基于“三調(diào)”底圖的國家級公益林優(yōu)化成果及管理對策

王玉珍，尹 萍

(1.甘肅省山丹縣林業(yè)綜合管理服務(wù)中心,甘肅 山丹 734100;2.山丹縣林業(yè)技術(shù)工作站，甘肅 山丹 734100)

1 引言

公益林是以保護(hù)和改善人類生存環(huán)境、維持生態(tài)平衡、保護(hù)物種資源、維護(hù)國土安全等為主要經(jīng)營目的的林地[1]。山丹縣地處河西走廊中部，是甘肅省18個干旱缺水縣之一，也是荒漠化和沙化土地分布重點縣[12]，草原植被類型大部分為荒漠、半荒漠草原，森林植被主要有超旱生小半灌木、半灌木、珍珠、鹽爪爪、紅砂等?？h域土地總面積315350 hm2，林地面積99246.99 hm2，其中國家級公益林面積達(dá)98889.76 hm2，占全縣總林地面積的99.64%，公益林面積中天然林面積74458.04 hm2、人工林面積18642.9 hm2，以天然林資源占絕大優(yōu)勢[11]。山丹縣由于土地荒漠化和沙化嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。因此，提高森林質(zhì)量和管理水平，充分發(fā)揮公益林的生態(tài)效益，是山丹縣公益林管理的重要任務(wù)。2004年國家啟動了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度[13]，對公益林保護(hù)和發(fā)展起到了積極作用，公益林面積和質(zhì)量不斷提高，生態(tài)功能得到了有效發(fā)揮。多年來，自然資源各地類存在部門交叉管理及諸多歷史遺留問題，為深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)[1]，依法履行“森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源動態(tài)監(jiān)測與評價”職能，優(yōu)化公益林范圍，充分發(fā)揮第三次全國國土調(diào)查(以下簡稱“三調(diào)”)成果在國土空間管理中的“統(tǒng)一底版”作用[4]。本文以國土“三調(diào)”成果為底圖，通過厘清林地、草地、濕地與其他土地的范圍界線，解決各地類交叉重疊的問題[4]。全面優(yōu)化落實國家級公益林范圍界線，核定保護(hù)等級等信息，形成與“三調(diào)”無縫銜接的公益林優(yōu)化成果。

2 優(yōu)化要求

2.1 技術(shù)指標(biāo)

數(shù)字成圖格式：矢量數(shù)據(jù)為SHP格式，成圖采用TIFF或JPG格式。

平面坐標(biāo)系統(tǒng)：采用“2000國家大地坐標(biāo)系”，高斯克呂格投影。

2.2 技術(shù)要求

“一張圖”為林地，國土“三調(diào)”為林地，符合國家級公益林區(qū)劃條件，且地類為喬木林地、灌木林地、疏林地、未成林地的原國家級公益林不得調(diào)整。國家級公益林保護(hù)等級嚴(yán)格按照《新一輪林地保護(hù)利用規(guī)劃編制技術(shù)方案》規(guī)定的林地保護(hù)等級劃分標(biāo)準(zhǔn)核定[2]。

國家級公益林的剔除：“三調(diào)”為非林地的原國家級公益林，予以剔除；“三調(diào)”為林地，屬于在冊耕地造林，但不是退耕還林的，予以剔除[2]。

國家級公益林的補(bǔ)進(jìn)：“三調(diào)”為林地，新批準(zhǔn)國家公園等自然保護(hù)地、更新造林、前期漏劃等，符合國家級公益林區(qū)劃條件的喬木林地、灌木林地、疏林地、未成林地，可補(bǔ)充區(qū)劃為國家級公益林。新補(bǔ)進(jìn)的國家級公益林，應(yīng)當(dāng)兼顧生態(tài)保護(hù)需要和林權(quán)權(quán)利人的利益；對非國有林，地方政府應(yīng)當(dāng)征得林權(quán)權(quán)利人的同意，并與林權(quán)權(quán)利人簽訂區(qū)劃界定書[2]。

國家級公益林的調(diào)出、錯誤修正：在公益林監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的區(qū)劃錯誤情況，應(yīng)當(dāng)本著實事求是的原則，在查清原因、落實責(zé)任后進(jìn)行修正[8]。

3 材料與方法

3.1 數(shù)據(jù)來源及處理

收集國土“三調(diào)”及森林資源管理“一張圖”年度更新成果、能夠佐證“林草濕”范圍的其他數(shù)據(jù)；對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行完整性檢查，并統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)；利用GIS軟件對林、草、濕數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加裁切處理；對不一致圖斑進(jìn)行標(biāo)注并現(xiàn)地核實；落實優(yōu)化公益林范圍；完成數(shù)據(jù)圖形檢查、屬性錄入、面積求算、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析等工作，建立圖形、地類、面積和權(quán)屬等于一體的公益林優(yōu)化成果數(shù)據(jù)庫。

3.2 數(shù)據(jù)處理要求

(1)界線管理：行政界線直接采用“三調(diào)”界線；林地經(jīng)營單位界線原則參考森林資源管理“一張圖”界線落實。

(2)碎圖斑合并：保留國土三調(diào)的圖斑邊界，細(xì)碎圖斑合并至相鄰林草小斑。

(3)字段屬性填寫：圖斑屬性保留“三調(diào)”屬性信息，細(xì)化后的小班屬性沿用“一張圖”調(diào)查屬性，細(xì)化地類應(yīng)與“三調(diào)”地類劃分相銜接。

(4)面積求算：以“三調(diào)”圖斑面積為控制面積進(jìn)行求算。

(5)數(shù)據(jù)庫生成：生成國家級公益林優(yōu)化數(shù)據(jù)庫(gdb格式)。

(6)落實優(yōu)化范圍：在對初步融合成果分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合衛(wèi)片對變化圖斑進(jìn)行判讀，重點變化圖斑進(jìn)行現(xiàn)地核實，形成國家級公益林優(yōu)化初步成果。

4 結(jié)果與分析

4.1 優(yōu)化前國家級公益林

山丹縣原“一張圖”數(shù)據(jù)中國家級公益林總面積62747.22 hm2。按地類：喬木林面積1147.22 hm2，灌木林地面積61547.78 hm2，無立木林地面積52.22 hm2；按權(quán)屬：國有面積57116.75 hm2，非國有面積5630.47 hm2；按生態(tài)區(qū)位：均為荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)，總面積62747.22 hm2；按起源：人工林面積為56371.70 hm2，天然林面積6375.52 hm2；按保護(hù)等級：Ⅰ級保護(hù)林地322.37 hm2，Ⅱ級保護(hù)林地62424.85 hm2；按天保工程區(qū)：天保工程區(qū)內(nèi)國家級公益林面積839.04 hm2，天保工程區(qū)外國家級公益林面積61908.18 hm2。

4.2 對接優(yōu)化情況

4.2.1 糾錯調(diào)出面積

優(yōu)化后國家級公益林調(diào)出面積63.78 hm2，均為國有林地調(diào)出。糾錯調(diào)出的國家級公益林圖斑中按植被覆蓋類型分喬木林調(diào)出11.55 hm2、疏林調(diào)出0.89 hm2、灌木林調(diào)出40.05 hm2、其他覆蓋調(diào)出11.29 hm2。

4.2.2 意愿調(diào)出面積

優(yōu)化后國家級公益林意愿調(diào)出面積3592.89 hm2，均為非國有林地調(diào)出。調(diào)出的國家級公益林圖斑中按植被覆蓋類型分喬木林調(diào)出53.43 hm2、疏林調(diào)出53.63 hm2、灌木林調(diào)出128.14 hm2、其他覆蓋調(diào)出3357.70 hm2。

4.2.3 符合條件調(diào)入面積

優(yōu)化后國家級公益林補(bǔ)進(jìn)面積3465.83 hm2。補(bǔ)入的國家級公益林圖斑中國有林地3222.66 hm2、非國有林地補(bǔ)入243.17 hm2，補(bǔ)進(jìn)的國家級公益林圖斑中按植被覆蓋類型分喬木林309.71 hm2、灌木林補(bǔ)進(jìn)3156.12 hm2。

4.3 優(yōu)化后國家級公益林

山丹縣三調(diào)融合后國家級公益林總面積23439.76 hm2。按地類分：喬木林面積685.81 hm2、灌木林地面積22753.95 hm2；按權(quán)屬分：國有面積23196.59 hm2，非國有面積243.17 hm2；按生態(tài)區(qū)位分：均位于荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)，面積23439.76 hm2；按起源分：天然林面積22265.41 hm2(其中：喬木林地94.60 hm2、灌木林地22170.81 hm2)，人工林面積1174.35 hm2(其中：喬木林地591.20 hm2、灌木林地583.15 hm2)；按保護(hù)等級分；融合后國家級公益林保護(hù)等級均為Ⅱ級保護(hù)林地[8]，面積23439.76 hm2；按天保工程區(qū)分：天保工程區(qū)內(nèi)國家級公益林面積714.34 hm2(其中：喬木林地94.61 hm2、灌木林地619.73 hm2)，天保工程區(qū)外國家級公益林面積22725.42 hm2(其中：喬木林地591.20 hm2、灌木林地22134.22 hm2)。

4.4 動態(tài)變化分析

從數(shù)據(jù)對比來看，與“三調(diào)”對接后國家級公益林面積23630.60 hm2，較對接前減少了39116.62 hm2；對接優(yōu)化后國家級公益林面積為23439.76 hm2，較優(yōu)化前凈減少了39307.46 hm2。主要減少原因為“三調(diào)”與“林業(yè)專項調(diào)查”的分類標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法存在差異[5]，國土“三調(diào)”將灌木覆蓋度≥40%的林地界定為灌木林[6]，林業(yè)部門將灌木覆蓋度≥30%界定為國家特別規(guī)定灌木林地[7]。

本次優(yōu)化后國家級公益林面積為23439.76 hm2，其中：國家級公益林優(yōu)化符合條件調(diào)入(新造林)面積3465.83 hm2；優(yōu)化后部分國有林小班面積較為零星，不符合公益林區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)糾錯調(diào)出面積63.78 hm2；優(yōu)化后部分非國有林，在充分征求村、社、農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，意愿調(diào)出面積3592.89 hm2。具體變化情況見表1。

表1 國家級公益林優(yōu)化類型統(tǒng)計 hm2

5 措施建議

優(yōu)化后國家公益林范圍有林地主要分布于山丹河位奇段河床、水泥廠、馬營河水管處，灌木林地主要分布于東樂生態(tài)屏障區(qū)、機(jī)械林場、十里堡林場、平坡煤礦二號井及陳戶、老軍、清泉、位奇4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)北部。在今后的管理工作中，將從以下幾方面做起。

5.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化措施

加強(qiáng)公益林保護(hù)與管理是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)國家生態(tài)安全屏障，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要手段，堅持“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)作、事權(quán)明確、分級管理”的工作原則。明確各事權(quán)單位為公益林管護(hù)責(zé)任單位，主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，各管護(hù)站實行站長負(fù)責(zé)制。層層簽定落實目標(biāo)責(zé)任書，明確管護(hù)范圍、職責(zé)、權(quán)限、獎懲辦法等，為公益林保護(hù)與管理奠定組織保障基礎(chǔ)。

5.2 加大宣傳力度，提高思想認(rèn)識

山丹縣氣候干旱，生態(tài)環(huán)境極端脆弱，生態(tài)區(qū)位極為重要。因此，為了切實增強(qiáng)廣大群眾愛林護(hù)林的責(zé)任性，提高群眾參與護(hù)林愛林的積極性，要充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等多種宣傳手段，認(rèn)真宣傳落實國家公益林保護(hù)的有關(guān)政策，將政策宣傳到人到戶，做到家喻戶曉。同時，調(diào)動廣大干部群眾積極投身到保護(hù)生態(tài)公益林資源的工作中來，形成人人關(guān)心林業(yè)事業(yè)、人人保護(hù)林木資源的良好輿論氛圍。

5.3 加大科技支撐力度

一是加大公益林管護(hù)人員的培訓(xùn)。對護(hù)林人員定期進(jìn)行政策、法律、法規(guī)和林業(yè)基礎(chǔ)知識等內(nèi)容的專項培訓(xùn)，提高管護(hù)人員的業(yè)務(wù)技術(shù)能力和管理水平，壯大農(nóng)村林業(yè)科技服務(wù)隊伍，全面提升生態(tài)公益林的科技含量。二是抓好公益林生態(tài)效益監(jiān)測。充分運用3S技術(shù)對公益林進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的監(jiān)測和評價[15]，定期認(rèn)真研究和探索公益林可持續(xù)經(jīng)營的模式和途徑，為全縣生態(tài)公益林有效保護(hù)和管理提供科學(xué)、詳實的依據(jù)。

5.4 強(qiáng)化督查，落實管護(hù)責(zé)任

按照“嚴(yán)管林”的要求，建立一支業(yè)務(wù)精良，作風(fēng)過硬和公正廉潔的執(zhí)法隊伍，堅持依法治林，加強(qiáng)森林資源的保護(hù)管理工作。一是嚴(yán)格落實管護(hù)區(qū)域和責(zé)任。執(zhí)行每個管護(hù)站有3～5名管護(hù)人員，每人管護(hù)面積333～466 hm2，每天巡護(hù)劃定的管護(hù)區(qū)域，記錄好巡護(hù)日志，不離崗不脫崗。二是嚴(yán)格執(zhí)行目標(biāo)責(zé)任管理制度。采取統(tǒng)一管護(hù)的形式，與管護(hù)人員簽訂管護(hù)合同，合同中明確責(zé)、權(quán)、利的內(nèi)容及獎懲辦法。三是依法維護(hù)森林、林木、林地所有者和使用者的合法權(quán)益，堅決制止侵占林地現(xiàn)象。

5.5 創(chuàng)新機(jī)制，質(zhì)量為先

一是在保持林地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過確權(quán)頒證，將生態(tài)公益林管好、管死，進(jìn)一步提高國家級公益林的林分質(zhì)量，充分發(fā)揮其生態(tài)功能，滿足社會日益增長的生態(tài)需求。二是按照“質(zhì)為先”的要求，加強(qiáng)科學(xué)經(jīng)營管理，優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)，提高森林質(zhì)量。三是因地制宜地制定公益林的保護(hù)經(jīng)營方案，滿足保障國土生態(tài)安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的要求。

6 結(jié)論與討論

本文以國土“三調(diào)”成果為底圖，通過厘清林地、草地、濕地與其他土地的范圍界線[2]，全面優(yōu)化落實國家級公益林范圍界線，核定保護(hù)等級等信息，形成了與“三調(diào)”無縫銜接的公益林優(yōu)化成果圖。優(yōu)化結(jié)果顯示：與“三調(diào)”對接后國家級公益林面積23630.60 hm2，較對接前減少了39116.62 hm2；對接優(yōu)化后國家級公益林面積為23439.76 hm2，較對接優(yōu)化后凈減少了39307.46 hm2，其中：符合條件調(diào)入面積3465.83 hm2，糾錯調(diào)出面積63.78 hm2，意愿調(diào)出面積3592.89 hm2。主要減少原因為“三調(diào)”與“林業(yè)專項調(diào)查”的分類標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法存在差異[5]，國土“三調(diào)”將灌木覆蓋度≥40%的林地界定為灌木林，林業(yè)部門將灌木覆蓋度≥30%界定為國家特別規(guī)定灌木林地。優(yōu)化調(diào)整后國有林場公益林面積的大幅度降低，導(dǎo)致今后公益林生態(tài)效益補(bǔ)償資金減少，嚴(yán)重制約了國有林場的后續(xù)建設(shè)和發(fā)展。在今后的公益林管理工作中，我們將從加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、加大宣傳、加大科技支撐、強(qiáng)化督查、創(chuàng)新機(jī)制五個方面下功夫。從長遠(yuǎn)來看，通過此次優(yōu)化，將形成與“三調(diào)”無縫銜接的林草資源圖，進(jìn)一步支撐森林生態(tài)效益補(bǔ)償和天然林保護(hù)制度，推進(jìn)林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化[14]，為國家級公益林科學(xué)化、精準(zhǔn)化、規(guī)范化管理奠定堅實基礎(chǔ)。