英國脫歐之歐洲運輸規(guī)則動蕩分析

欒宇

摘要：西方發(fā)達國家退出國際聯(lián)盟或公約等對全球治理格局的震蕩難以避免，隨之產(chǎn)生的新問題亟待研究與解決。在這逆全球化的潮涌中，英國脫歐處于風口浪尖。英國脫歐生成的問題之一便是本國保留（cabotage）法律是否變更及如何應對的問題。英國作為歐洲主要的經(jīng)濟大國，擁有眾多聯(lián)通世界的良港，是貨物或旅客的重要入口。英國脫歐之前，適用歐盟cabotage法律，歐盟內(nèi)部成員國之間的人流、物流、運輸流是完全開放、自由移動的;然而英國脫歐之后，如果英國和歐盟之間沒有針對cabotage的協(xié)議安排，則意味著英國與其他歐盟成員國之間自由流動的中斷。分析英國和歐盟cabotage法律的過去、現(xiàn)在和未來，具有理論與現(xiàn)實雙重意義，更是我國出口商選擇英國作為歐盟入口的決定是否需要變更的重要參考。

關鍵詞：全球治理格局;逆全球化;英國脫歐;運輸規(guī)則;cabotage法律

全球經(jīng)濟治理格局正在經(jīng)歷大發(fā)展、大變革和大調(diào)整，西方主導的格局發(fā)生動蕩，發(fā)達國家在全球化和區(qū)域化之間搖擺，英國脫歐正是這一進程的縮影。雖然英國此舉被打上了逆全球化的烙印，但英國自身卻認為這是在新自由主義和新全球主義的博弈之下，國家尋求“涅槃”的前瞻性戰(zhàn)略選擇。在當前的地緣政治、經(jīng)濟形勢下，新自由主義造成的逆全球化與其說是終結全球化進程，不如說一種新形式的全球化正在開端。國家扮演著全球化進程與逆全球化進程基本行為主體的雙重身份，一國選擇展現(xiàn)何種行為主體身份，與獲取的綜合利益相關。英國在歐共體成立多年之后才加入其中并成為歐盟原始成員國與此不無關系，而歐盟一體化進程的不斷加速卻與建立一個強大英國的愿望漸行漸遠，英國脫歐也就順理成章。

一、英國脫歐影響和必要釋義

（一）英國脫歐的影響

英國脫歐勢必會影響英國和歐盟之間貨物、人員、資金的自由移動。在英國脫歐談判中關于cabotage法律能否繼續(xù)，英國是否會選擇其歷史上施行過的保護主義的cabotage法律，還是繼續(xù)開放、自由的政策，被廣泛討論和關注。世界和歐盟的國際貿(mào)易絕大多數(shù)都是通過海上運輸?shù)竭_歐洲幾大基本港，然后再經(jīng)由公路或鐵路運往大陸腹地。英國脫歐造成的對貨物自由移動的阻斷，可能使歐盟其他成員國的車輛無法自由通過英吉利海峽。這將割裂英國市場與世界市場的聯(lián)結，對英國-歐盟貿(mào)易甚至整個全球經(jīng)濟貿(mào)易格局產(chǎn)生重要影響。因此，cabotage法律的研究在現(xiàn)實經(jīng)濟、貿(mào)易、商業(yè)、運輸層面具有重要意義。同時也是學者在理論層面具有研究意義的主題，比如學者仍然激烈爭辯英國航海法在觸發(fā)美國獨立戰(zhàn)爭中起作用的程度。

（二）運輸規(guī)則中的cabotage釋義

Cabotage一詞有許多不同的定義，且在國際層面，并沒有單一法律定義對所有聯(lián)合國成員國有約束力。然而，存在許多國家層面的和區(qū)域性的定義在不同的法院被使用和執(zhí)行。除國家層面的定義之外，目前區(qū)域cabotage法律也存在于國際治理中。最典型的就是歐盟對其的定義和規(guī)定，源自“歐盟理事會第3577/92條例”（3577/92條例）第一條。

Cabotage在英語中是否只是海洋貿(mào)易還是海洋貿(mào)易的權利或者一種被限制的海洋貿(mào)易權利，是不清楚的，而這兩個含義卻明顯是相對的。其概念中包含貿(mào)易也包含運輸，包含（沿海）海運也包含航空和公路、鐵路服務，包含貨物也包含旅客。根據(jù)一些對世界范圍內(nèi)不同國家的cabotage法律進行調(diào)查的研究報告，可以在這諸多不同概念中提取出這一法律制度的構成要件：第一，（國家層面的概念）在一國主權范圍內(nèi)適用;第二，（限制性規(guī)定）將主體資格保留給本國。例如，我國的cabotage法律于聯(lián)合國成員國的91個規(guī)定了cabotage法律的國家中，屬于較嚴格保護的國家，在我國該詞被譯為國內(nèi)運輸權（航空領域）或沿海運輸權（海運領域），能夠充分體現(xiàn)這兩個要件。因此，在沒有做限定時cabotage沒有規(guī)定翻譯，在這種情況下，它可以被解釋為本國保留（法律制度）。由于后文中的相關討論對其限定不同，或并無限定，故將使用其涵蓋上述多樣性的廣義解釋，因此將使用其英語原詞。

二、英國脫歐前后cabotage法律變化及可能走向

英國的cabotage法律的演進可分為三個階段，首先是從該制度在英國誕生至英國加入歐盟之前，然后是英國加入歐盟之后至2020年，也就是英國因加入歐盟適用歐盟cabotage法律期間，最后是從脫歐之后開始的未來一段時間。英國會選擇上述時期的規(guī)定中的哪些形成新的cabotage法律，從而應對全球經(jīng)濟治理新格局、后疫情時代經(jīng)濟恢復等新局面和挑戰(zhàn)成為關鍵。

（一）加入歐盟前英國cabotage法律規(guī)定

現(xiàn)存文件和法律文書表明，英格蘭和其后的大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國，即英國是第一個實施保護主義海洋cabotage法律立法的國家。法律可以追溯至1382年或更久以前（即使并未明確表示是cabotage法律）。其后，愛德華四世、亨利七世及伊麗莎白一世均通過法律將“本國”運輸保留給本國國民（船舶）。保護主義的海洋cabotage制度是在兩個航海法律之下進一步擴展的。第一，由奧立弗克倫威爾施行的“為航運增長和國家航海鼓勵的法律”（1651年航海法）規(guī)定，從英國殖民地和歐洲進口英國的貨物必須只能用英國人作為船員的英國船舶進口。第二，查理二世復辟之后施行的“1660年航海法”。這個法律在很多方面和克倫威爾法案（Cromwelian Act）相似但更嚴格?！?660年航海法”規(guī)定“所有英國殖民地的進口和出口必須用英國航行、建造和英國人所有的船舶”。一個獨立的航海法于1661年在蘇格蘭施行，因為1707年《聯(lián)合法案》生效前蘇格蘭公民在英格蘭被歸為外國人。

1849年保護主義的航海法在新興自由貿(mào)易的思想影響下被英國廢止。但是，沿海cabotage貿(mào)易仍然對配備英國海員的英國船舶進行保護。直到1854年沿海cabotage貿(mào)易方面的保護主義法律在英國才最終被廢除，從而在英國基本沒有了cabotage法律。

（二）歐盟成員國時期英國的cabotage法律

由于歐盟的高度一體化，英國自1973年成為歐盟成員國開始就意味著它的法律也要融入一體化。其和cabotage相關的法律必須遵守1993年生效的3577/92條例的條款并完全應用。3577/92條例允許歐盟船舶所有人在歐盟成員國之間自由提供海洋運輸服務。當然這也要滿足一定的要求和限制條款，并且在它本國有資格開展相似的服務。歐盟的海洋cabotage政策可以追溯到“（歐共體）理事會第4055/86條例”，這個條例應用自由原理為成員國間以及成員國與第三國間的海洋運輸提供服務，為的是創(chuàng)建一個單一歐洲市場。海洋cabotage最終在歐盟自由化是由3577/92條例確定并在整個歐洲經(jīng)濟區(qū)適用。但所謂自由的海洋cabotage框架只是相對歐盟成員國而言，也就是只是在歐盟內(nèi)部的自由，而歐盟對非成員國可以說是嚴格的cabotage政策。因為英國在加入歐盟之前已經(jīng)廢除了它的保護主義海洋cabotage制度，選擇了一個開放的沿海政策，所以加入歐盟后不需要修改本國現(xiàn)行法律去遵守3577/92條例。

（三）脫歐后英國恢復保護性cabotage法律的前瞻性分析

“1651年航海法”擴展的海洋cabotage制度覆蓋從一個外國港口至一個位于英格蘭的港口間的國際貨物運輸。這表明英國善于使用保護主義工具也重視并樂于使用。1854年廢止過往保護主義海洋cabotage法律，也是在當時自由貿(mào)易的時代背景下，為達到通過發(fā)展貿(mào)易使國家強大的目的，這與1973年英國加入歐盟的愿望一致。如今英國為了本國利益和發(fā)展，選擇退出歐盟，不排除在當今全球市場不振、地緣政治緊張、疫情反復、經(jīng)濟復蘇乏力的境況下，會再度恢復保護主義的cabotage法律的可能性。

如果英國回到更加保護主義的cabotage制度，不管是歐盟國家還是其他國家，在英國沿海水域從事海事活動將需要批準。倘若如此，有三件事需要考慮：單一市場、關稅同盟和歐盟法院。在英國完成脫歐程序之后，前述三項和海洋cabotage法律以及3577/92條例將發(fā)揮何種程度的作用將和地位相關。

如果英國決定不留在單一市場，即意味著英國的貨物、服務、貨幣和人員不能再自由進入歐盟。重點是根據(jù)3577/92條例第一條，英國船舶所有人也將不再能或不再被允許向其他歐盟成員國提供海洋cabotage服務，該條對英國船東和英國國內(nèi)海事部門是不利的。換言之，如果歐盟成員國船舶所有人欲在英國水域提供海洋cabotage服務，也需要英國實施自由、開放的cabotage政策。

如果英國決定不留在關稅同盟，會對離開英國港口并有掛靠歐盟國家行程的船舶（含貨輪和貨物、郵輪和乘客）形成挑戰(zhàn)。英國和歐盟現(xiàn)有27個成員國之間的進出口貨物將不能免除關稅等稅費。這將可能影響在英國經(jīng)濟中舉足輕重的國際貿(mào)易、海洋運輸、海事服務及和沿海其它服務的部門，進而極大地影響英國整體經(jīng)濟。

歐盟法院在英國退出歐盟之后將扮演什么角色目前也不清楚，脫離歐盟后英國很有可能不再受歐盟法院的約束。如果有什么影響的話，歐盟法院將繼續(xù)對英國海洋cabotage引起的問題產(chǎn)生作用或發(fā)表看法?？赡苡⒉幌Ｍ诿摎W之后讓歐盟法院繼續(xù)擁有直接管轄權，因為繼續(xù)作為歐盟船東還是現(xiàn)在作為英國船東這種不確定性，目前看來讓歐盟法院繼續(xù)直接管轄是沒有幫助的，或?qū)τ瑬|來說并非絕對有利的。因此，英國和歐盟之間需要一個新的解決爭端的法律機制。

三、英國脫歐帶來的cabotage問題

（一）歐洲大陸運輸格局震蕩

英國脫歐談判中，cabotage議題是重要、典型且難以回避的問題。歐盟在談判中拒絕了“第五自由”（fifth freedom），即允許在歐盟內(nèi)部空運，以及拒絕允許英國卡車在歐洲各地落貨下車的“出租”權利，爭議的焦點在于過渡期后，英國卡車司機進入歐盟單一市場的程度。這包括有權讓貨物繼續(xù)在歐盟成員國內(nèi)部上下車和取貨的權利，即cabotage。能夠成為歐盟對英國脫歐談判施加壓力的措施，足以證明其至關重要的地位。

因為事件本身帶有很強的政治性，在英國全民公投之前，歐盟各國要求歐盟對英國保持靈活性的cabotage態(tài)度，但是這個呼吁沒有起很大作用。在每天通過英吉利海峽——連接英國與歐洲大陸之間最短的距離，而不用因為不能自由進境而繞道的10000輛卡車中，有85%是歐盟成員國卡車。事實上英國預計歐盟要在英國進行cabotage的運輸商是英國在歐盟進行cabotage的7倍。英國的要求是英國卡車司機能夠在歐盟成員國境內(nèi)進行兩次提貨，英國在對等的基礎上向歐盟運輸商提供同樣的服務。但是英國脫歐談判的歐盟首席談判官MichelBarnier認為這是“根本不平衡的”，并且和英國脫歐之前的進入水平相差甚遠。

從政治角度分析，英國脫歐后歐盟必須減少英國在單一市場準入方面的層級和權利。但是這是否能得到全部成員國的贊同卻很難以確定。例如波蘭、保加利亞、匈牙利和羅馬尼亞稱新規(guī)則為“限制的、歧視的保護主義者”。英國政府警告稱，如果歐盟不同意在無協(xié)議脫歐的情況下允許英國運輸商繼續(xù)進入歐盟，歐盟運輸商在英國的cabotage權利可能被暫停。交通部長杰西諾曼宣布立法草案保證歐盟運輸商進入英國市場以幫助確保對英國運輸商的互惠協(xié)議，并表示說希望這個“暫停”是不必要的。英國國際貿(mào)易部（Department for International Trade，DIT）發(fā)言人稱政府對和歐盟的關系和保持自由進入有信心。顯而易見，雙方如果不能繼續(xù)互惠開放，不僅增加時間和經(jīng)濟成本，還可能給供應鏈上其他企業(yè)帶來連鎖反應。

（二）可自由進出海域與捕魚配額改變

英國于2019年退出了1964《倫敦漁業(yè)公約》（London Fisheries Convention），這意味著英國脫歐之后將不再受《歐盟共同漁業(yè)政策》的約束，重新獲得12海里完整主權控制。但是同時英國相關主體也不能再在歐盟成員國的12海里領海范圍內(nèi)捕魚與自由通過。然而，丹麥已經(jīng)準備好在法庭上對英國的這些決定提出質(zhì)疑。因為丹麥認為其享有國際法保護下的歷史性權利，漁民進入英國周邊海域可以追溯到14世紀。因此，這個問題或?qū)⒊蔀橛c其鄰國潛在的爭端緣由。

從2021年起，經(jīng)過5年半的過渡期后，完全進入對方的捕魚水域的權利將結束，在此期間，捕撈配額也將逐漸從歐盟轉(zhuǎn)移到英國。雙方同意在此期間，將歐盟船只在英國海域25%的捕魚權轉(zhuǎn)讓給英國漁船隊。屆時將舉行年度會談，確定歐盟船只在英國水域能捕獲多少，及英國船只在歐盟成員國海域能捕獲多少。英國談判小組的消息人士說，雙方都不得不做出讓步，但在過渡期結束時，英國將完全控制其水域和他國進入其水域。

四、英國和歐盟對cabotage制度相關問題的應對做法

英國海事部門追求促進海事投資、岸上訓練、海員和英國船舶注冊的政策。這些政策調(diào)整的結果是來自直接海事活動和伴隨產(chǎn)生的海事集群活動的經(jīng)濟收益多樣性。英國政府已經(jīng)起草了一項法律草案，允許運輸公司繼續(xù)在歐洲各地運送貨物，并根據(jù)一項稱為英國共同體許可證的新cabotage許可證進行。許可證將保障歐盟運輸商在英國運輸貨物和進行cabotage的現(xiàn)有權利。不過，只有歐盟保證英國運輸商在脫歐后享有與歐洲同行同等的權利，許可證才會生效。此外，陸上運輸將成為英國與歐盟之間博弈與談判的重點，但可能無法在短時間之內(nèi)重新達成協(xié)議。

種種跡象表明，英國航空和海洋cabotage法律預計會在自由開放的基調(diào)上進行為數(shù)不多的限制，并更加積極地與世界其他經(jīng)濟體達成雙邊協(xié)議，促進其貿(mào)易與運輸量增長。

歐盟對英國脫歐之后的cabotage的對策是：歐盟推出了一項新的“流動性一攬子計劃”或稱“流動性方案”（Mobility Package），以限制歐盟內(nèi)部的cabotage，這是歐洲委員會對運輸立法進行的一項重要審查。2020年12月，歐盟與英國就脫歐達成協(xié)議，在雙方達成一致的《歐盟-英國貿(mào)易與合作協(xié)定》中，針對cabotage，雙方作出了“可持續(xù)的空中、公路、鐵路和海上連接”的原則性規(guī)定，盡管此規(guī)定提出的市場準入低于單一市場所提供的標準，但它確保了歐盟和英國運營商之間的競爭在一個公平的競爭環(huán)境中進行，以確保不損害旅客權利、工人權利和運輸安全。

五、結語

歐盟、英國均為我國國際貿(mào)易重要的出口市場和商品目的地，上述政策、法律和規(guī)則的動蕩與變革將影響我國國際貿(mào)易的參與方，從而間接影響我國的國際貿(mào)易國別結構和國際海上運輸目的港等相關業(yè)務。逆全球化趨勢加劇會使得全球集裝箱航運業(yè)的治理機制面臨挑戰(zhàn)。

英國正式脫歐之后，歐洲一體化的重心是對現(xiàn)存問題進行反思和改革，而不是制定新的一體化計劃，這與目前全球化正在深度調(diào)整的整體趨勢是一致的。全球化對人類社會終究是利大于弊，其本身也沒有好壞之分，任何的逆流應該都只是暫時的。我國在積極參與全球經(jīng)濟治理與開啟“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的當下，應該做的除了密切關注國際大事件和趨勢發(fā)展之外，還應積極采取加強我國海運行業(yè)實力和競爭力、及時調(diào)整運力結構、整合行業(yè)企業(yè)、加強集中化趨勢等措施，應對當前的大發(fā)展、大變革和大調(diào)整。