“以人民為中心”的城市公交服務(wù)供給模式研究

作者簡介：黎劍鋒（1989-），男，湖南衡陽人，管理學(xué)碩士，長沙市城市公共交通事務(wù)中心科員，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：公共政策、人力資源管理與城市公共交通管理。

摘 要：“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”，黨的十八以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持人民立場，把“以人民為中心”理念貫穿到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面。作為公共物品的城市公交服務(wù)必須“以人民為中心”，堅(jiān)持公益導(dǎo)向，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為手段，暢通公眾參與渠道，加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管，以滿足公眾日益增長的對美好公交出行的需求。

關(guān)鍵詞：以人民為中心;城市公交服務(wù);供給模式;公益導(dǎo)向

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.007

“以人民為中心”是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的鮮明特征。堅(jiān)持以人民為中心就是要始終把滿足人民需求，增進(jìn)人民福祉作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。城市公交是為在城市范圍內(nèi)為社會(huì)公眾提供基本出行服務(wù)的活動(dòng)。城市公交服務(wù)供給需要“以人民為中心”，筆者從四個(gè)維度來分析如何建設(shè)“以人民為中心”的城市公交服務(wù)供給模式。

1 堅(jiān)持公益導(dǎo)向，回歸公交服務(wù)的公共物品屬性

根據(jù)消費(fèi)的競爭性和排他性可以將產(chǎn)品或服務(wù)區(qū)分為公共物品和私人物品，兩者是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中研究的重要范疇，由此產(chǎn)生政府或者市場兩種不同的供給機(jī)制。公共物品的根本屬性是公共性，它的消費(fèi)具有非競爭性和非排他性。對于私人物品，經(jīng)濟(jì)主體可以按照自身利益最大化原則和實(shí)際需求作出生產(chǎn)和消費(fèi)的決策和選擇。但是，對于那些不具有排他性和競爭性的公共物品， 市場機(jī)制不能導(dǎo)致該物品的供給和需求達(dá)到有效率的水平。公共物品的根本屬性決定它主要由政府而不是企業(yè)或者個(gè)人提供，以確保有充足的公共物品讓公眾消費(fèi)。城市公共汽電車客運(yùn)是城市公共交通的重要組成部分，具有公益屬性。因而城市公交服務(wù)是一種公共物品，不能單純由市場有效提供。

作為公共物品的城市公交服務(wù)資金投入大，利潤率低、成本回收期長，加上其他城市公共交通的發(fā)展如地鐵、網(wǎng)約車、共享單車等，擠占了資本的利潤空間，一旦出現(xiàn)利潤下降甚至無利可圖時(shí)，單純由市場供給將會(huì)出現(xiàn)市場失靈。市場機(jī)制下企業(yè)或個(gè)人會(huì)根據(jù)資本投入產(chǎn)出比、回收期長短等因素來決定城市公交服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量。當(dāng)投入無法獲得足夠的產(chǎn)出時(shí)，城市公交服務(wù)供給者會(huì)選擇減少發(fā)班趟次、縮短運(yùn)營時(shí)間、改變運(yùn)營走向和降低服務(wù)品質(zhì)等方式來節(jié)約成本。這會(huì)導(dǎo)致公眾的出行需求得不到充分滿足。為了實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”的政策價(jià)值目標(biāo)，解決城市公交服務(wù)有效供給不足的問題，就需要發(fā)揮政府在服務(wù)供給中的主體責(zé)任，以公益為導(dǎo)向，運(yùn)用公共財(cái)政支出，通過政府直接提供、公私合營或者政府購買私營提供的服務(wù)等方式讓城市公交服務(wù)回歸公共物品屬性。

2 以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為手段，滿足人民需求

黨的十九大報(bào)告提出，“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。要解決這一基本矛盾就需要進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過優(yōu)化供給來滿足公眾需求。“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”包含“優(yōu)化結(jié)構(gòu)”和“增加供給”兩個(gè)方面，為解決新時(shí)代“不平衡”“不充分”的問題提供了良好藥方。

隨著生活水平的提高，公眾已不再滿足于有公交車坐，不希望等候時(shí)間過長，希望有舒適的乘車環(huán)境，便捷的換乘，良好的乘車體驗(yàn)。而現(xiàn)實(shí)中的城市公交服務(wù)會(huì)因?yàn)楣痪€網(wǎng)布局不合理、等候時(shí)間長、運(yùn)營時(shí)間短、駕駛員服務(wù)態(tài)度差等因素滿足不了公眾的乘車需求，導(dǎo)致投訴時(shí)有發(fā)生，甚至不愿意乘坐城市公交，而選擇其他出行方式。同樣，城市公交服務(wù)供給者會(huì)考慮投入產(chǎn)出比來決定如何運(yùn)營。公眾乘車需求的減少必然導(dǎo)致收入的降低，城市公交服務(wù)供給者會(huì)減少運(yùn)營車輛，降低發(fā)班趟次來降低運(yùn)營成本，造成城市公交服務(wù)的供給和需求達(dá)不到均衡點(diǎn)。一方面會(huì)出現(xiàn)公交車輛閑置的情況，另一方面公眾的出行需求卻得不到有效滿足。這就迫切需要城市公交服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高城市公交服務(wù)供給的效率和質(zhì)量?！耙匀嗣駷橹行摹钡墓┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要從公眾出行的需求而不是經(jīng)濟(jì)利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”理性出發(fā)，對公交線網(wǎng)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，合理布局公交線路和站點(diǎn)，確定合適的運(yùn)營時(shí)間，提高駕駛員服務(wù)素質(zhì)，運(yùn)用數(shù)字化手段及時(shí)向公眾發(fā)布信息以及提供定制公交服務(wù)等方式達(dá)到城市公交服務(wù)供給與需求的均衡點(diǎn)，滿足公眾多樣化的出行需求。

3 暢通公眾參與渠道，回應(yīng)公眾公交出行訴求

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代迫切要求轉(zhuǎn)變政府職能，提升治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變決定政府在制定公共政策時(shí)必須堅(jiān)持“以人民為中心”的價(jià)值導(dǎo)向?！肮补芾碚弑仨毟淖兯麄円酝鶑氖鹿ぷ鞯乃季S方式，如果他們還沒有這樣做的話。他們必須改變自身對公共管理概念和理論的認(rèn)識(shí)，充分理解公共參與在管理過程中的重要性”。這就需要暢通公眾參與的渠道，加強(qiáng)政府與公眾的合作關(guān)系，讓公眾加入公共政策的制定過程，以此獲取理解和支持，來減少政策執(zhí)行中遇到的阻力。

“以人民為中心”的公眾參與要求城市公交服務(wù)主管部門在制定公交線路新增、公交線網(wǎng)優(yōu)化、公交站點(diǎn)設(shè)置等方案前通過市民熱線、信箱、街道或社區(qū)報(bào)告和官方網(wǎng)站等多渠道收集公眾的出行需求;在方案實(shí)施前通過政府官方網(wǎng)站、新聞媒體等多種方式公示來征求公眾的意見，進(jìn)一步完善方案;在方案實(shí)施后了解公眾公交出行滿意度，為下一步優(yōu)化公交線網(wǎng)提供參考。通過暢通公眾參與的渠道，讓公眾充分參與城市公交服務(wù)政策制定的全流程，有效回應(yīng)公眾公交出行訴求，提升政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估的科學(xué)化水平和公交財(cái)政補(bǔ)貼資金的績效評(píng)價(jià)水平。

4 加強(qiáng)公交服務(wù)監(jiān)管，提升公交出行滿意度

在一定程度上，公共物品的供給可以在政府和市場兩種機(jī)制間進(jìn)行替代選擇。當(dāng)市場機(jī)制不能有效供給公共物品即出現(xiàn)市場失靈時(shí)，就需要政府的介入，承擔(dān)主要供給者的責(zé)任，來彌補(bǔ)市場機(jī)制供給不足的缺口。但是，公共物品供給實(shí)際上是一個(gè)公共選擇過程，由于政府“理性經(jīng)濟(jì)人”的緣故，必然出現(xiàn)公共物品領(lǐng)域的雙邊壟斷、信息不對稱和預(yù)算最大化問題，從而導(dǎo)致公共選擇過程中的政府失敗。因?yàn)楣藏?cái)政收入的主要來源是稅收，在供給公共物品或公共服務(wù)時(shí)一般不會(huì)考慮投入產(chǎn)出比，更沒有激勵(lì)機(jī)制去主動(dòng)降低成本或者創(chuàng)新供給模式，最終導(dǎo)致公共物品供給低效率。

“以人民為中心”的城市公交服務(wù)供給模式，就需要加大對公交服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，來確保供給的效率和質(zhì)量，提升出行滿意度，避免政府失靈的情況發(fā)生。一是運(yùn)用成本規(guī)制的方式，合理確定城市公交服務(wù)的運(yùn)營成本。公用事業(yè)定價(jià)最常見的方法是成本加成管制法（cost-plus regulation）：精算過公司的生產(chǎn)成本后，允許一個(gè)較低的獲利水平（通常以一般企業(yè)在競爭市場可賺到的報(bào)酬為依據(jù)），且鎖定價(jià)格以便能獲取該水平的利潤。城市公交服務(wù)主管部門可以通過科學(xué)測算公交運(yùn)營成本，并確定較低的利潤水平，為制定公交行業(yè)各項(xiàng)補(bǔ)貼政策提供重要依據(jù)，解決政府公共財(cái)政開支監(jiān)管不足導(dǎo)致資源配置效率低下，進(jìn)而引發(fā)政府失靈的問題。二是加大激勵(lì)力度，運(yùn)用公交服務(wù)質(zhì)量考核來監(jiān)管城市公交服務(wù)供給者的運(yùn)營行為，重點(diǎn)考核運(yùn)營服務(wù)、安全生產(chǎn)、社會(huì)評(píng)價(jià)和數(shù)字化考核（含日均班次達(dá)標(biāo)率、首末班準(zhǔn)點(diǎn)率、實(shí)際營運(yùn)車輛率等）指標(biāo)，得分高低來決定服務(wù)補(bǔ)貼的金額。三是采用外包的方式，通過公開招標(biāo)第三方測評(píng)公司對城市公交運(yùn)營服務(wù)進(jìn)行滿意度調(diào)查，每季度進(jìn)行一次測評(píng)，年底綜合平均得分，與上一年度的情況進(jìn)行比較，得分提升或降低的結(jié)果作為下一年度制定服務(wù)補(bǔ)貼政策和簽訂下一輪特許經(jīng)營協(xié)議的重要參考。

參考文獻(xiàn)

[1]涂曉芳.公共物品的多元化供給[J].中國行政管理，2004，（2）.

[2]中華人民共和國交通運(yùn)輸部.城市公共汽車和電車客運(yùn)管理規(guī)定（中華人民共和國交通運(yùn)輸部令2017年第 5號(hào)）[EB/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2017/ content_521774 9.htm.

[3]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告（2017年10月18日）[M].北京：人民出版社，2017.

[4]胡鞍鋼，程文銀，鄢一龍，等.中國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)），2018，（1）.

[5]約翰，克萊頓，托馬斯.公共決策中的公民參與[M].孫柏瑛等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：16.

[6]吳光蕓，方國雄.市場失靈、政府失靈與非營利組織失靈及三者互動(dòng)的公共服務(wù)體系[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（1）.

[7]蒂莫西泰勒.斯坦福極簡經(jīng)濟(jì)學(xué)——如何果斷地權(quán)衡利益得失[M].林隆全譯.長沙：湖南人民出版社，2015：87.

[8]劉偉.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[J].管理世界（月刊），2016，（7）.

[9]陳振明.市場失靈與政府失敗—公共選擇理論對政府與市場關(guān)系的思考及其啟示[J].廈門大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版），1996，（2）.

[10]黨秀云.論公共管理中的公民參與[J].中國行政管理，2003，（10）.