鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費全面預(yù)算管理存在的問題與建議

張航

[摘 要]實施全面預(yù)算管理，是實現(xiàn)鐵路護(hù)路聯(lián)防工作戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理的重要手段，是加強(qiáng)單位內(nèi)部控制、推進(jìn)單位高質(zhì)量發(fā)展的有力舉措。在實施全面預(yù)算管理過程中，由于在預(yù)算管理觀念、預(yù)算管理環(huán)節(jié)、預(yù)算執(zhí)行力等方面存在許多不足，影響了全面預(yù)算作用發(fā)揮。文章通過對鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費全面預(yù)算管理實施情況存在的問題，就如何完善和深化全面預(yù)算管理，提出了可行性發(fā)展對策和建議。

[關(guān)鍵詞]全面預(yù)算管理；鐵路護(hù)路聯(lián)防；原則；問題；建議

中圖分類號：F426 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1722（2022）07-0070-03

鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費是根據(jù)《鐵路安全管理條例》和《廣西壯族自治區(qū)鐵路安全管理條例》的規(guī)定，專門用于鐵路沿線地方各級人民政府和縣以上地方人民政府有關(guān)部門落實鐵路護(hù)路聯(lián)防責(zé)任制，開展鐵路護(hù)路聯(lián)防工作的費用。自治區(qū)財政廳根據(jù)鐵路護(hù)路聯(lián)防工作的實際需要，通過預(yù)算審批程序，將鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費納入省級財政預(yù)算管理。在自治區(qū)財政資金支持下，廣西各級護(hù)路聯(lián)防組織聚焦“交通強(qiáng)國、鐵路先行”歷史使命，圍繞“保安全、保穩(wěn)定、保暢通”工作目標(biāo)，全面落實護(hù)路聯(lián)防責(zé)任和工作措施，各項工作有序推進(jìn)，有效落實重點任務(wù)，為營造良好外部安全環(huán)境，維護(hù)運(yùn)輸安全暢通作出了積極貢獻(xiàn)。

為了保證全區(qū)護(hù)路聯(lián)防工作的正常開展，自治區(qū)政府辦公廳于1993年11月17日下發(fā)了《自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于調(diào)整鐵路運(yùn)輸治安聯(lián)防費的通知》（桂政辦[1993]158號），明確了調(diào)整后按照區(qū)內(nèi)發(fā)送貨物0.30元/噸、區(qū)外發(fā)送貨物0.50元/噸的標(biāo)準(zhǔn)，由鐵路部門代為收取護(hù)路聯(lián)防費。2015年11月之前，按照“收支兩條線”和“以收定支”原則，自治區(qū)護(hù)路辦將鐵路部門代收的護(hù)路聯(lián)防費全額上繳自治區(qū)財政專戶，再通過財政預(yù)算審批下?lián)苁褂?。往年自治區(qū)財政廳對護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費預(yù)算管理的做法，按照“以收定支”的原則對自治區(qū)護(hù)路辦鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費收支預(yù)算及項目都會給予專門批復(fù)，再根據(jù)自治區(qū)護(hù)路辦用款申請撥付專項護(hù)路聯(lián)防工作經(jīng)費。

從2015年11月起，根據(jù)財政部、發(fā)改委文件通知要求，廣西與全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一同取消了護(hù)路聯(lián)防費收費項目。同時，根據(jù)中央綜治辦、財政部、中央綜治委鐵路護(hù)路聯(lián)防工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中國鐵路總公司聯(lián)合印發(fā)的（中綜辦[2015]31號）《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路護(hù)路聯(lián)防工作保障的通知》精神，自治區(qū)財政廳給予充分理解和大力支持，從2016年起將全區(qū)鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費納入自治區(qū)本級年度財政預(yù)算，鐵路護(hù)路聯(lián)防工作得到堅實保障。

2017年6月，按照自治區(qū)財政廳《關(guān)于規(guī)范鐵路護(hù)路聯(lián)防工作經(jīng)費管理有關(guān)問題的函》（桂財政法函[2016]98號）要求，經(jīng)自治區(qū)黨委政法委研究同意，從2017年起全區(qū)鐵路護(hù)路聯(lián)防工作經(jīng)費納入自治區(qū)黨委政法委年度部門預(yù)算統(tǒng)一管理。

近年來安排鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費3700萬元左右，分為鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費本級專項經(jīng)費和鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費補(bǔ)助市縣專項經(jīng)費兩個項目。其中，鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費本級專項經(jīng)費安排約2900萬元左右，鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費補(bǔ)助市縣專項經(jīng)費安排800萬元左右。

鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費本級專項經(jīng)費主要用于自治區(qū)護(hù)路辦支付普鐵線路專職護(hù)路隊伍工資、辦公費、視頻監(jiān)控維護(hù)費等，其中，680人的普鐵線路巡防隊員工資費用，約占整個鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費的90%；鐵路沿線“雪亮工程”視頻監(jiān)控項目，約占整個鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費的3%；鐵路護(hù)路宣傳經(jīng)費，約占整個鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費的3%，其他為日常公用經(jīng)費。鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費補(bǔ)助市縣專項經(jīng)費主要用于聘用高普鐵志愿者、護(hù)路專干工資、愛路護(hù)路宣傳品制作、視頻監(jiān)控建設(shè)和涵洞積水維修費等。

（一）強(qiáng)化剛性約束

圍繞實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)，強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，不得虛假列支，不得隨意調(diào)整。嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算項目、科目和金額執(zhí)行支出預(yù)算，嚴(yán)禁擅自調(diào)整或串用、混用預(yù)算科目和預(yù)算項目。注重剛性與柔性控制相結(jié)合，根據(jù)重大變化調(diào)整預(yù)算。除發(fā)生中央和區(qū)財政專項追加及政策性、重大應(yīng)急性事項增支外，原則上不調(diào)整部門預(yù)算和部門采購預(yù)算。確需調(diào)整的，原則上每個部門在每年8—9月份集中調(diào)整一次，9月份之后不再辦理調(diào)整事項。

（二）優(yōu)化支出執(zhí)行，全面實施績效管理

要加大財政支出執(zhí)行的優(yōu)化力度，關(guān)鍵是要將支出預(yù)算與執(zhí)行緊密結(jié)合，提高“會花錢”的能力。護(hù)路辦各科室要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行事前規(guī)劃，依照年度預(yù)算安排及國庫管理制度有關(guān)規(guī)定，加快預(yù)算的支出進(jìn)度。圍繞績效目標(biāo)，根據(jù)項目實施計劃和實際進(jìn)度，按照相關(guān)合同和規(guī)定程序及時支付，著力提高部門預(yù)算執(zhí)行的均衡性、時效性。

按照全面實施績效管理要求，切實加強(qiáng)預(yù)算績效管理，加強(qiáng)執(zhí)行中的績效運(yùn)行監(jiān)控，確保績效目標(biāo)實現(xiàn)；加強(qiáng)績效自評價，按照規(guī)定程序，以適當(dāng)方式公開；強(qiáng)化評價結(jié)果應(yīng)用，建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整掛鉤機(jī)制。

（三）堅持厲行節(jié)約，嚴(yán)控一般支出

嚴(yán)格執(zhí)行中央八項規(guī)定精神、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，堅持從嚴(yán)從緊控制“三公”經(jīng)費、會議費、培訓(xùn)費等一般性支出。要認(rèn)真執(zhí)行公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算，健全公務(wù)支出管理制度，加強(qiáng)公務(wù)支出督查問責(zé)。

（四）橫縱向?qū)嵭蟹旨墯w口管理

實行本級和補(bǔ)助市縣分級管理，橫向財務(wù)部門加強(qiáng)對護(hù)路辦各科室全面預(yù)算管理的考核，縱向護(hù)路辦業(yè)務(wù)部門對補(bǔ)助市縣經(jīng)費實行年度專項檢查，對全區(qū)各市護(hù)路辦的考核對標(biāo)檢查，將責(zé)任一貫到底、落實到位。

（一）思想認(rèn)識不到位

按照管理職責(zé)界定，護(hù)路辦主任對全面預(yù)算管理負(fù)第一位責(zé)任；分管領(lǐng)導(dǎo)分管預(yù)算管理日常工作；科室負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)預(yù)算的執(zhí)行，并對執(zhí)行過程和結(jié)果負(fù)責(zé)。財務(wù)是預(yù)算管理的牽頭部門，協(xié)調(diào)、平衡各部門預(yù)算。但是在實際工作中，預(yù)算的編制主要由財務(wù)部門進(jìn)行，業(yè)務(wù)部門參與配合較少，缺乏有效溝通，無法參與到預(yù)算制定，導(dǎo)致財務(wù)部分掌握的信息存在不對稱的問題，只能根據(jù)各個科室年度計劃和成本費用編制總預(yù)算，不一定能與實際情況相契合，造成財務(wù)越位、錯位，預(yù)算軟約束。

例如每年編制辦公費和印刷費等支出預(yù)算時，對辦公費、印刷費預(yù)算一般是財務(wù)根據(jù)歷年決算費用支出倒推次年費用，而財務(wù)部門對于次年辦公品需求、工作變化、印刷費價格、印刷份數(shù)的變化情況并不清楚，導(dǎo)致預(yù)算預(yù)估不準(zhǔn)。這時候更需要業(yè)務(wù)部門配合，提供有效的預(yù)估信息，確保預(yù)算的準(zhǔn)確性。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)不合理

各業(yè)務(wù)科室在制定年度部門預(yù)算計劃時，更多從自身角度考慮，要么是完全參照往年預(yù)算額度，要么是存在力求在上年基礎(chǔ)上有所增長的思想，虛增部門支出項目或虛夸本科室的資金需求量。雖然在預(yù)算總額控制下不存在超預(yù)算支出，但會導(dǎo)致科室預(yù)算安排不均衡，預(yù)算方案化嚴(yán)重，執(zhí)行與預(yù)算方案存在偏差，預(yù)算與執(zhí)行“兩張皮”。

（三）預(yù)算執(zhí)行力不夠

一是因為部門預(yù)算編制不合理，導(dǎo)致預(yù)算批復(fù)后出現(xiàn)頻繁調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象。無法按照批復(fù)的預(yù)算方案執(zhí)行，缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性。二是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度過慢，支出進(jìn)度呈前低后高的狀況。有一部分是制度原因，財政批復(fù)預(yù)算一般要到次年3月才能批復(fù)，因此針對一些新增預(yù)算和大額支出預(yù)算都會等到預(yù)算批復(fù)后才開始支出，造成支出延后；另一個是預(yù)算執(zhí)行效率問題，因為各種環(huán)節(jié)銜接不好，資金支付前相關(guān)準(zhǔn)備工作不充分，影響了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，導(dǎo)致年末支付壓力增大。年末因預(yù)算進(jìn)度緩慢，很多年初安排的預(yù)算沒有全部使用，擔(dān)心影響下一年預(yù)算經(jīng)費撥付，可能出現(xiàn)年末突擊花錢、年末滯留預(yù)算指標(biāo)等情況。

（四）業(yè)財融合度不夠緊密

一個單位所有財務(wù)活動的結(jié)果，最終都以數(shù)據(jù)形式匯聚到財務(wù)，財務(wù)是資金把控最后一道關(guān)口。然而在實際工作中，財務(wù)更多的是聚焦基礎(chǔ)核算、事后核算，僅對業(yè)務(wù)部門提供的資料數(shù)據(jù)進(jìn)行審核把關(guān)，財務(wù)與業(yè)務(wù)處于相對獨立的狀態(tài)。預(yù)算管理方式還是以資金管理為主要內(nèi)容，通過預(yù)測和分析財務(wù)會計信息對業(yè)務(wù)部門的事項進(jìn)行管控。業(yè)財融合缺少相應(yīng)的具體實踐操作，僅停留在研究層面。財務(wù)人員未真正“走出去”，業(yè)務(wù)人員也未“走進(jìn)來”，從未完整地經(jīng)歷一個項目，因此很難了解整個業(yè)務(wù)全貌。

（五）考核機(jī)制不健全

由于護(hù)路辦議事機(jī)構(gòu)的特殊性，資金掛靠在政法委統(tǒng)一管理，財政廳只對政法委存在整體考核機(jī)制，但是鐵路護(hù)路聯(lián)防經(jīng)費是鐵路人代管財政資金，財政無法對護(hù)路辦進(jìn)行考核。各科室對自己本身使用資金進(jìn)度情況不了解，都需要由財務(wù)提供。資金支出進(jìn)度壓力最后都落到監(jiān)管資金的財務(wù)人員頭上，卻未對護(hù)路辦各科室形成一整套規(guī)范的考核機(jī)制。

（一）深化思想認(rèn)識，優(yōu)化科室之間信息溝通

轉(zhuǎn)變預(yù)算管理由財務(wù)“一手包辦”思想，領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，組織全面預(yù)算管理建設(shè)和實施工作，讓各個科室積極參與預(yù)算制定，使預(yù)算覆蓋到財務(wù)活動的所有環(huán)節(jié)。加強(qiáng)財務(wù)政策宣傳引導(dǎo)，提高各層面對全面預(yù)算管理的認(rèn)知程度、重視程度。加強(qiáng)各科室信息溝通，完善數(shù)據(jù)資源整合，提高信息傳遞效率，實現(xiàn)內(nèi)部信息對等銜接。加強(qiáng)預(yù)算管理信息化內(nèi)控建設(shè)，整合各種信息資源，建立預(yù)算管理信息化內(nèi)控平臺，實現(xiàn)信息資源互聯(lián)互通，逐步形成覆蓋財務(wù)活動全過程、全信息化的經(jīng)濟(jì)事項內(nèi)部執(zhí)行控制機(jī)制，提升內(nèi)部控制和信息共享能力，明確各方職責(zé)，為預(yù)算管理提供保障。

（二）摒棄傳統(tǒng)觀念，科學(xué)編制預(yù)算安排

運(yùn)用“零基與滾動預(yù)算相結(jié)合”方法，指導(dǎo)各科室改變“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，根據(jù)部門工作職能或計劃等基礎(chǔ)信息合理編制。建立和強(qiáng)化預(yù)算定額管理體系，按照工作量查找成本發(fā)生的內(nèi)在動因，強(qiáng)化各類定額、標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。推動對標(biāo)管理，通過收集整理各類對標(biāo)數(shù)據(jù)，將歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)結(jié)合，以降低成本費用、提升資金運(yùn)用效率，形成對標(biāo)、立標(biāo)和達(dá)標(biāo)的閉環(huán)式定額管理體系，強(qiáng)化定額對財務(wù)活動的指導(dǎo)作用。

（三）加大執(zhí)行力度，強(qiáng)化預(yù)算剛性約束

建立健全的部門支出預(yù)算執(zhí)行管理責(zé)任制度，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，預(yù)算一經(jīng)確定，必須嚴(yán)格執(zhí)行。提高執(zhí)行進(jìn)度，每筆支出應(yīng)考慮是否“可花可不花”，而不能以是否花掉預(yù)算資金為標(biāo)準(zhǔn)，杜絕年底突擊花錢。護(hù)路辦各科室在財務(wù)活動過程中，要確保實現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)，嚴(yán)禁無預(yù)算、超預(yù)算安排投資和支出。

（四）加強(qiáng)過程監(jiān)督，建立有效預(yù)警機(jī)制

建立動態(tài)預(yù)算監(jiān)督，形成良性循環(huán)。做好日常控制工作，確保過程規(guī)范，按季度通報預(yù)算使用情況。財務(wù)應(yīng)充分運(yùn)用財務(wù)數(shù)據(jù)及其他綜合信息監(jiān)控預(yù)算的執(zhí)行情況，組織護(hù)路辦各科室分析討論，共同研究解決預(yù)算管理中存在的問題，加強(qiáng)對各項預(yù)算執(zhí)行情況的分析和趨勢研判，對主要預(yù)算指標(biāo)完成情況進(jìn)行定期分析和定期通報，采取措施確保實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)。將各項目標(biāo)完成情況納入預(yù)算監(jiān)控，設(shè)置預(yù)算執(zhí)行預(yù)警指標(biāo)，及時發(fā)現(xiàn)、預(yù)警在預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，對出現(xiàn)的異常情況或重大差異進(jìn)行分析，采取有效措施及時糾正。

（五）加強(qiáng)部門之間協(xié)同，齊力促進(jìn)業(yè)財融合

打破傳統(tǒng)財務(wù)思維，參與業(yè)務(wù)分析，積極融入業(yè)務(wù)，從事后監(jiān)管轉(zhuǎn)向事前預(yù)測、事中控制、事后監(jiān)管，全面參與業(yè)務(wù)發(fā)展。深入業(yè)務(wù)前端，為業(yè)務(wù)活動或重大項目開展提供涉財解決方案，將風(fēng)險管控從業(yè)務(wù)末端向業(yè)務(wù)前端和業(yè)務(wù)過程延伸。在重大項目可行性研究時，財務(wù)部門不僅要關(guān)注項目的可行性，還要將潛在的涉財風(fēng)險向護(hù)路辦領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)部門提示，不能等到項目實施后，到最后資金支付時才提出改進(jìn)建議。業(yè)財融合是雙向融合，業(yè)務(wù)人員也要靠近財務(wù)，就業(yè)務(wù)向財務(wù)提出支撐需求，就財務(wù)管理中存在的問題提出改進(jìn)意見。

（六）健全獎罰體系，嚴(yán)肅執(zhí)行考核制度

建立預(yù)算執(zhí)行情況評價和結(jié)果考核制度，強(qiáng)化激勵約束機(jī)制，提高預(yù)算考核的科學(xué)性、針對性和時效性，合理確定考核力度和頻度，促進(jìn)各科室努力實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)。將各部門預(yù)算執(zhí)行情況和執(zhí)行效果與工資、部門績效考核掛鉤，將責(zé)任考核到個人。建立預(yù)算管理責(zé)任追究制度，對違反預(yù)算管理規(guī)定的行為追究責(zé)任。通過這些舉措，確保預(yù)算管理每一個環(huán)節(jié)有標(biāo)準(zhǔn)、有措施、有考評，涉及的范疇“一切皆有激勵，一切皆有考核”，更好地實現(xiàn)各項預(yù)算目標(biāo)。

積極推進(jìn)全面預(yù)算管理，對于提升鐵路護(hù)路聯(lián)防工作管理水平有著重大意義。必須從根本上提高預(yù)算管理水平，建立合理的預(yù)算機(jī)制。通過有效的資源整合，以全面預(yù)算管理為牽動，帶動思維創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，減少管理層次，使全體人員廣泛參與，將全面預(yù)算管理理念深入全員的思想意識之中，將全面預(yù)算管理有效地運(yùn)用到鐵路護(hù)路聯(lián)防工作中。

全區(qū)鐵路護(hù)路聯(lián)防工作在自治區(qū)黨委、政府的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在自治區(qū)黨委政法委的具體指導(dǎo)下，在自治區(qū)各成員單位和各級護(hù)路聯(lián)防組織以及護(hù)路辦各科室的積極參與下，在鐵路護(hù)路經(jīng)費資金有限的情況下，通過全面預(yù)算管理，全面落實護(hù)路聯(lián)防責(zé)任和工作措施，確保各項工作有序推進(jìn)，確保鐵路護(hù)路經(jīng)費更好地發(fā)揮作用。