑置的建設(shè)用地，劃定一定規(guī)模的連片區(qū)域作為舊村改造區(qū)域，并予以限期拆除，規(guī)劃將其重建為公共服務(wù)設(shè)施、村民宅基地、小公園等，為村莊發(fā)展騰挪空間。第二，推動用地功能升級，謀劃盤活低效建設(shè)用地。利用試點片中心區(qū)域文化資源豐富、僑鄉(xiāng)文化濃郁的特征，引導(dǎo)村民利用建筑質(zhì)量較好的空閑住房進(jìn)行租賃或者經(jīng)營性開發(fā)，改造為特色民宿和農(nóng)家樂，并配套改建老人活動中心、僑鄉(xiāng)文化體驗館、停車場等公共服務(wù)休閑設(shè)施，推動低效建設(shè)用地功能升級，挖掘村莊既有空間的內(nèi)生動力，提升村莊活力。

3.2 彰顯村莊特色，提升村莊規(guī)劃的指導(dǎo)性

通過村莊規(guī)劃挖掘鄉(xiāng)村特色和資源價值，為鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供指導(dǎo)思路，保障鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展擁有持續(xù)“造血”能力，是村莊規(guī)劃落實好農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展方針，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。本次規(guī)劃通過梳理挖掘資源與策劃利用資源兩方面工作彰顯村莊特色，提升村莊規(guī)劃對鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性。

3.2.1 梳理挖掘資源，奠定資源利用基礎(chǔ)

本次規(guī)劃對現(xiàn)狀各具特色的紅色旅游、田園生活、綠色生態(tài)等資源進(jìn)行深入挖掘，有序組織起空間分散分布、利用水平不高的各類資源，整體提升鄉(xiāng)村地區(qū)的資源利用水平。第一，活化利用一批紅色文化資源，策劃紅色研學(xué)、歷史科普、場景體驗、素質(zhì)拓展等項目，將部分閑置的紅色文化舊址建筑納入試點片紅色文化整體體驗活動策劃之中。第二，策劃提升一批生態(tài)景觀資源，建設(shè)碧道、公園、驛站等改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境、提升旅游景觀品質(zhì)；第三，謀劃升級一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，通過二產(chǎn)、三產(chǎn)項目的謀劃拉長一產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，以百香果、枸杞、山藥等當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)種植為基礎(chǔ)，謀劃引入農(nóng)產(chǎn)品深加工項目以增加農(nóng)特產(chǎn)品附加值，規(guī)劃特色農(nóng)產(chǎn)品對外銷售中心以集中售賣試點片乃至南山鎮(zhèn)的特色農(nóng)產(chǎn)品，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與大北山區(qū)域生態(tài)旅游的聯(lián)動發(fā)展。

3.2.2 聚焦主題主線，策劃價值彰顯路徑

本次規(guī)劃特色提升重點圍繞“紅色”主題策劃布局多個項目。深挖紅色文化資源，基于火炬村紅色文化旅游基礎(chǔ)，進(jìn)一步開發(fā)尚未利用的紅色文化資源點，串珠成鏈，策劃星火燎原紅色路，講好紅色故事，做好紅色體驗，傳承革命初心，助力村莊發(fā)展。

(1) 串聯(lián)紅色文化資源，形成紅色文化“故事線”

規(guī)劃基于試點片集中分布的紅色資源，梳理資源點的歷史脈絡(luò)與革命事跡，為講好紅色故事奠定基礎(chǔ)。規(guī)劃紅色文化“故事線”有序串聯(lián)起試點片內(nèi)多個紅色文化資源點，并進(jìn)一步由試點片延伸至規(guī)劃范圍外的大北山國家森林公園，聯(lián)動發(fā)展試點片紅色文化旅游與區(qū)域生態(tài)旅游。

(2) 策劃旅游體驗活動，形成紅色文化“體驗線”

規(guī)劃結(jié)合建筑還原場景，以參與式體驗活動傳承革命初心。活化利用歷史建筑，在對歷史建筑保護(hù)的基礎(chǔ)上策劃旅游活動功能，例如三德堂作為揭西第一面黨旗升起的地方，規(guī)劃策劃為愛國愛黨教育基地，重溫入黨儀式與升旗儀式。在跨村串聯(lián)的紅色游線中注入體驗活動，策劃有助于錘煉黨性、強(qiáng)身健體的徒步道路，開展紅色研學(xué)學(xué)習(xí)之旅、黨建會議之旅等相關(guān)教育活動。

(3) 完善配套服務(wù)設(shè)施，支撐紅色旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展

鑒于試點片紅色旅游產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展之勢，規(guī)劃重視完善試點片紅色文化旅游配套設(shè)施。規(guī)劃結(jié)合火炬村村委設(shè)置片區(qū)游客服務(wù)中心，致力于打造成為一個集活動信息咨詢、旅游交通換乘、導(dǎo)游咨詢講解、旅游產(chǎn)品展銷等服務(wù)內(nèi)容于一體的綜合服務(wù)中心；重點落實市級重點項目“五個一工程”，包括一個民宿、一個觀景臺、一個公園、一個停車場、一條道路，補(bǔ)全現(xiàn)狀旅游缺乏食宿配套的短板，解決旅游停車集散問題，提升紅色旅游片區(qū)的交通可達(dá)性，為建黨100周年獻(xiàn)禮。

3.3 加強(qiáng)連片統(tǒng)籌，提升村莊規(guī)劃的系統(tǒng)性

本輪廣東省村莊規(guī)劃優(yōu)化提升試點工作要求加強(qiáng)鎮(zhèn)村聯(lián)動，跳出傳統(tǒng)村莊規(guī)劃僅以單個自然村為規(guī)劃對象的方式，鼓勵以鎮(zhèn)為單位、連線成片的幾個行政村連片統(tǒng)籌編制村莊規(guī)劃。本次規(guī)劃以區(qū)域聯(lián)動發(fā)展、三產(chǎn)融合發(fā)展、鎮(zhèn)村協(xié)同發(fā)展為整體思路，通過游徑統(tǒng)籌謀劃和設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)，實現(xiàn)在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置，提升村莊規(guī)劃指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和設(shè)施建設(shè)的系統(tǒng)性。

圖1 村莊統(tǒng)籌聯(lián)動發(fā)展示意圖

3.3.1 游徑統(tǒng)籌謀劃，帶動產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展

推動“旅游+”塑造以線串點，連點成面的形式，推出“星火燎原紅色路、炊煙裊裊田園徑”兩條主要游覽路徑，以及“碧水藍(lán)天灰寨水、綠色采摘養(yǎng)生行”的次要旅游路徑。通過主題游徑組織的方式將生態(tài)、農(nóng)業(yè)、民俗文化等資源與紅色文化主題進(jìn)行串聯(lián)，在融入?yún)^(qū)域綠色生態(tài)旅游、擴(kuò)大現(xiàn)狀紅色文化旅游優(yōu)勢的同時，也使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、民俗觀光等其他產(chǎn)業(yè)得以借勢發(fā)展，改變鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)薄弱、產(chǎn)業(yè)亟待振興的現(xiàn)狀問題。

3.3.2 設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)，推進(jìn)片區(qū)協(xié)同發(fā)展

規(guī)劃從鎮(zhèn)村聯(lián)動角度考慮公共服務(wù)設(shè)施的共享性，行政村之間差異化建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)試點片與鎮(zhèn)區(qū)在設(shè)施布局方面協(xié)同高效、共享互補(bǔ)，形成“公共服務(wù)中心、旅游服務(wù)中心、一般服務(wù)中心”的片區(qū)公共服務(wù)體系。一是將緊鄰鎮(zhèn)區(qū)的上寮村規(guī)劃為公共服務(wù)中心，服務(wù)對象主要為試點片村民，在考慮鎮(zhèn)區(qū)公服設(shè)施服務(wù)半徑的基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)村公園、敬老院為主的村莊生活服務(wù)配套設(shè)施為主要設(shè)施建設(shè)內(nèi)容；二是將旅游資源集聚、旅游業(yè)發(fā)展已有一定基礎(chǔ)的火炬村規(guī)劃為旅游服務(wù)中心，服務(wù)對象主要為外來游客，以布局游客服務(wù)中心、停車場等旅游服務(wù)配套設(shè)施為主；三是在其他村莊建設(shè)基礎(chǔ)完善的一般服務(wù)中心，滿足鄉(xiāng)村居民基本公共服務(wù)需求。

3.4 優(yōu)化空間布局，提升村莊規(guī)劃的管控性

本輪試點對優(yōu)化空間布局有以下思路要點：第一，加強(qiáng)規(guī)劃傳導(dǎo)銜接，以底線思維銜接國土空間規(guī)劃剛性傳導(dǎo)要素，落實生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田，并改變以往規(guī)劃僅關(guān)注村莊建設(shè)用地的做法，通過統(tǒng)籌三生空間實現(xiàn)對全域全要素的規(guī)劃用途管制。第二，尊重自然地理格局，結(jié)合地形地貌優(yōu)化國土空間布局，明確農(nóng)村住房、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等各類用地安排。第三，提升鄉(xiāng)村風(fēng)貌景觀，從土地綜合整治、生態(tài)修復(fù)等角度打好鄉(xiāng)村風(fēng)貌營造基礎(chǔ)，并通過做好“四小園”布局提升農(nóng)村人居環(huán)境，貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作推進(jìn)會提出的“通過規(guī)劃引導(dǎo)村民利用宅前屋后閑置土地，因地制宜打造小菜園、小果園、小花園、小公園等小生態(tài)板塊”。第四，注重防災(zāi)與歷史文化，做好地質(zhì)災(zāi)害防治并劃好歷史文化保護(hù)線。

本次規(guī)劃創(chuàng)新歷史文化保護(hù)的規(guī)劃方法，通過挖掘全域范圍內(nèi)的歷史文化資源點，梳理出已納入文物保護(hù)單位與尚未納入保護(hù)管理體系的歷史文化資源點，以村莊規(guī)劃作為完善廣大鄉(xiāng)村地區(qū)歷史文化保護(hù)工作的切入點。第一，針對現(xiàn)狀已認(rèn)定的文物保護(hù)單位，落實核心保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，按照文物保護(hù)要求制定村莊建設(shè)管理的管制規(guī)則。第二，針對在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的未經(jīng)保護(hù)名錄認(rèn)定的文化舊址建筑，在村莊規(guī)劃中進(jìn)行建筑歷史相關(guān)信息的梳理，依據(jù)建筑本體劃定核心保護(hù)范圍，呼吁對尚未認(rèn)定的歷史建筑進(jìn)行搶救性修復(fù)。

4 結(jié)語

村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要前提和指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)的基本依據(jù)。本次村莊規(guī)劃優(yōu)化提升試點工作針對以往村莊規(guī)劃的問題短板，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制要求，緊扣試點片村莊資源特色，著重提升村莊規(guī)劃的實用性、指導(dǎo)性、系統(tǒng)性和管控性，為國土空間規(guī)劃體系下實用性村莊規(guī)劃的編制提供有益探索。