國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的問(wèn)題與建議

崔家榮

摘 要：新預(yù)算法的頒布進(jìn)一步促進(jìn)了我國(guó)預(yù)算管理制度的改革，是我國(guó)財(cái)政制度走向現(xiàn)代化的重要一步，在深化國(guó)有企業(yè)收入分配制度改革，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算透明度等方面具有深刻意義。但由于國(guó)有資本管理預(yù)算制度研究與發(fā)展涉及并涵蓋多個(gè)學(xué)科和領(lǐng)域，是一個(gè)相當(dāng)系統(tǒng)以及復(fù)雜的工作，目前仍存在很大的改進(jìn)空間。以我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的發(fā)展現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，結(jié)合國(guó)外一些國(guó)家對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)目前制度中法律層面、監(jiān)管機(jī)制、體系建設(shè)及制度實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題加以合理分析，并提出相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn);國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算;國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理;經(jīng)驗(yàn)借鑒;完善建議

中圖分類號(hào)：F812.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2022）10-0099-03

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，怎樣確保國(guó)有資本能夠可靠有效地利用經(jīng)營(yíng)建立完善的運(yùn)行體系的問(wèn)題越來(lái)越被重視，通過(guò)政府以及各界專家學(xué)者對(duì)于國(guó)家復(fù)式預(yù)算體系的不斷研究與探索，當(dāng)前相關(guān)的法律法規(guī)制度已日趨完善。但作為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)成長(zhǎng)中的新事物，在當(dāng)前探索和發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題也要求理論進(jìn)一步發(fā)展，同時(shí)結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況摸索解決。本文將針對(duì)當(dāng)前幾點(diǎn)突出的主要問(wèn)題進(jìn)行探討，并提出對(duì)應(yīng)的建議。

一、我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的現(xiàn)存問(wèn)題

（一）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相關(guān)制度尚需完善

目前，我國(guó)對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的法律法規(guī)的可操作性相對(duì)不強(qiáng)，現(xiàn)有的法律往往只是給出一些籠統(tǒng)的指導(dǎo)性原則。例如，《預(yù)算法》中規(guī)定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)該與一般公共預(yù)算相銜接，但對(duì)兩者應(yīng)如何銜接的詳細(xì)細(xì)則卻沒(méi)有提供進(jìn)一步的指引，此類情況對(duì)具體的工作開(kāi)展帶來(lái)不少的問(wèn)題。另外，由財(cái)政部及地方政府編制的《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)辦法》的執(zhí)行力和約束力都比較低，同時(shí)也缺乏對(duì)整體的預(yù)算制度實(shí)施系統(tǒng)性和全面性。由此可以看出，我國(guó)在針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)章制度方面還有待進(jìn)一步完善。

（二）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出預(yù)算不夠合理

1.預(yù)算資金用途的制度規(guī)定不夠靈活，難以有效執(zhí)行。根據(jù)公共財(cái)政預(yù)算資金的相關(guān)制度和管理規(guī)定，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)使用過(guò)程中，必須嚴(yán)格按照預(yù)算設(shè)計(jì)執(zhí)行，不允許調(diào)用或者是占用。然而在具體實(shí)踐過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)預(yù)期使用資金的用途和真實(shí)用途不同的現(xiàn)象。此外，經(jīng)常出現(xiàn)撥付資金的進(jìn)度落后于項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度，影響項(xiàng)目進(jìn)程的問(wèn)題。獲批的預(yù)算資金要求在預(yù)算年度內(nèi)投入使用，但是撥付到使用單位時(shí)往往落后于預(yù)算規(guī)定的數(shù)月，這必然會(huì)對(duì)使用資金的整體效率造成不利影響。

2.支出預(yù)算方向不夠合理。國(guó)有資本收益理應(yīng)全民同享，我國(guó)當(dāng)前對(duì)于國(guó)有企業(yè)進(jìn)行全面改革的過(guò)程中忽略了國(guó)有資本收益所承擔(dān)的民生保障責(zé)任的履行情況。目前，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益主要還是投入在國(guó)有企業(yè)的建設(shè)中，導(dǎo)致國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出在社會(huì)保障和改善民生等方面的投入比較少。我國(guó)當(dāng)前社會(huì)面臨著人口老齡化不斷加快以及新冠疫情形勢(shì)反復(fù)等問(wèn)題，國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)收益需要對(duì)基本公共服務(wù)以及社會(huì)保障體系提供更有力的支持。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中有許多資本性支出原本應(yīng)該嚴(yán)格根據(jù)國(guó)企自身發(fā)展需求以及國(guó)家對(duì)于所處產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)配置安排，然而實(shí)際上并不能做到這一點(diǎn)，如部分預(yù)算資金仍投入在一些應(yīng)當(dāng)退出的一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，某些重大項(xiàng)目的選擇上帶有不適度的主觀性等問(wèn)題。

（三）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不夠健全

1.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督缺乏有效的機(jī)制。在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行中常常出現(xiàn)以下現(xiàn)象：針對(duì)編制收入預(yù)算的指導(dǎo)性文件較多，編制支出預(yù)算的指導(dǎo)性文件較少;監(jiān)督方面，財(cái)政監(jiān)督規(guī)范的主要對(duì)象是預(yù)算資金，審計(jì)規(guī)范監(jiān)督的主要對(duì)象則是預(yù)算支出。怎樣落實(shí)和體現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的個(gè)性以及獨(dú)立性，尤其是怎樣在各個(gè)環(huán)節(jié)中落實(shí)和體現(xiàn)當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題，要想解決這一問(wèn)題必須要建立更具針對(duì)性的監(jiān)督政策和機(jī)制。

2.預(yù)算透明度有待提高。中國(guó)政府正在積極提高財(cái)政預(yù)算的公開(kāi)透明度，尤其是有不少地方政府設(shè)計(jì)了許多便捷的路徑和方法幫助社會(huì)群眾理解財(cái)政預(yù)算，對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，提高財(cái)政預(yù)算的“陽(yáng)光化”。社會(huì)群眾當(dāng)前對(duì)于國(guó)有資本公布公開(kāi)經(jīng)營(yíng)預(yù)算所提出的具體要求，主要針對(duì)的是國(guó)資委和財(cái)政部門(mén)設(shè)定，目前公開(kāi)的主要內(nèi)容是預(yù)算收支科目的支出表和收入表，分別以功能和產(chǎn)業(yè)分類，而群眾關(guān)心的企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)交付情況以及使用預(yù)算的情況并沒(méi)有公布。

（四）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理體系尚不明晰

在財(cái)政部門(mén)作為預(yù)算編制的主導(dǎo)部門(mén)的情況下，各個(gè)層級(jí)的國(guó)資委、國(guó)有企業(yè)和相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)都應(yīng)被包含在該預(yù)算的編制主體之中。國(guó)資委在其中扮演出資人的角色，表明了上級(jí)部門(mén)的立場(chǎng)。運(yùn)營(yíng)組織和企業(yè)應(yīng)該從資本增值以及保值等多個(gè)角度安排預(yù)算?，F(xiàn)有預(yù)算編制的三級(jí)管理模式主要存在下述問(wèn)題：首先，目前還沒(méi)有完全建立國(guó)有企業(yè)作為編制預(yù)算的主體參與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系的普遍意識(shí)。無(wú)論是理論還是具體實(shí)踐都沒(méi)有體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)作為編制預(yù)算主體參與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作的地位，不利于國(guó)有企業(yè)壯大發(fā)展的積極性調(diào)動(dòng)。其次，目前還沒(méi)有建立不同級(jí)別國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)管理的統(tǒng)一平臺(tái)。資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)是對(duì)國(guó)有資本持股的主體，設(shè)計(jì)統(tǒng)一平臺(tái)能夠有效地將國(guó)資委承擔(dān)的管理監(jiān)督職能與股東職能完全分離，有助于建立更加完善科學(xué)的國(guó)有資本預(yù)算編制以及監(jiān)管機(jī)制體系。最后，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、國(guó)資委以及國(guó)企在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，尤其是運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)與國(guó)資委之間的職責(zé)劃分，尚需規(guī)定更加明晰。

二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒與總結(jié)

（一）主權(quán)財(cái)富基金為主導(dǎo)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體制

對(duì)新加坡當(dāng)前監(jiān)管國(guó)有企業(yè)設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，可將其劃分為從上至下的三個(gè)層次：財(cái)政部、法定機(jī)構(gòu)和國(guó)有控股投資公司以及從事實(shí)體經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)。第一個(gè)層次是財(cái)政部作為國(guó)家代表，在國(guó)有企業(yè)中以出資人角色主要承擔(dān)著規(guī)劃國(guó)有經(jīng)濟(jì)未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略的職能，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行宏觀管理，并對(duì)其控股投資公司實(shí)施監(jiān)管，對(duì)控股企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行審核等。第二個(gè)層次中法定機(jī)構(gòu)承擔(dān)的主要責(zé)任是對(duì)國(guó)有企業(yè)公共領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)的合法性以及合理性進(jìn)行監(jiān)督;而其中的國(guó)有控股投資公司則承擔(dān)了主要管理責(zé)任，由政府充分授權(quán)對(duì)國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管。

（二）公共財(cái)政為主導(dǎo)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體制

英國(guó)現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)可以劃分為下列三種類型：第一類是直接接受政府監(jiān)管的國(guó)有企業(yè)。這一類國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)活動(dòng)由政府及其下設(shè)部門(mén)直接管理經(jīng)營(yíng)，企業(yè)自身并非獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，主要是試制行業(yè)以及科研機(jī)構(gòu)。第二類是根據(jù)特定法令組建的作為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的國(guó)有企業(yè)，主要涉及國(guó)防項(xiàng)目、公共服務(wù)，以及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。此類企業(yè)數(shù)量相對(duì)較少，其經(jīng)營(yíng)目的是滿足社會(huì)福利需求以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。第三類是公司合營(yíng)股份制企業(yè)，這一類企業(yè)和其他私營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)開(kāi)展自由競(jìng)爭(zhēng)，以最大化企業(yè)價(jià)值、賺取經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)為其目標(biāo)。這一類企業(yè)經(jīng)營(yíng)獲得的利潤(rùn)將根據(jù)國(guó)有資本占比分配股利轉(zhuǎn)為財(cái)政收入，直接上繳國(guó)庫(kù)轉(zhuǎn)入中央和地方一級(jí)的預(yù)算管理。對(duì)于英國(guó)議會(huì)決定國(guó)有公司的股利政策以及公司制定和實(shí)施差異紅利政策的不一樣的標(biāo)準(zhǔn)，由財(cái)政部在政府預(yù)算編制中進(jìn)行說(shuō)明。依照議會(huì)和財(cái)政部的有關(guān)要求，國(guó)有企業(yè)董事會(huì)或管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行利潤(rùn)分配決策，政府部門(mén)通常不會(huì)插手干預(yù)。

（三）對(duì)新加坡和英國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)

對(duì)英國(guó)和新加坡兩個(gè)國(guó)家的預(yù)算管理模式進(jìn)行總結(jié)分析后不難發(fā)現(xiàn)，不同國(guó)家的制度有一定的相同點(diǎn)，同時(shí)也由于各國(guó)的環(huán)境、文化以及制度的特征不同又有其特殊性。對(duì)外國(guó)資本預(yù)算制度進(jìn)行分析，總結(jié)其演變發(fā)展過(guò)程中取得的經(jīng)驗(yàn)，有利于我國(guó)進(jìn)一步完善國(guó)有資本預(yù)算管理?？傮w來(lái)說(shuō)，本文認(rèn)為可以參考借鑒新加坡和英國(guó)的下列經(jīng)驗(yàn)。

1.建立健全國(guó)有資本管理法規(guī)。從新加坡參考引進(jìn)嚴(yán)格的制度規(guī)章，我國(guó)可以將國(guó)有企業(yè)和政府之間的關(guān)系、國(guó)有資本財(cái)務(wù)管理體系和組織企業(yè)等多個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)，建立更加完善的制度規(guī)章體系，使政府的國(guó)有資本監(jiān)管業(yè)務(wù)更加規(guī)范。一套完善且相適應(yīng)的國(guó)有資本法律體系能夠?yàn)閲?guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及處理國(guó)有資本實(shí)施中的問(wèn)題提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)和保障。

2.對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類管理。參考英國(guó)政府的政策，將國(guó)企劃分為不同類別，即競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企和壟斷性國(guó)企，分別對(duì)這兩種國(guó)企制定相對(duì)應(yīng)的政策。對(duì)于壟斷性國(guó)企，當(dāng)局可以選擇較為謹(jǐn)慎的控制及監(jiān)管，并且將直接監(jiān)管和間接監(jiān)管同時(shí)使用，使得企業(yè)擁有較少的自主權(quán)。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企，則可以大體上按市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則運(yùn)作，政府不應(yīng)過(guò)度參與對(duì)其的控制，只需要掌握好重大戰(zhàn)略的決策，堅(jiān)持適度的干預(yù)。另外，英國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)通過(guò)財(cái)政部門(mén)、議會(huì)和國(guó)家審計(jì)法院實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)控制度的思路也是值得學(xué)習(xí)的。我國(guó)可以根據(jù)國(guó)情和實(shí)際發(fā)展情況，借鑒多層監(jiān)督體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，合理安排審計(jì)署、國(guó)資委以及財(cái)政部的職責(zé)，嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)審計(jì)、監(jiān)督、執(zhí)行以及審批等不同環(huán)節(jié)的職責(zé)，進(jìn)一步完善我國(guó)的國(guó)有資本監(jiān)管體系。

三、完善我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的建議

（一）健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益的征繳及監(jiān)管機(jī)制

1.要制定完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益征繳條例。為了從制度建設(shè)的角度提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益的保障程度，我國(guó)政府有必要針對(duì)國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)收益制定明確的征繳條例。國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)應(yīng)由本級(jí)政府委托執(zhí)行國(guó)有資本預(yù)算所得稅征收權(quán)，并明確國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)管理的資本收入、預(yù)算收入來(lái)源和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定預(yù)算收益的獎(jiǎng)懲措施。

2.應(yīng)完善預(yù)算收益征繳的監(jiān)督管理制度。監(jiān)督制度的完善與否關(guān)乎整個(gè)預(yù)算制度能否規(guī)范化運(yùn)行，在預(yù)算收益征繳的過(guò)程中一定要接受兩個(gè)層次的監(jiān)管：首先是財(cái)政部門(mén)的過(guò)程性審計(jì)監(jiān)督，財(cái)政部門(mén)可以以歷年該預(yù)算的運(yùn)行成果為依據(jù)，對(duì)該預(yù)算的收繳金額提出質(zhì)詢，并能夠通過(guò)它的預(yù)算專戶全面了解征繳情況;其次對(duì)同一層級(jí)審計(jì)結(jié)果需要進(jìn)行監(jiān)督，使國(guó)家的監(jiān)督力量能夠進(jìn)一步促進(jìn)和保證預(yù)算資金入庫(kù)以及征繳程序的合理客觀和規(guī)范化。

（二）加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)董事會(huì)和財(cái)務(wù)預(yù)算制度建設(shè)

企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算是國(guó)有資本制定預(yù)算以及執(zhí)行經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基礎(chǔ)，具有重要的意義和價(jià)值。在國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部管理具體實(shí)踐中，財(cái)務(wù)預(yù)算是董事會(huì)決策和決議的重要依據(jù)，以本年度企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)為基礎(chǔ)。國(guó)資委應(yīng)當(dāng)合理科學(xué)地建立國(guó)有企業(yè)董事會(huì)制度以及財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，幫助企業(yè)明確經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，使董事會(huì)在決策中能夠充分體現(xiàn)國(guó)有資本出資人代表的國(guó)家意志，確保財(cái)務(wù)預(yù)算目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)預(yù)算目標(biāo)高度吻合，為國(guó)有資產(chǎn)增值和保值提供重要保障。預(yù)算內(nèi)不但要明確年度收支狀況，同時(shí)還要以財(cái)務(wù)報(bào)告的形式披露國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)績(jī)效、財(cái)務(wù)變動(dòng)以及重大事項(xiàng)等，提高預(yù)算透明度，有效地保障其目標(biāo)最終得以實(shí)現(xiàn)。

（三）持續(xù)加快國(guó)有資本的支出投向的合理調(diào)整

首先，應(yīng)加大預(yù)算支出對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策所重點(diǎn)支持的軍工、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及一些周邊經(jīng)濟(jì)一體化產(chǎn)業(yè)的支持力度。要將國(guó)有資本的投向重點(diǎn)從一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域中合理地轉(zhuǎn)移，并逐步從我國(guó)的落后產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)當(dāng)中退出，把國(guó)有資本更多注入國(guó)家當(dāng)前重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)及領(lǐng)域。另外，也要適當(dāng)增加國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)公眾福利支出的關(guān)注，使它更加注重解決目前社會(huì)的主要矛盾問(wèn)題和民生問(wèn)題。同時(shí)，應(yīng)在條件所允許的情況下盡快建立透明開(kāi)放的項(xiàng)目庫(kù)信息化平臺(tái)，開(kāi)展對(duì)預(yù)算支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估，讓公眾監(jiān)督能真正進(jìn)入到預(yù)算實(shí)施的整體過(guò)程中，以促進(jìn)相關(guān)問(wèn)題的改善。

（四）進(jìn)一步完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算法律法規(guī)建設(shè)

首先，在國(guó)家法律層面應(yīng)當(dāng)加緊對(duì)預(yù)算管理有關(guān)條例和制度進(jìn)行修訂;其次，不斷完善和改進(jìn)監(jiān)管制度和體系，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的定義及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)規(guī)定也要加以明確。同時(shí)，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算具體實(shí)施細(xì)節(jié)的規(guī)定也要提高法律層面的規(guī)范化，使其在實(shí)際工作開(kāi)展中的各項(xiàng)流程與步驟都能夠做到有法可依、有章可循。

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[責(zé)任編輯 馬 學(xué)]