高校內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計的優(yōu)化措施

◆盛永紅 崔汝賢/云南師范大學(xué)

當(dāng)前，我國高等教育逐步確立了內(nèi)涵發(fā)展為主導(dǎo)的科學(xué)發(fā)展理念，高等教育發(fā)展正以規(guī)模擴張為特征的外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向以提高質(zhì)量和效益為核心的內(nèi)涵式發(fā)展。正在實施的“雙一流”建設(shè)，在高校投入大量資金的同時，更加注重高校的內(nèi)涵與質(zhì)量發(fā)展，更加關(guān)注效率和績效，對高校的發(fā)展提出了新的要求，也使高校內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計面臨著巨大的挑戰(zhàn)。隨著新的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》的頒布實施，高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計必須適應(yīng)新形勢和新要求，進一步提升政治站位，準(zhǔn)確把握職責(zé)定位，才能滿足高等教育發(fā)展的需要。本文從高校內(nèi)部審計領(lǐng)導(dǎo)體制、審計目標(biāo)和內(nèi)容、審計組織方式、審計評價方式、審計對象管理等方面進行研究和探討。

一、堅持黨對高校內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計工作的領(lǐng)導(dǎo)

堅持和加強黨對高校經(jīng)濟責(zé)任審計工作全面性、系統(tǒng)性、整體性的領(lǐng)導(dǎo)，是高校審計職能得以充分發(fā)揮的政治保障。

（一）錨定高校審計監(jiān)督的政治屬性

政治屬性是審計監(jiān)督的本質(zhì)屬性和根本價值指向，是審計的內(nèi)在本性和精神品格。高校承擔(dān)著立德樹人的重任，審計監(jiān)督須與高等教育改革發(fā)展結(jié)合起來，與中國特色社會主義大學(xué)結(jié)合起來，在高校內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計中，必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以經(jīng)濟監(jiān)督為主題，以新發(fā)展理念融合高校的監(jiān)督和服務(wù)，善于用政治眼光分析高校審計發(fā)現(xiàn)的問題，始終確保審計監(jiān)督的政治方向正確，著力凸顯經(jīng)濟責(zé)任審計的政治屬性，進一步錨定審計監(jiān)督作為“黨的執(zhí)政衛(wèi)士”的政治屬性。

（二）組建高校審計委員會

近年來，為發(fā)揮內(nèi)部審計在全面從嚴(yán)治黨中的重要作用，發(fā)揮高校黨委對審計工作重要問題的決策和監(jiān)督作用，推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強化對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，越來越多高校組建了審計委員會。如南京大學(xué)、四川大學(xué)、山東大學(xué)、廈門大學(xué)、南京審計大學(xué)、中國海洋大學(xué)、中國藥科大學(xué)、云南師范大學(xué)等高校成立了以校黨委書記和校長為主任的審計委員會，稱為“雙主任”模式；另外還有部分高校成立了以黨委書記或校長為主任的審計委員會，稱為“單主任”模式。高校審計委員會的主要職責(zé)是深入貫徹黨的教育方針和習(xí)近平總書記對審計工作系列重要指示批示精神，落實立德樹人的根本任務(wù)，強化頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，審定經(jīng)濟責(zé)任重要事項，形成“審前共商、審中協(xié)調(diào)、審后運用”的監(jiān)督合力，提高審計決策的權(quán)威性，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

（三）理順高校審計管理體制機制

目前，大多本科高校獨立設(shè)置審計部門，依據(jù)《中華人民共和國審計法》相關(guān)規(guī)定，高校審計工作一般由校長直接領(lǐng)導(dǎo)，從體制、機制上確保審計工作的獨立性。高校依據(jù)經(jīng)濟責(zé)任審計的規(guī)定，為發(fā)揮審計與有關(guān)部門在審計重大問題會商與溝通機制等方面的作用，大多高校已經(jīng)建立了經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會議機制，聯(lián)系會議的組長由分管審計工作的校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，通常為校長。當(dāng)前，如何明晰審計委員會與聯(lián)席會議的關(guān)系，以及是否保留聯(lián)席會議正成為高校審計工作者面臨的問題。根據(jù)2019年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》相關(guān)精神，筆者認(rèn)為，新時期新型高校審計聯(lián)席會議是在高校審計委員會領(lǐng)導(dǎo)下，具體負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作，聽取審計工作開展情況，研究解決審計中的問題，綜合評價被審計人員，審議審計報告等工作。高校審計聯(lián)席會議有利于處理好決策和落實、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與提高效率的關(guān)系，成為新時期審計工作的一個重要環(huán)節(jié)。高校審計管理體制機制如圖1所示。

圖1 高校審計管理體制機制

二、精準(zhǔn)把握審計目標(biāo)和審計內(nèi)容

（一）明確經(jīng)濟責(zé)任審計目標(biāo)

高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作總體目標(biāo)，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，聚焦經(jīng)濟責(zé)任，全面客觀考察領(lǐng)導(dǎo)干部在其管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署，管理公共資金、國有資產(chǎn)，防控重大經(jīng)濟風(fēng)險等有關(guān)經(jīng)濟活動中的履職情況，客觀評價領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任，確保學(xué)校的各項事業(yè)健康發(fā)展，為建設(shè)高水平大學(xué)提供堅實保障。審計具體目標(biāo)有三個。一是加強領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督，促進領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，確保令行禁止，提高領(lǐng)導(dǎo)干部管理水平和管理效益?？陀^公正地評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任取得的成效和存在的問題及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，為組織部門考核評價領(lǐng)導(dǎo)干部提供依據(jù)。二是促進權(quán)力規(guī)范運行，推進黨風(fēng)廉政建設(shè)，實現(xiàn)預(yù)防關(guān)口前移，早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早處置、早整改，發(fā)揮“經(jīng)濟體檢”作用，提高學(xué)校內(nèi)部控制的科學(xué)性和效率性，更好地服務(wù)學(xué)校改革發(fā)展。三是強化領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，實行經(jīng)濟責(zé)任審計全覆蓋，消除審計監(jiān)督盲區(qū)，著力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在提升高校治理體系和治理能力過程中的重要作用。

（二）明晰經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容

高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，包括政策、決策、規(guī)劃、措施執(zhí)行及效果審計，內(nèi)部管理及風(fēng)險控制審計，資金資產(chǎn)資源管理及效益等方方面面的內(nèi)容，涉及與經(jīng)濟活動有關(guān)的學(xué)校財務(wù)管理、校辦企業(yè)、基本建設(shè)、后勤管理、資產(chǎn)管理及院系所等不同經(jīng)濟運行模式的領(lǐng)導(dǎo)干部，結(jié)合不同層級不同崗位干部的履職權(quán)限，按照“領(lǐng)導(dǎo)干部管什么，審計就審什么”的原則和思路，緊扣經(jīng)濟責(zé)任落實。除了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的一般內(nèi)容外，在高校領(lǐng)域，人才培養(yǎng)和“雙一流”建設(shè)拓展了高校審計的廣度和深度，構(gòu)建了高校內(nèi)部審計的文化特征和特色，增加了審計對象的多樣性和復(fù)雜性。高校需重點審計內(nèi)容有四個方面。一是在重大經(jīng)濟事項的決策、執(zhí)行和效果方面，重點關(guān)注“三重一大”決策制度是否落實、完備，重大經(jīng)濟決策是否經(jīng)過充分論證，民主決策程序是否規(guī)范。審查財務(wù)管理、重大采購、對外合作、資產(chǎn)處置等各重大經(jīng)濟決策數(shù)量、內(nèi)容及效果，是否存在由于決策失誤造成重大損失浪費。二是在財務(wù)管理和經(jīng)濟風(fēng)險防范方面，重點關(guān)注資金管理使用和效益情況。重點關(guān)注人才培養(yǎng)和“雙一流”建設(shè)資金使用管理情況，學(xué)生資助費用發(fā)放情況，教師績效工資發(fā)放情況等。審查經(jīng)費的預(yù)算申請、批復(fù)額度、執(zhí)行和管理情況；各項經(jīng)費的審批或授權(quán)審批情況；審查有無收費事項，是否符合收費標(biāo)準(zhǔn)，有無隱瞞收入、設(shè)置賬外賬和“小金庫”的問題。審查科研經(jīng)費、會議費、差旅費、培訓(xùn)費支出情況，有無違反規(guī)定亂發(fā)獎金、補貼和實物問題。查看專項撥款的使用情況，是否?？顚Ｓ?。關(guān)注有無債權(quán)債務(wù)風(fēng)險，有無糾紛和遺留問題，重點關(guān)注任期內(nèi)是否存在未履行完的合同和協(xié)議等。三是通過對院系和部門內(nèi)部管理情況的檢查，關(guān)注其規(guī)范管理和內(nèi)控制度是否健全，執(zhí)行是否到位有效。四是辦學(xué)、科研等主要業(yè)務(wù)活動的管理及績效情況?？疾毂粚徲媶挝坏娜瞬排囵B(yǎng)質(zhì)量和規(guī)模、學(xué)術(shù)著作和論文質(zhì)量、學(xué)科與專業(yè)建設(shè)情況、學(xué)校內(nèi)部管理水平、服務(wù)社會的能力水平。

三、改進審計組織方式

經(jīng)濟責(zé)任審計是高校內(nèi)部審計監(jiān)督的重心，在組織方式上，應(yīng)與其他監(jiān)督相結(jié)合，多種類型審計統(tǒng)籌安排，改進審計組織模式，最大限度發(fā)揮審計監(jiān)督職能。

（一）建立“巡察審計雙推進”模式

為加強監(jiān)督資源統(tǒng)籌整合，發(fā)揮巡察“政治體檢”的權(quán)威優(yōu)勢與審計“經(jīng)濟體檢”的專業(yè)優(yōu)勢，高校經(jīng)濟責(zé)任審計在組織方式上可探索“巡察審計雙推進”模式，采取同時進點、信息互通、成果互用，巡審結(jié)合，形成監(jiān)督合力。一是建立溝通機制，做到項目統(tǒng)籌安排。學(xué)校在開展巡察、審計工作安排時，統(tǒng)籌考慮巡察、審計的項目安排，形成監(jiān)督合力，同時減輕基層學(xué)院（部門）的負(fù)擔(dān)，實施放、管、服結(jié)合。二是整合力量，統(tǒng)籌安排人員。在“巡察審計雙推進”實施過程中，同時安排巡察、審計人員參與，堅持校內(nèi)與校外人員相結(jié)合，充分利用校外專業(yè)機構(gòu)的優(yōu)勢，實施雙推進監(jiān)督資源共享。三是巡審結(jié)合，信息互通，成果共享。實施巡察、審計相結(jié)合，及時向?qū)W校巡察領(lǐng)導(dǎo)小組、審計委員會匯報工作，同時建立與紀(jì)檢、組織部門的反饋機制，與黨內(nèi)監(jiān)督合并發(fā)力，凸顯審計監(jiān)督的政治屬性。

（二）創(chuàng)新審計管理模式，優(yōu)化審計資源配置

高校要以整體論和系統(tǒng)論的視角組織審計業(yè)務(wù)，加強審計項目統(tǒng)籌和審計組織方式統(tǒng)籌，尤其是經(jīng)濟責(zé)任審計與其他審計業(yè)務(wù)的結(jié)合，避免重復(fù)審計，探索實行融合式、嵌入式、“1+N”“2+N”“3+N”等組織方式，努力做到“一審多項、一審多果、一果多用”。創(chuàng)新審計方式，加強高校審計信息化建設(shè)，增強大數(shù)據(jù)審計能力，提高審計工作質(zhì)量和效率；創(chuàng)新審計評價辦法，完善院系、管理部門、服務(wù)部門等不同類別領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)審計評價指標(biāo)體系，促進審計評價更加科學(xué)合理，符合客觀實際。

（三）實行高校專項經(jīng)濟責(zé)任審計調(diào)查

高校內(nèi)部審計部門針對領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟責(zé)任事項交接中發(fā)現(xiàn)的重大問題、重要線索，可采取督查檢查的方法進行專項經(jīng)濟責(zé)任審計調(diào)查，作為高校經(jīng)濟責(zé)任審計的有益補充。開展高校專項經(jīng)濟責(zé)任審計調(diào)查，要規(guī)范調(diào)查的程序和內(nèi)容，有針對性地抽查一些專項經(jīng)濟活動，并出具專項報告。通過專項審計調(diào)查，可建立高校經(jīng)濟管理預(yù)警機制、教學(xué)科研業(yè)務(wù)管理預(yù)警機制，起到“免疫系統(tǒng)”的功能。

四、完善審計評價和結(jié)果運用機制

審計結(jié)果運用是審計發(fā)揮監(jiān)督效能、體現(xiàn)審計價值的最終載體，要建立健全審計結(jié)果的運用和轉(zhuǎn)化機制。

（一）建立與高等教育評價相貫通的評價機制

高校是立德樹人、培養(yǎng)社會主義接班人的場所，在構(gòu)建高校經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標(biāo)體系的過程中，應(yīng)將高校領(lǐng)導(dǎo)干部在推動高等教育體制改革、強化“雙一流”建設(shè)、加強教學(xué)科研能力建設(shè)、提升社會創(chuàng)新發(fā)展水平等方面的情況進行充分考慮，在堅守和聚焦經(jīng)濟責(zé)任評價的基礎(chǔ)上，堅持培元固本和守正創(chuàng)新，打破就賬論賬的評價模式，強化過程評價，探索增值評價，健全綜合評價，形成評價閉合鏈，充分吸納高等教育評價元素，引入人才培養(yǎng)質(zhì)量和學(xué)科建設(shè)指標(biāo)，立足高等教育發(fā)展的審計環(huán)境，建立多維度審計評價體系。

（二）構(gòu)建多維立體的評價體系

高校經(jīng)濟責(zé)任審計的被審計人員類型眾多，需要分層次、按級別、有針對性地制訂可量化的綜合評價指標(biāo)體系，審計評價要堅持具體問題具體分析，做到“審什么評什么”，根據(jù)干部履職特點、已有資源稟賦情況，真實反映責(zé)任履行情況，但同一類別統(tǒng)一層級的評價應(yīng)當(dāng)具有可比性。審計評價在空間上要突出高?！暗赜蛱厣?，在時間上要突出“時代特色”，審計評價遵循權(quán)責(zé)一致原則，既要看問題，又要看成績。要認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于“三個區(qū)分開來”的重要要求，綜合考量審計發(fā)現(xiàn)問題，做好責(zé)任界定，實事求是地對被審計人員的經(jīng)濟責(zé)任作出評價。

（三）建立健全審計結(jié)果運用機制

審計結(jié)果運用是高校經(jīng)濟責(zé)任審計的最終價值體現(xiàn)，是形成審計監(jiān)督效能的重要手段。高校內(nèi)部審計要圍繞“誰來運用、運用什么、怎么運用”這根主線構(gòu)建結(jié)果運用機制。要通過審計委員會構(gòu)建結(jié)果運用的協(xié)調(diào)聯(lián)席機制和綜合分析機制；通過強化主體責(zé)任實施被審計單位整改報告制度；通過國家審計監(jiān)督檢查來構(gòu)建結(jié)果運用評價機制；通過構(gòu)建內(nèi)部審計結(jié)果交流信息平臺，與組織部門、紀(jì)檢部門、巡察部門在高校內(nèi)部實施結(jié)果共享共用機制；通過內(nèi)部審計經(jīng)驗交流會或內(nèi)部審計聯(lián)絡(luò)員培訓(xùn)等方式，建立審計結(jié)果的傳播機制。

五、創(chuàng)新審計對象監(jiān)督管理

（一）探索制定被審計人員的分類管理

為實現(xiàn)高校審計監(jiān)督的全覆蓋，在目前高?，F(xiàn)有審計資源條件下，在量力而行、突出重點、保障質(zhì)量、講究實效的原則下，充分考慮領(lǐng)導(dǎo)干部工作崗位性質(zhì)、履行經(jīng)濟責(zé)任重要程度、管理資金資產(chǎn)規(guī)模等因素，實行高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計A、B、C、D四類管理，建立被審計人員數(shù)據(jù)庫，不同被審計人員采取不同的審計頻率和審計方式。如對基建、資產(chǎn)、財務(wù)、后勤等廉政風(fēng)險防控關(guān)口管理部門實施A類管理，四年輪審一遍；對高校內(nèi)部管理機構(gòu)、基層院系行政負(fù)責(zé)人實行B類管理，任中或離任抽查一次；對基層院系、直屬單位黨組負(fù)責(zé)人單位實行C類管理，實施經(jīng)濟責(zé)任年度報告制度和離任經(jīng)濟事項交接；對其他干部實行D類管理，辦理經(jīng)濟事項交接手續(xù)。同時，根據(jù)高校內(nèi)部單位職責(zé)變化，對被審計人員分類管理在一定期限內(nèi)經(jīng)審計委員會批準(zhǔn)實行動態(tài)調(diào)整。

（二）實施被審計人員任前告知制度

可建立領(lǐng)導(dǎo)干部任前經(jīng)濟責(zé)任告知制度，要求高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部要全面了解經(jīng)濟責(zé)任審計告知內(nèi)容，準(zhǔn)確把握履行的經(jīng)濟責(zé)任，做到守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)。告知對象主要包括：教學(xué)、科研、機關(guān)、直屬及附屬單位黨政主要負(fù)責(zé)人和主持工作的副職領(lǐng)導(dǎo)干部，領(lǐng)導(dǎo)干部在新任、換屆續(xù)任、輪崗轉(zhuǎn)任時，實行經(jīng)濟責(zé)任任前告知制度。告知書由領(lǐng)導(dǎo)干部本人簽署后，分別由本人、所在單位、組織部門、審計部門留存。

（三）建立被審計人員任中年度報告制度

高校要建立健全常態(tài)化監(jiān)督機制，對納入審計對象的領(lǐng)導(dǎo)干部實行年度履行任中經(jīng)濟責(zé)任情況報告制度，作為履職盡責(zé)情況的觀照、整個任職期間的反照、將來接受檢驗的存照。被審計人員每年應(yīng)按時報送履行經(jīng)濟責(zé)任情況報告，高校要結(jié)合年度經(jīng)濟責(zé)任審計項目對被審計人員報送的履行經(jīng)濟責(zé)任情況年度報告的真實性、完整性進行抽查核實，對審核發(fā)現(xiàn)的重大不實情況，要與制定的經(jīng)濟責(zé)任審計評價辦法掛鉤，在審計評價中予以處理。

（四）建立被審計人員離任交接制度

高校在制訂年度經(jīng)濟責(zé)任審計項目計劃時，要按照領(lǐng)導(dǎo)干部分類管理制度確定的類型，充分與組織部門溝通協(xié)調(diào)，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部履職特點，管理、分配和使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源情況，共同協(xié)商提出年度領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟責(zé)任事項交接建議名單，提交高校審計委員會審議。在內(nèi)部審計部門出具領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟責(zé)任事項交接鑒證意見后，離任和接任領(lǐng)導(dǎo)干部方可辦理經(jīng)濟責(zé)任事項的交接手續(xù)，交清資金、資產(chǎn)、資源以及其他事項，并將交接資料向?qū)W校報備。

[圖片新聞]TUPIANXINWEN

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（戴靖 攝影報道）