公立醫(yī)院改進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理探究

梁正輝

摘 要：在研究相關(guān)產(chǎn)權(quán)理論，借鑒國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)公立醫(yī)院資產(chǎn)管理目標(biāo)，提供好的意見(jiàn)和建議;采用文獻(xiàn)分析法和比較分析法，對(duì)搜集的相關(guān)資料進(jìn)行客觀(guān)分析，并找出原因;公立醫(yī)院資產(chǎn)管理仍然存在很多問(wèn)題，迫切需要公立醫(yī)院和行業(yè)主管部門(mén)重視資產(chǎn)管理，切實(shí)改進(jìn)資產(chǎn)管理工作;建議采取完善規(guī)劃布局、實(shí)施科學(xué)論證、強(qiáng)化預(yù)算管理、建立共享共用機(jī)制、建立完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：公立醫(yī)院;資產(chǎn)管理;問(wèn)題;改進(jìn)建議

中圖分類(lèi)號(hào)：R197.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2022）10-0115-03

一、研究意義和目的

公立醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，是公立醫(yī)院履行醫(yī)療公共服務(wù)職能的物質(zhì)保障。雖然《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》已經(jīng)發(fā)布并實(shí)施15年，但是許多公立醫(yī)院在資產(chǎn)管理方面仍然存在許多問(wèn)題。通過(guò)本文的研究，對(duì)于改進(jìn)公立醫(yī)院資產(chǎn)管理工作，提高公立醫(yī)院公共服務(wù)的質(zhì)量，提升公立醫(yī)院的現(xiàn)代治理能力，都具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

研究目的是在開(kāi)展相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上，分析目前公立醫(yī)院資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題，借鑒其他國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，為公立醫(yī)院合理配置國(guó)有資產(chǎn)，有效利用國(guó)有資產(chǎn)，以及維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全完整，提供建設(shè)性的意見(jiàn)和建議。

二、產(chǎn)權(quán)理論

產(chǎn)權(quán)理論經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段，一是非獨(dú)立研究階段，二是馬克思主義研究階段，三是現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)研究階段。

第一，非獨(dú)立研究階段。最早從古代希臘和羅馬社會(huì)，延續(xù)到近代資產(chǎn)階級(jí)法理學(xué)研究的一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史過(guò)程中，對(duì)產(chǎn)權(quán)的研究混雜在法理學(xué)的研究當(dāng)中，主要涉及財(cái)產(chǎn)關(guān)系及權(quán)利的起源、性質(zhì)，以及與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的社會(huì)中人的地位等問(wèn)題的研究[1]。

第二，馬克思的研究階段。馬克思的產(chǎn)權(quán)理論是唯物主義的，是其經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分。其研究思路是從物質(zhì)生活關(guān)系出發(fā)，以進(jìn)一步說(shuō)明產(chǎn)權(quán)是法律權(quán)利與物質(zhì)生活的關(guān)系，并深入研究歷史上各種所有制的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和特點(diǎn)。

第三，現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)階段。該階段起源于20世紀(jì)30年代，主要貢獻(xiàn)者是羅納德·科斯，著有《社會(huì)成本問(wèn)題》一書(shū)，其分析被稱(chēng)為“科斯定理”理論，該理論后來(lái)發(fā)展成為“新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)”，他被推崇為現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)造者。“科斯定理”有三大定律：一是交易費(fèi)用理論。該理論是科斯定理的起點(diǎn)，即對(duì)非企業(yè)市場(chǎng)狀態(tài)下的交易成本，與企業(yè)組合后的交易成本進(jìn)行對(duì)比，組合后可以將原來(lái)的部分外部交易，轉(zhuǎn)為企業(yè)內(nèi)部的非交易行為，從而降低交易費(fèi)用[2]。二是權(quán)利制約理論。該理論研究了權(quán)利界定對(duì)交易費(fèi)用以及經(jīng)營(yíng)效率將產(chǎn)生的影響。當(dāng)科斯將交易費(fèi)用定位在“社會(huì)成本”時(shí)，認(rèn)為法律的界定、制度的建立、政府的管制本身也有“行政成本”[3]，要降低交易費(fèi)用，需要通過(guò)市場(chǎng)交易成本和行政成本進(jìn)行比較才能進(jìn)行選擇。三是制度安排理論。該理論從提高效率的目標(biāo)出發(fā)，通過(guò)制度比較進(jìn)行選擇，最后建立起一種能夠提高效率的產(chǎn)權(quán)制度。

三、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

第一，合理規(guī)劃。許多發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)科研設(shè)施事前有合理的規(guī)劃和布局。如美國(guó)國(guó)家科學(xué)委員會(huì)建議對(duì)科研設(shè)施事前進(jìn)行規(guī)劃和布局時(shí)，應(yīng)先制訂跨部門(mén)計(jì)劃，對(duì)跨部門(mén)的科研設(shè)施進(jìn)行優(yōu)先排序;英國(guó)科教辦公室則對(duì)大型研究設(shè)施制定《戰(zhàn)略路線(xiàn)圖》，以合理布局科研設(shè)施，要求購(gòu)置的設(shè)施應(yīng)當(dāng)是必需的。只有科學(xué)合理地規(guī)劃和布局，才能有效利用科研設(shè)施。

第二，科學(xué)論證。資金是有限的，為提高資金的有效利用，各國(guó)一般都制定不重復(fù)購(gòu)置設(shè)施的原則。美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的《設(shè)施監(jiān)管指南》中的概念階段，要求設(shè)施購(gòu)置前應(yīng)對(duì)其進(jìn)行科學(xué)論證，以確定設(shè)施購(gòu)置或建設(shè)的必要性。

第三，預(yù)算管理。預(yù)算管理是科研設(shè)施管理的重要環(huán)節(jié)。美國(guó)政府規(guī)定國(guó)會(huì)統(tǒng)一審批所有科研設(shè)施預(yù)算及用途，設(shè)置了避免重復(fù)購(gòu)置的關(guān)口。美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)《設(shè)施監(jiān)管指南》則規(guī)定，在預(yù)算編制過(guò)程中，設(shè)施購(gòu)置者有責(zé)任編制預(yù)算并提交給資金提供者[4]，資金提供者有責(zé)任對(duì)設(shè)施購(gòu)置者的預(yù)算進(jìn)行評(píng)估，并提出合理化建議。

第四，資產(chǎn)管理?？蒲性O(shè)施的日常管理工作非常重要。如美國(guó)管理與預(yù)算局《A—110通告》規(guī)定了資產(chǎn)的備案管理制度，對(duì)備案記錄有著詳細(xì)的規(guī)定，包括品名、型號(hào)、單價(jià)、購(gòu)置日期、所有權(quán)歸屬、存放地點(diǎn)和使用狀況等，對(duì)于國(guó)有的科研設(shè)施要求每?jī)赡曛辽俦P(pán)點(diǎn)一次。

第五，強(qiáng)調(diào)共享?？蒲性O(shè)施共享的目的在提高科研設(shè)施的使用效率。如美國(guó)管理與預(yù)算辦公室的《A—110通告》不僅詳細(xì)規(guī)定了設(shè)施的共享，而且規(guī)定了出資人先受益的共享原則。歐盟專(zhuān)門(mén)制訂了跨國(guó)使用研究基礎(chǔ)設(shè)施的計(jì)劃，歐洲成員國(guó)可以共享該計(jì)劃的科研設(shè)施。

第六，考核監(jiān)督。作為監(jiān)督科研設(shè)施有效使用的重要工具，各國(guó)都比較重視考核工作。如美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的《設(shè)施監(jiān)管指南》中要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要評(píng)估研究的結(jié)果、培訓(xùn)的效果、用戶(hù)的滿(mǎn)意度以及設(shè)施的狀況?？己私Y(jié)果將與資助、更新或報(bào)廢設(shè)施掛鉤。英國(guó)中央實(shí)驗(yàn)室研究理事會(huì)對(duì)不同的設(shè)施采用不同的考核辦法。同時(shí)，各國(guó)也都非常重視監(jiān)督管理工作。如美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的《設(shè)施監(jiān)管指南》中，要求受助方有對(duì)自己內(nèi)部活動(dòng)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督的義務(wù)。

四、公立醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題

第一，規(guī)劃布局有待改進(jìn)?，F(xiàn)代醫(yī)院管理要求行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)作出區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，從嚴(yán)控制公立醫(yī)院大型醫(yī)療設(shè)備配置，但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，有些地區(qū)資產(chǎn)規(guī)劃布局仍然存在不合理問(wèn)題，需要改善。從公立醫(yī)院內(nèi)部來(lái)看，同樣存在重復(fù)購(gòu)置，甚至出現(xiàn)閑置浪費(fèi)現(xiàn)象，亟須進(jìn)行科學(xué)合理的資產(chǎn)規(guī)劃布局[5]。

第二，缺乏論證或論證不科學(xué)。部分公立醫(yī)院在資產(chǎn)購(gòu)置上，不重視可行性研究，甚至不進(jìn)行論證便開(kāi)展了論證工作，在論證時(shí)沒(méi)有按照要求開(kāi)展工作。有的按照領(lǐng)導(dǎo)意圖確定參數(shù)，導(dǎo)致出現(xiàn)徇私舞弊情況;有的論證時(shí)沒(méi)有邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家參與，導(dǎo)致購(gòu)置的資產(chǎn)達(dá)不到使用要求;有的論證時(shí)雖然邀請(qǐng)專(zhuān)家參與，但是僅根據(jù)專(zhuān)家意見(jiàn)確定參數(shù)，對(duì)資產(chǎn)的使用場(chǎng)地、操作人員等要求不重視。

第三，預(yù)算管理不到位。有的公立醫(yī)院編制資產(chǎn)預(yù)算時(shí)，單位資產(chǎn)管理部門(mén)和預(yù)算管理部門(mén)沒(méi)有嚴(yán)格把關(guān)，僅依據(jù)臨床業(yè)務(wù)科室的要求就編入預(yù)算。而主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)在審核預(yù)算時(shí)，依據(jù)單位預(yù)算建議數(shù)及可行性研究報(bào)告進(jìn)行審核，而論證報(bào)告可能存在虛假數(shù)據(jù)，審核時(shí)對(duì)其是否存在重復(fù)編列，是否應(yīng)該購(gòu)置也是難以判斷。

第四，共享共用機(jī)制未建立。醫(yī)院各科室根據(jù)自己的年度工作計(jì)劃開(kāi)展工作，實(shí)行科室成本核算，按照購(gòu)置的資產(chǎn)計(jì)提折舊，認(rèn)為資產(chǎn)是自己科室的，不愿意實(shí)行共享共用機(jī)制，而醫(yī)院資產(chǎn)管理部門(mén)未建立資產(chǎn)共享共用機(jī)制，也未建立資產(chǎn)使用的內(nèi)部成本核算制度，無(wú)法調(diào)動(dòng)科室資產(chǎn)共享共用的積極性。從衛(wèi)生區(qū)域來(lái)講，衛(wèi)生健康主管部門(mén)也未建立資產(chǎn)共享共用機(jī)制，未對(duì)區(qū)域內(nèi)公立醫(yī)院的資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)劑，以避免出現(xiàn)閑置浪費(fèi)情況。

第五，績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制未建立。許多公立醫(yī)院對(duì)資產(chǎn)的管理，還處于初級(jí)階段，只重視采購(gòu)、日常維護(hù)等，尚未對(duì)資產(chǎn)的規(guī)劃布局、可行性論證、資產(chǎn)預(yù)算、資產(chǎn)管理、共享共用等的情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。由于未開(kāi)展可行性論證，使得后續(xù)的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施受阻，評(píng)價(jià)失去參照標(biāo)準(zhǔn)。只有開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，才能對(duì)前述的工作產(chǎn)生推動(dòng)作用，提高資產(chǎn)管理的水平。

第六，資產(chǎn)管理制度不完善。2006年5月，財(cái)政部印發(fā)《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》，對(duì)加強(qiáng)和規(guī)范公立醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)管理，提高國(guó)有資產(chǎn)利用率，保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，發(fā)揮了積極作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷發(fā)展變化和預(yù)算管理改革的進(jìn)一步深入，各地區(qū)不健全不完善的配套措施和辦法，已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足公立醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)管理需要，相關(guān)制度亟須修改和完善。

第七，缺乏有效的監(jiān)管手段。目前，公立醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)管理方式比較粗放，缺乏有效的監(jiān)管手段。一是資產(chǎn)清查工作手段落后，仍然采取人工方式，容易出現(xiàn)清點(diǎn)錯(cuò)誤;二是資產(chǎn)管理信息化是短板，許多醫(yī)院沒(méi)有建立資產(chǎn)管理信息網(wǎng)絡(luò)，以支撐資產(chǎn)管理工作;三是缺少內(nèi)部監(jiān)督手段，許多醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)部門(mén)鑒于人員少等因素，無(wú)法每年都開(kāi)展資產(chǎn)管理專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。

第八，專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)不到位。資產(chǎn)管理工作有著較強(qiáng)的政策性，對(duì)技術(shù)操作要求也比較高，資產(chǎn)管理人員在本職工作崗位上除實(shí)際鍛煉外，還需要進(jìn)一步學(xué)習(xí)相關(guān)資產(chǎn)管理的政策，接受相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)，提高崗位勝任能力和職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)。但是，公立醫(yī)院普遍重視醫(yī)療業(yè)務(wù)，輕視管理，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理培訓(xùn)不夠重視，未形成崗位培訓(xùn)制度和繼續(xù)教育培訓(xùn)機(jī)制。由于缺乏制度約束和專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)不到位，資產(chǎn)管理人員只能采取粗放式管理，致使公立醫(yī)院資產(chǎn)管理水平低下。

五、改進(jìn)建議

第一，完善規(guī)劃布局。各級(jí)衛(wèi)生健康主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理編制區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，按照要求從嚴(yán)控制公立醫(yī)院大型醫(yī)療設(shè)備配置，完善資產(chǎn)規(guī)劃布局。而公立醫(yī)院應(yīng)做好年度資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃，避免重復(fù)購(gòu)置，發(fā)現(xiàn)閑置資產(chǎn)情況，應(yīng)向衛(wèi)生健康主管部門(mén)申請(qǐng)調(diào)劑，使資產(chǎn)得到合理有效的利用。

第二，實(shí)施科學(xué)論證。公立醫(yī)院應(yīng)重視資產(chǎn)購(gòu)置的可行性研究，論證時(shí)按照制度要求開(kāi)展工作，對(duì)于論證的資產(chǎn)，涉及較為復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)技術(shù)情況時(shí)，應(yīng)邀請(qǐng)相關(guān)經(jīng)濟(jì)技術(shù)專(zhuān)家參與，使購(gòu)置的資產(chǎn)能夠產(chǎn)生社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，滿(mǎn)足臨床業(yè)務(wù)科室的使用要求。同時(shí)應(yīng)關(guān)注資產(chǎn)的使用場(chǎng)地、操作人員等條件是否具備，避免采購(gòu)的資產(chǎn)因?yàn)椴痪邆涫褂脳l件而閑置。

第三，強(qiáng)化預(yù)算管理。編制資產(chǎn)預(yù)算時(shí)，醫(yī)院資產(chǎn)管理部門(mén)和預(yù)算管理部門(mén)要按照預(yù)算管理制度，對(duì)資產(chǎn)預(yù)算的科學(xué)、合理進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，應(yīng)要求編報(bào)科室對(duì)相關(guān)資產(chǎn)預(yù)算進(jìn)行解釋和說(shuō)明，避免走過(guò)場(chǎng)。而主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)在審核預(yù)算時(shí)，應(yīng)對(duì)論證報(bào)告的數(shù)據(jù)進(jìn)行合理性、真實(shí)性、完整性審核，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)要求相關(guān)醫(yī)院進(jìn)行解釋和說(shuō)明。人大審議應(yīng)充分了解公立醫(yī)院的具體情況，必要時(shí)可到公立醫(yī)院實(shí)地調(diào)研，掌握第一手資料，為正確預(yù)算決策做好準(zhǔn)備。

第四，建立共享共用機(jī)制。醫(yī)院資產(chǎn)管理部門(mén)應(yīng)建立資產(chǎn)共享共用機(jī)制，同時(shí)建立資產(chǎn)使用的內(nèi)部成本核算制度，使得科室的資產(chǎn)在共享共用當(dāng)中，成本得到合理分?jǐn)?，這樣才能調(diào)動(dòng)科室資產(chǎn)共享共用的積極性。而衛(wèi)生健康主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立區(qū)域內(nèi)的資產(chǎn)共享共用機(jī)制，對(duì)區(qū)域內(nèi)公立醫(yī)院閑置的資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)劑，使其能夠得到充分的利用，以提高資產(chǎn)的使用率。

第五，建立完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。公立醫(yī)院應(yīng)重視資產(chǎn)使用的績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)資產(chǎn)的規(guī)劃布局、可行性論證、資產(chǎn)預(yù)算、資產(chǎn)管理、共享共用等方面情況認(rèn)真開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果要與下一年的資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃、績(jī)效工資、評(píng)先評(píng)優(yōu)等掛鉤，使績(jī)效評(píng)價(jià)成為加強(qiáng)資產(chǎn)管理的重要抓手。

第六，進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)。建議行業(yè)主管部門(mén)根據(jù)預(yù)算管理和財(cái)政體制改革的要求及時(shí)制定完善公立醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法，以及有關(guān)資產(chǎn)配置、使用、處置等具體管理辦法，及時(shí)調(diào)整和補(bǔ)充國(guó)有資產(chǎn)管理的內(nèi)容;公立醫(yī)院要根據(jù)自身實(shí)際，結(jié)合衛(wèi)生健康主管部門(mén)和各級(jí)地方財(cái)政部門(mén)的相關(guān)資產(chǎn)管理規(guī)定，制定具有操作性、科學(xué)性的具體實(shí)施辦法和工作流程。通過(guò)不斷修訂完善公立醫(yī)院資產(chǎn)管理制度，提高制度的可遵循性和有效性。

第七，利用信息化監(jiān)管手段。資產(chǎn)管理需要借助信息化才能取得好的效果。目前，公立醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督手段落后，嚴(yán)重影響到國(guó)有資產(chǎn)管理職能的發(fā)揮，各地應(yīng)建立公立醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)管理體系和網(wǎng)絡(luò)，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)生命周期的動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)、準(zhǔn)確掌握公立醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行狀況，為整合醫(yī)院資源、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)共享和優(yōu)化配置創(chuàng)造條件，同時(shí)也為資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的結(jié)合提供更多的信息支撐。

第八，加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)。人才是事業(yè)成功的關(guān)鍵因素。目前公立醫(yī)院資產(chǎn)管理效果不明顯，資產(chǎn)管理人才缺乏是主要原因之一。公立醫(yī)院要切實(shí)加強(qiáng)資產(chǎn)管理人才隊(duì)伍建設(shè)，引進(jìn)和挑選能夠勝任管理工作、具有良好職業(yè)道德的專(zhuān)業(yè)人員開(kāi)展工作。同時(shí)還要加強(qiáng)現(xiàn)有人才隊(duì)伍的培訓(xùn)，注重知識(shí)的更新，建立繼續(xù)教育機(jī)制，提高現(xiàn)有資產(chǎn)管理人才隊(duì)伍的職業(yè)道德素質(zhì)和工作能力。

第九，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理。只有實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，才能在強(qiáng)化日常監(jiān)督管理中發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題，及時(shí)加以解決。公立醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)管理人員要樹(shù)立動(dòng)態(tài)管理理念，既要管好資產(chǎn)管理會(huì)計(jì)賬簿，又要管好資產(chǎn)使用部門(mén)臺(tái)賬，做到賬賬相符;既要重視資產(chǎn)的靜態(tài)反映，又要重視動(dòng)態(tài)變化的管理，做到管理不缺位;既要關(guān)注非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，又要做好現(xiàn)場(chǎng)檢查盤(pán)點(diǎn)，做到監(jiān)督不缺位。

總之，公立醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)管理十分重要，存在的問(wèn)題也不少，但只要各方面重視，多方面努力，不斷改進(jìn)和加強(qiáng)管理，公立醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)管理一定能夠取得良好的效果。

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[責(zé)任編輯 馬 學(xué)]