“地權(quán)集體化”:傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革的邏輯

邱 麗

(1.中山大學(xué) 馬克思主義哲學(xué)與中國現(xiàn)代化研究所暨哲學(xué)系,廣州 510275; 2.廣州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,廣州 510006)

一、問題的提出

黨的十一屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,并提出:“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,選擇若干試點(diǎn),審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)戶住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。隨之,宅基地制度改革逐步進(jìn)入全面試點(diǎn)階段,我國農(nóng)村摸索出多種宅基地財(cái)產(chǎn)化改革模式。一是宅基地有償選位模式,在浙江等東部發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民宅基地區(qū)位意識強(qiáng)、民間資金充裕,村莊運(yùn)用市場競爭機(jī)制,開展宅基地村內(nèi)競拍的改革。二是宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)模式,即通過“搭地賣房”等方式,讓宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)。三是房屋抵押貸款模式,即農(nóng)戶在村集體經(jīng)濟(jì)組織的擔(dān)保之下,將農(nóng)房抵押在農(nóng)村商業(yè)銀行以獲取貸款。四是閑置農(nóng)房盤活模式,即在部分風(fēng)景較好的農(nóng)村,政府和村集體引進(jìn)社會(huì)資本下鄉(xiāng),盤活閑置農(nóng)房以發(fā)展旅游。五是宅基地入市模式,即通過土地“增減掛鉤”政策,農(nóng)戶自愿有償退出宅基地并將其復(fù)墾為農(nóng)地。政府獲得同等建設(shè)用地指標(biāo),將其賣給有需求的城鎮(zhèn),以獲得財(cái)政收入。以上財(cái)產(chǎn)化改革模式成為學(xué)界討論熱點(diǎn),既有研究主要包括以下兩類:

第一類研究側(cè)重于探討宅基地財(cái)產(chǎn)化改革的現(xiàn)狀和路徑[1]。既有研究主張從立法、制度等層面完善農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)[2]。一是完善農(nóng)民住房抵押的財(cái)產(chǎn)化收益路徑。譬如有學(xué)者主張從法律上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房的財(cái)產(chǎn)權(quán)[3]。還有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)應(yīng)從激活流轉(zhuǎn)市場、因地制宜采取差異化措施、合理發(fā)揮政府和市場作用等方面完善政策[4]。二是保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)退出的合法收益[5]。三是保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益[6]。

第二類研究探討不同的宅基地財(cái)產(chǎn)化改革模式所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。諸多學(xué)者認(rèn)為宅基地財(cái)產(chǎn)化改革具有積極的正面的效應(yīng)。周江梅等指出宅基地流轉(zhuǎn)模式打破了宅基地使用區(qū)位的固定性,使得宅基地更加靈活,能夠滿足周邊地區(qū)的宅基地用地需求,從而提高宅基地利用效率[7]。還有學(xué)者對浙江宅基地有償選位模式研究后發(fā)現(xiàn),其能有效整合農(nóng)村自留地、舊宅基地、曬谷場等資源,推進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)[8]。當(dāng)然,也有學(xué)者提出不同的聲音,賀雪峰認(rèn)為通過“增減掛鉤”推動(dòng)的宅基地入市并不會(huì)產(chǎn)生財(cái)富,其僅僅是一種財(cái)富轉(zhuǎn)移,造成了資源的浪費(fèi)[9]。夏柱智則認(rèn)為宅基地財(cái)產(chǎn)化改革,形成的是“有限市場”的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)[10]。

簡而言之,宅基地財(cái)產(chǎn)化改革是在私有產(chǎn)權(quán)理論的指導(dǎo)下,將宅基地視為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)資源。其資源配置主體是“市場”,多數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村形成了市場主導(dǎo)型的宅基地管理模式。就村莊內(nèi)部的地權(quán)配置而言,宅基地制度改革總體沿著強(qiáng)化農(nóng)民權(quán)利、虛化集體土地權(quán)利的方向推進(jìn)。然而,近年來有學(xué)者發(fā)現(xiàn),財(cái)產(chǎn)化改革路徑與傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的宅基地資源配置要求不符,造成了部分地區(qū)財(cái)產(chǎn)化改革的制度空轉(zhuǎn)[11]。更有學(xué)者通過江西余江等地的宅基地改革實(shí)踐提出,宅基地制度在村莊社會(huì)落地,遠(yuǎn)非簡單的農(nóng)民權(quán)利問題,而是涉及村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)、地利分配等因素的治理問題[12-13]。實(shí)踐中,不少傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)在宅基地財(cái)產(chǎn)化改革的政策背景下,并未開展財(cái)產(chǎn)化改革實(shí)踐,而是挖掘了集體資源開展了地權(quán)集體化實(shí)踐。相較于發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村,傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地改革側(cè)重于加強(qiáng)集體對宅基地的統(tǒng)籌和治理能力。由于宅基地地權(quán)集體化并非經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)物,經(jīng)濟(jì)學(xué)的私有產(chǎn)權(quán)理論難以解釋該現(xiàn)象。治理視角為理解該現(xiàn)象提供了進(jìn)路,然而,當(dāng)前治理視角下的宅基地制度改革研究并未解釋傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地集體化的改革路徑及其結(jié)構(gòu)性條件。鑒于此,本文在治理視角下的宅基地制度改革研究的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)探討傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地集體化的邏輯。

本文的核心觀點(diǎn)是,宅基地地權(quán)集體化的改革實(shí)踐在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)表現(xiàn)為多種制度實(shí)踐形式,且均有其內(nèi)在合理性。村社能在宅基地財(cái)產(chǎn)化改革的背景下重新統(tǒng)合宅基地地權(quán)與一些結(jié)構(gòu)性條件相關(guān)。本文的資料源于筆者2018年8月和2020年7月在江西余江和湖北宜城開展的駐村調(diào)研。江西余江和湖北宜城均地處于中部地區(qū),村莊二三產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足,農(nóng)民以外出務(wù)工和在地務(wù)農(nóng)為主,屬于典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)。一方面,兩個(gè)村莊均是2015年國務(wù)院指定的首批宅基地制度改革示范點(diǎn),較早開展了宅基地制度改革實(shí)踐并形成相關(guān)經(jīng)驗(yàn);另一方面,兩個(gè)村莊均通過挖掘政治社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)了宅基地有效治理,還原了宅基地地權(quán)的集體屬性。因此,其作為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地地權(quán)集體化的研究樣本具有一定的典型性和代表性。

二、宅基地集體化的類型及其形成過程

宅基地財(cái)產(chǎn)化改革的典型特征是“還權(quán)賦能”,在改革全面試點(diǎn)階段,國家對地方宅基地制度改革的政策實(shí)踐保留了較多制度空間。因而,自發(fā)性的制度創(chuàng)新在宅基地制度改革中很普遍,形成了多樣化的宅基地治理制度。筆者所調(diào)查的兩個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū),其形成的宅基地制度均有強(qiáng)集體統(tǒng)合和支配的特征,表現(xiàn)為:村集體能夠依據(jù)村莊規(guī)劃及村民公共利益的訴求,調(diào)整宅基地的分配、使用、退出等治理制度。由于村莊治理的社會(huì)結(jié)構(gòu)不同、集體經(jīng)濟(jì)收入狀況不同,村集體在宅基地治理中依靠的治理主體、治理手段均存在差異。

(一)宗族組織統(tǒng)合:江西余江宅基地治理經(jīng)驗(yàn)

宗族組織統(tǒng)合是指依托于宗族理事會(huì)等組織,發(fā)揮集體統(tǒng)合宅基地資源的功能。由于宗族性地區(qū),宗族組織是集血緣、地緣于一體的組織,其在社會(huì)層面具有處理村莊公共事務(wù)的合法性,且宗族組織是自發(fā)性組織,地方政府介入不多,因而其起作用的關(guān)鍵是依托于宗族內(nèi)部的權(quán)威人物和房頭代表。這部分人員一般是有公心且德高望重的人,由于平常主持村民的紅白喜事等公共事務(wù),其群眾基礎(chǔ)好,在村民小組的選舉中更易獲勝,從而成為集社會(huì)性精英和村莊權(quán)力精英于一體的人物。調(diào)研發(fā)現(xiàn),這種情況在江西農(nóng)村較為普遍。

以江西余江Q村為例。該村宅基地使用存在一戶多宅、一宅超面積、村莊空心化嚴(yán)重、違章建房多等情況。Q村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一戶一宅的有3 065宗,一戶多宅223宗。由此,宅基地制度改革的主要目標(biāo)包括兩個(gè):一是盤活存量。通過宅基地有償退出和有償繼續(xù)使用制度,解決宅基地利用粗放的問題。二是規(guī)范增量。通過合理控制宅基地規(guī)模,確定宅基地審批面積實(shí)現(xiàn)建房規(guī)范化,杜絕一戶多宅的亂象。Q村下轄的Y自然村成為余江區(qū)宅基地制度改革的試點(diǎn)村,改革目標(biāo)是加強(qiáng)小組的宅基地管理,解決因歷史原因形成的宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用、閑置浪費(fèi)等問題。

圍繞以上任務(wù),村莊形成了宅基地治理的組織、制度、實(shí)施方法。Y村依托宗族,將宗族理事會(huì)吸納為宅基地治理的社會(huì)組織。宗族理事會(huì)是以自然村為單位的社會(huì)組織。需要說明的是,宗族理事會(huì)并非宅基地制度改革中形成的,而是村莊一貫存在的社會(huì)組織,其在2011年村莊開展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí),也曾發(fā)揮動(dòng)員農(nóng)民、籌集資金等作用。在新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目分配的動(dòng)員之下,宗族理事會(huì)無償參與宅基地制度改革事務(wù)。自然村的宗族理事會(huì)一般有9～12人,由村民選舉出的房頭代表擔(dān)任,其采用“理事會(huì)長負(fù)總責(zé),理事會(huì)成員分片包干”的工作機(jī)制。每位理事會(huì)成員需負(fù)責(zé)本房頭村民的有償使用費(fèi)的收繳工作,及“一戶多宅”、閑置附屬房、廢舊房屋的退出工作。

(二)村民委員會(huì)統(tǒng)合:湖北宜城宅基地治理經(jīng)驗(yàn)

村民委員會(huì)統(tǒng)合是指以村民委員會(huì)為載體統(tǒng)合宅基地。村民委員會(huì)作為宅基地的治理單元與原集體土地所有權(quán)的單位一致,宅基地地權(quán)著落的社會(huì)單元一般是行政村。其基本做法是通過行政村統(tǒng)一規(guī)劃村莊,統(tǒng)一分配宅基地,管理農(nóng)民建房。湖北宜城H村的宅基地治理主要采取以上做法。

事實(shí)上,H村在宅基地制度改革過程中,嘗試過財(cái)產(chǎn)化改革路徑,即宅基地使用權(quán)抵押貸款,但未普遍推行下去。因?yàn)檗r(nóng)民貸款有一定的門檻,銀行需核實(shí)貸款人的還款能力和貸款用途,還需代理人作擔(dān)保;且H村是典型的農(nóng)業(yè)型村莊,農(nóng)民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主,創(chuàng)業(yè)的較少,貸款需求不強(qiáng)烈。因此,H村僅有2名80后年輕人用房子抵押貸款,一名貸款開農(nóng)家樂,一名貸款買挖掘機(jī)。由此,宜城的宅基地財(cái)產(chǎn)化改革實(shí)踐并未得到廣泛推行。即使宅基地確權(quán)以后,大部分村民認(rèn)為房產(chǎn)證作用不大。然而,與宅基地財(cái)產(chǎn)化改革低潮形成鮮明對比的是,村集體統(tǒng)籌的宅基地治理經(jīng)驗(yàn)較為先進(jìn)。

H村下轄9個(gè)村民小組,農(nóng)戶651戶,其中:一戶多宅638戶,占總戶數(shù)的98%;宅基地占地超過200平方米的“超面積戶”共507戶,占總戶數(shù)的77.8%;超500平方米的80戶,占12.3%。村莊宅基地使用面積超占、一戶多宅的情況嚴(yán)重。基于此,其宅基地制度改革的主要目標(biāo)是:(1)探索宅基地有償使用制度,對因歷史原因形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、一戶多宅以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地,探索有償使用。(2)探索宅基地自愿有償退出機(jī)制,允許進(jìn)城落戶農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。(3)規(guī)劃引導(dǎo)農(nóng)民集中居住,以實(shí)現(xiàn)宅基地合理布局,規(guī)范用地標(biāo)準(zhǔn),提高集約利用水平。由此H村村民委員會(huì)的主要工作包括收取有償使用費(fèi),引導(dǎo)農(nóng)戶有償退出宅基地,引導(dǎo)農(nóng)民集中居住,并取得了很好的效果。

在村委會(huì)統(tǒng)合的宅基地治理經(jīng)驗(yàn)中,以村書記為代表的村干部在村莊中的權(quán)威很重要。宜城H村作為農(nóng)業(yè)型村莊,村書記是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)精英兼政治精英。作為村莊經(jīng)濟(jì)能人,其率先帶領(lǐng)農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,種植經(jīng)濟(jì)作物,農(nóng)民增收后,書記也獲得個(gè)體在村中的威望。其連續(xù)擔(dān)任村書記18年,形成了緊密的村“兩委”關(guān)系;也曾榮獲襄陽市勞模,當(dāng)過兩屆襄陽市人大代表,亦敢于向政府申請項(xiàng)目建設(shè)村莊。在村書記和村“兩委”的帶領(lǐng)下,H村較早進(jìn)行了村莊規(guī)劃,引導(dǎo)農(nóng)民集中居住,集約使用宅基地。由此,宅基地治理取得了很好的效果。

簡而言之,雖然江西余江和湖北宜城兩地在宅基地治理主體及地權(quán)統(tǒng)合機(jī)制方面存在差異,但其均形成了宅基地地權(quán)集體化的結(jié)果,且在宅基地集體化的過程中形成了一定的政治社會(huì)效應(yīng)(見表1)。

表1 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)集體主導(dǎo)型的宅基地治理模式

三、宅基地集體化的政治社會(huì)效應(yīng)

宅基地制度改革以來,以東部發(fā)達(dá)地區(qū)為代表的宅基地財(cái)產(chǎn)化改革往往被當(dāng)作重要經(jīng)驗(yàn)推廣。事實(shí)上,宅基地財(cái)產(chǎn)化改革在增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入方面并無如此巨大的功效,反而是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)基層治理現(xiàn)代化與宅基地集體化互相形塑,將宅基地集體化轉(zhuǎn)化成傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)基層治理的制度優(yōu)勢。與經(jīng)濟(jì)學(xué)單純強(qiáng)調(diào)宅基地的經(jīng)濟(jì)資源屬性和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)不同,本文結(jié)合實(shí)地調(diào)研資料,嘗試建立更為綜合的分析框架,探討集體主導(dǎo)的宅基地改革模式對宅基地資源利用效率的影響,及對鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村建設(shè)的政治社會(huì)效應(yīng)。

(一)提高宅基地管理效率

宅基地制度與宅基地管理的關(guān)系是宅基地研究的經(jīng)典命題。經(jīng)典產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為產(chǎn)權(quán)清晰是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件,宅基地作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)資源,在傳統(tǒng)的集體土地所有制背景下,宅基地產(chǎn)權(quán)模糊,導(dǎo)致資源配置效率不高[14]。因此,經(jīng)濟(jì)學(xué)者主張明確農(nóng)民的宅基地資格權(quán)、用益物權(quán),對宅基地進(jìn)行市場化的改革[15];通過給農(nóng)民“賦權(quán)”,以提高宅基地的資源管理效率[16]。與東部發(fā)達(dá)地區(qū)不同的是,案例中傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革的共性是強(qiáng)化集體對宅基地地權(quán)的統(tǒng)合能力,農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán),而無宅基地的私人處分權(quán)。實(shí)踐表明,賦予村集體配置宅基地資源的權(quán)利,能夠提高宅基地資源管理效率。

據(jù)中央文件規(guī)定,宅基地制度改革主要有保障農(nóng)民戶有所居,增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入,騰退多余宅基地等三項(xiàng)主要目標(biāo)。由此,完善農(nóng)村宅基地管理,主要是在保障農(nóng)民戶有所居的基礎(chǔ)上,讓農(nóng)民退出“一戶多宅”的宅基地,以及“一宅超面積”的超標(biāo)準(zhǔn)占地。

1.宅基地退出。余江宅基地管理的核心問題是解決超占多占宅基地的退出問題。據(jù)余江縣數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),截止2017年7月底,全縣共退出宅基地3 2491宗4 537畝,其中有償退出7 670宗1 071畝,無償退出2 4821宗3 466畝(1)資料來源于余江縣地方政府的匯報(bào)材料《上下齊心 砥礪奮進(jìn) 全域推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)十點(diǎn)》,2018-08-16。。通過宅改試點(diǎn),Q村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)消除一戶多宅158戶,附屬設(shè)施625處。同時(shí),余江通過宅基地制度改革試點(diǎn)建立了一套現(xiàn)代化的土地管理制度。無獨(dú)有偶,湖北宜城H村2011-2013年間亦做了3個(gè)批次的宅基地退出工作,騰退出130畝宅基地,并將其復(fù)墾為農(nóng)地,復(fù)墾農(nóng)地所有權(quán)歸村集體,承包權(quán)歸農(nóng)戶。

2.宅基地超標(biāo)準(zhǔn)有償使用。農(nóng)村地區(qū)除“一戶多宅”之外,還有“一宅超面積”現(xiàn)象。對于一戶一宅的超面積占用,改革的底線是保障農(nóng)民“戶有所居”,不能強(qiáng)制讓農(nóng)民退出宅基地,為此,兩地均采用收取有償使用費(fèi)的辦法。譬如江西余江Q村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)共收取有償使用費(fèi)362戶,金額338 900元。湖北宜城H村根據(jù)農(nóng)房建成年份和面積制定差異化的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),其還將收取有償使用費(fèi)與村莊綠化結(jié)合起來,規(guī)定村民院子內(nèi)種植直徑5公分以上的樹木,每棵按照5平方米的有償使用款標(biāo)準(zhǔn)返還。截止2016年,全村收取有償使用費(fèi)19.1萬元,共646戶,占應(yīng)收比例的99.3%。

(二)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)

傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地地權(quán)集體化以后,便于集體統(tǒng)籌村莊建設(shè)用地推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)。據(jù)調(diào)研顯示,宅基地退出后,鄉(xiāng)村建設(shè)路徑有兩種:一是以“拆舊建新”的方式開展新型社區(qū)建設(shè),通過村莊整體規(guī)劃,以推動(dòng)農(nóng)民集中居住;二是以“空心村整治”的方式對布局不合理的村莊進(jìn)行整治,加快公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入。前者以湖北宜城為例,后者以江西余江為例。兩種方式均能提高宅基地集約利用水平,改善村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施。

湖北宜城主要通過“拆舊建新”方式推動(dòng)新型社區(qū)建設(shè)。其主要做法是行政村統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)用地選址,農(nóng)戶可自行協(xié)商換地,或以每塊地6 000元的價(jià)格向其他農(nóng)戶購買,村“兩委”幫忙協(xié)調(diào)。每塊宅基地占地315平方米,建設(shè)兩層半,村干部出面請縣國土局、城建局做好規(guī)劃,房屋占地面積、高度、朝向等均設(shè)計(jì)好,農(nóng)戶按照村集體的規(guī)劃建房。用村集體經(jīng)濟(jì)做好房前屋后的道路硬化、綠化、路燈等配套設(shè)施。截止當(dāng)前,宜城H村80%農(nóng)戶集中居住在村里統(tǒng)一規(guī)劃的新農(nóng)村。此外,H村收取的有償使用費(fèi)由村、組單獨(dú)核算,專款專用于本村本組的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第一輪有償使用費(fèi)收取以后,經(jīng)村“兩委”協(xié)商,為全村安裝了48盞路燈。

江西余江則通過“空心村整治”的方式結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)。其主要做法是通過宗族理事會(huì)做群眾工作,讓農(nóng)民退出“一戶多宅”的宅基地,拆除廢舊的祖屋、附屬房。并將新農(nóng)村建設(shè)的項(xiàng)目分配給宅基地制度改革成果優(yōu)秀的村莊,以此激勵(lì)農(nóng)民退出多占的宅基地。截止2016年,Y村宅基地制度改革取得了很好的成效,且通過宅基地制度改革促進(jìn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè),獲得了“余江區(qū)十佳美麗鄉(xiāng)村”。據(jù)全縣數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),截止2018年7月,余江縣新修村內(nèi)道路478公里,溝渠490公里,新增綠化面積860畝。幫助完善農(nóng)村道路、水電、通信、文化、休閑、教育、衛(wèi)生、幸福樓等基礎(chǔ)設(shè)施。

(三)提升基層治理能力

與發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力相比,傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地具有較強(qiáng)的治理能力。雖然這與區(qū)位因素有關(guān),但不能忽視宅基地的制度基礎(chǔ)。事實(shí)上,已有研究表明,農(nóng)村集體土地所有制及其實(shí)踐,是鄉(xiāng)村治理最基本的制度資源[17]。與宅基地財(cái)產(chǎn)化改革強(qiáng)化農(nóng)民個(gè)體土地權(quán)利削弱集體土地權(quán)利相比,傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地集體化,有利于村級組織主導(dǎo)宅基地制度改革,對村民形成政治動(dòng)員,重建利益博弈的政治空間,提升了基層治理能力。

1.通過宅基地制度改革重建了利益博弈的政治空間?！罢巍钡谋举|(zhì)是利益博弈,通過利益博弈達(dá)成多方利益的均衡是政治過程的最主要內(nèi)容[18]。盡管利益博弈在江西余江體現(xiàn)得最充分,譬如房頭代表之間探討宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、宅基地有償使用的標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目落地的選址等。然而,在湖北宜城H村,關(guān)于建房的選址、規(guī)劃、宅基地制度改革中的村規(guī)民約商定,也是利益博弈的過程。而兩個(gè)村莊中,治理“釘子戶”均體現(xiàn)了個(gè)體利益與公共利益的博弈過程。

2.宅基地制度改革中強(qiáng)化的集體土地所有制、村規(guī)民約、基層組織建制等,為后期的鄉(xiāng)村治理留下制度性遺產(chǎn)。作為基層治理體系的一部分,宅基地制度改革路徑,關(guān)系到農(nóng)村土地制度優(yōu)勢能否轉(zhuǎn)化為基層治理的體制機(jī)制優(yōu)勢。Y村和H村均在宅基地治理中,打破了村莊以往的宅基地管理制度,結(jié)合村莊實(shí)際制定了新的土地管理制度,并以“村規(guī)民約”的形式保存下來。這些制度不僅有利于建立良好的村莊土地管理格局,還能強(qiáng)化集體土地所有制,凸顯集體在土地管理、村莊治理中的角色與作用,并為農(nóng)民參與村莊政治提供了條件。由于宅基地申請、分配、使用、退出補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)與農(nóng)民的具體利益相關(guān),農(nóng)民被充分動(dòng)員起來,而宅基地治理中制定的制度、規(guī)約,也沿用至其他治理事項(xiàng)。

綜上所述,發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)化改革更加注重農(nóng)民增收的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。而傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性不強(qiáng),宅基地改革形成的地權(quán)集體化在完善宅基地管理、推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)、提升基層治理能力等方面,形成了政治社會(huì)效應(yīng)。

四、宅基地集體化的結(jié)構(gòu)性條件

當(dāng)前,在農(nóng)地市場化改革和宅基地財(cái)產(chǎn)化改革的背景下,農(nóng)民難免對土地產(chǎn)生“類所有者”想象,集體在土地治理中的角色和功能不斷被架空。但江西余江、湖北宜城均通過挖掘本地的政治社會(huì)資源,將宅基地治理得良好、有序,這對其他中西部地區(qū)的宅基地治理具有借鑒意義。由此,筆者將總結(jié)兩地宅基地地權(quán)集體化的結(jié)構(gòu)性條件,揭示傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)可資利用的資源。

(一)土地集體所有制的制度基礎(chǔ)

農(nóng)村土地集體所有制是存在于農(nóng)村地區(qū)的一定范圍的勞動(dòng)群眾或人群共同體對土地等生產(chǎn)資料共同占有基礎(chǔ)上的個(gè)人所有制。其內(nèi)容是共同體內(nèi)的每個(gè)成員均平等地與其他成員共享生產(chǎn)資料的所有權(quán),并在對生產(chǎn)資料的共同支配中實(shí)現(xiàn)成員的個(gè)體利益[19]。據(jù)《憲法》第10條規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有”。《土地管理法》也明文規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由集體經(jīng)濟(jì)組織成員或村委會(huì)經(jīng)營、管理;村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)營、管理。已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理?！庇纱?土地集體所有制的內(nèi)涵主要包括兩個(gè)方面:其一,所有權(quán)歸農(nóng)村社區(qū)的人群共同占有,不可分割;其二,集體土地的經(jīng)營管理者歸集體,具體而言包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)或者村民小組。實(shí)踐中,湖北宜城和江西余江均執(zhí)行了土地集體所有制,其成為宅基地地權(quán)集體化的制度基礎(chǔ)。

據(jù)宜城H村土地管理村規(guī)民約規(guī)定:“宅基地歸集體所有,村委會(huì)統(tǒng)一管理,村民只有使用權(quán),沒有所有權(quán)”。其制定了宅基地申請、使用、流轉(zhuǎn)、退出的嚴(yán)格程序。(1)宅基地由個(gè)人申請,逐級上報(bào)審批,鎮(zhèn)土管所、城建所發(fā)給建房許可證,再由土地、城建、村委會(huì)、村小組現(xiàn)場劃地。(2)農(nóng)戶新建房必須按照全村統(tǒng)一規(guī)劃。建房面積、高度、戶型、門向、下水道埋沒,均按村流標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行,開工建設(shè)須交3 000元保證金。房屋竣工經(jīng)村委會(huì)驗(yàn)收后,退還保證金。(3)買賣房屋,轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的,須經(jīng)村委會(huì)出具證明,到鎮(zhèn)土地、城建、財(cái)政按有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)后,購方才有使用權(quán)。(4)新房建成后須將舊屋拆除以退出宅基地。H村的土地管理村規(guī)民約與農(nóng)民利益密切相關(guān),雖然建房交保證金這一規(guī)定并無國家明文規(guī)定的制度合法性,但村集體可以通過召開村民大會(huì),以民主集中制推行了下去。另外,據(jù)湖北宜城市規(guī)定,宅基地制度改革過程中村集體以行使“初始分配權(quán)、劃歸主導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)、宅基地收回權(quán)、集體收益權(quán)”等五種權(quán)利方式,夯實(shí)宅基地集體所有權(quán)基礎(chǔ)(2)資料來源于中共宜城市委、宜城市人民政府的匯報(bào)材料《宜城市農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)情況匯報(bào)》,2019-10-29。。

而江西余江Y村在宅基地制度改革之前,理事會(huì)成員集中培訓(xùn)制定制度,結(jié)合集體土地所有制的政策,商議村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法以及宅基地分配、有償使用、退出流轉(zhuǎn)辦法和建房管理細(xì)則等,明確了宅基地制度改革的底線是保障戶有所居和不能突破集體土地所有制,并通過宣傳集體土地所有制,讓農(nóng)民明白土地是集體的,甚至達(dá)到了農(nóng)戶無償退出宅基地的政策效果。從農(nóng)民的角度來看,無償退出宅基地、交有償使用費(fèi)、預(yù)交押金以保證農(nóng)民按照村集體規(guī)劃建房等行為之所以具有可行性,源于宅基地是集體資產(chǎn),而非個(gè)人財(cái)產(chǎn)。

(二)“權(quán)責(zé)均衡”的治理基礎(chǔ)

社會(huì)學(xué)強(qiáng)調(diào)地權(quán)是一個(gè)關(guān)系束[20],集體地權(quán)建立在一系列社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)上。具體到宅基地地權(quán)包括兩對基本關(guān)系:一是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員與成員之間的關(guān)系;二是集體與個(gè)體之間的關(guān)系。由此,宅基地地權(quán)的集體化強(qiáng)調(diào)的是宅基地作為集體資源的公共屬性,它需實(shí)現(xiàn)個(gè)體之間利益的公平性以及個(gè)體與集體之間的權(quán)利義務(wù)對等性。

1.成員之間的公平性、平等性。生產(chǎn)資料公有制是我國宅基地制度的起點(diǎn),村社集體向農(nóng)民分配宅基地,才形成宅基地的公有私用制度。由此,宅基地的集體所有權(quán)不具備一般意義上財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的私有、排他屬性。宅基地作為一項(xiàng)公共資源,需實(shí)現(xiàn)集體內(nèi)部資源的公平配置[21]。本文案例中,江西余江不僅保障了農(nóng)民在宅基地資源分配、使用、退出中的公平,而且還保障了宅基地制度改革中收取的土地利益分配的公正。譬如對于公共建設(shè)項(xiàng)目的類型、選址、建設(shè)的先后次序等事項(xiàng),均開展民主商議。宅基地改革中的所有支出需經(jīng)宗族理事會(huì)會(huì)長審批和理事會(huì)集體研究決定,較大額度的支出需要經(jīng)村小組會(huì)議討論通過,并將信息張貼公示,以保證公平公正。湖北宜城同樣強(qiáng)調(diào)宅基地管理的公平性,新社區(qū)的建設(shè)經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃,農(nóng)民的宅基地占地面積、建房高度都是平等的。

2.成員與集體之間的權(quán)利義務(wù)對等性。集體內(nèi)部能夠“算平衡賬”是地權(quán)集體化的治理基礎(chǔ)?！八闫胶赓~”是集體利益分配的內(nèi)部平衡機(jī)制,表現(xiàn)為調(diào)整集體和農(nóng)民之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系[22]。其本質(zhì)是集體與農(nóng)民之間的“利益博弈”,即通過集體與農(nóng)民的緊密互動(dòng),實(shí)現(xiàn)兩者的權(quán)利義務(wù)對等關(guān)系。從農(nóng)民的角度來看,宅基地地權(quán)集體化產(chǎn)生的直接利益包括開展新農(nóng)村建設(shè),完善村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施。在余江和宜城,村莊均通過收取宅基地有償使用費(fèi),開展村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些公共利益的分配需經(jīng)過村民會(huì)議表決,在公共規(guī)則限定的框架下分配。一旦這些公共利益的分配成為大部分農(nóng)民的呼聲,那么村莊公共建設(shè)便成為集體利益的代表。村社組織能夠成為集體利益的代理人,與阻礙集體利益實(shí)現(xiàn)的極少部分個(gè)體利益代表者“談判”。實(shí)踐中,宜城H村通過 “算平衡賬”的方式治理“釘子戶”,以“經(jīng)濟(jì)賬”與“政治賬”平衡的手段,限制“釘子戶”個(gè)人利益,以保障村莊宅基地治理順利完成。譬如對于不按時(shí)繳納宅基地有償使用費(fèi)的農(nóng)戶,待其子代申請宅基地建房時(shí),村里不予分配宅基地;對于村民需要集體經(jīng)濟(jì)組織開具證明的事項(xiàng),村里不予開具證明。無獨(dú)有偶,江西余江的宗族理事會(huì)成員以宗族公共身份,要求小家庭服從宗族內(nèi)部的利益,個(gè)體的私人利益要讓位于村莊公共利益,否則個(gè)體可能在宗族祭祖、紅白事等公共事務(wù)中被孤立。

強(qiáng)調(diào)宅基地地權(quán)關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)對等性,是由于當(dāng)前宅基地制度改革過于強(qiáng)調(diào)地權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性,而未注重地權(quán)的社會(huì)屬性及其蘊(yùn)含的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,因而,宅基地財(cái)產(chǎn)化改革雖嘗試增強(qiáng)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,卻會(huì)因?yàn)槿鄙佟皺?quán)利”和“義務(wù)”之間的微觀通道,而導(dǎo)致個(gè)體“權(quán)利”的實(shí)現(xiàn)缺少公共性的村莊社會(huì)基礎(chǔ)。由此,鄉(xiāng)村社會(huì)若想通過宅基地制度改革促進(jìn)鄉(xiāng)村治理,則需保障農(nóng)民在宅基地資源配置方面的公平性;重建農(nóng)民與集體在宅基地權(quán)利分配上的權(quán)利義務(wù)對等關(guān)系以及權(quán)責(zé)利相匹配的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制。

(三)政府支持的政治空間

宅基地集體化的實(shí)踐也離不開政府的支持,其包括兩個(gè)層面:一是政府賦權(quán)給基層組織的制度創(chuàng)新空間;二是政府的領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力支持。

1.政府放權(quán)與基層組織的制度創(chuàng)新。相較于農(nóng)地制度改革,當(dāng)前宅基地制度改革還未進(jìn)入完全成熟的階段,因而政府放權(quán)能夠激活基層社會(huì)的制度創(chuàng)新,使得超越于財(cái)產(chǎn)化改革的宅基地治理改革成為一種改革樣態(tài)。當(dāng)然,地方政府為加強(qiáng)宅基地管理,有效實(shí)施村莊規(guī)劃,必須借助村社集體的力量進(jìn)入村莊。而村集體得以通過宅基地制度改革的事件,將過去多年因農(nóng)地制度改革造成的土地物權(quán)化,或因宗族村莊結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的宅基地祖業(yè)化的土地權(quán)利重新“集體化”。案例中宅基地治理較好的村莊,均是借助村民自治組織管理宅基地,湖北宜城以村“兩委”為代表,江西余江則是宗族理事會(huì)?；鶎咏M織最重要的功能是執(zhí)行政策和開展群眾動(dòng)員,他們應(yīng)是能夠承接國家政策并實(shí)現(xiàn)在地轉(zhuǎn)化的能動(dòng)性政治主體。事實(shí)上,傳統(tǒng)中西部農(nóng)村存在類似的組織資源能夠成為宅基地治理的組織載體。按照當(dāng)前農(nóng)村的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置,大部分農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)、基層黨組織,“三塊牌子,一套人馬”,由此,村“兩委”與村民小組能夠成為管理集體土地的主體。

2.政府的領(lǐng)導(dǎo)。缺少政府宏觀的政策和制度引導(dǎo),完全依靠基層社會(huì)組織亦難實(shí)現(xiàn)宅基地治理現(xiàn)代化。譬如余江是宗族性地區(qū),如若缺少政府領(lǐng)導(dǎo),宗族理事會(huì)全權(quán)主導(dǎo)的宅基地制度改革容易成為家族主義的制度實(shí)踐,延續(xù)祖業(yè)產(chǎn)權(quán)規(guī)則而非集體產(chǎn)權(quán)。由此,在政府領(lǐng)導(dǎo)之下,調(diào)動(dòng)基層自治組織參與,才是宅基地地權(quán)集體化的重要經(jīng)驗(yàn)。此外,政府也需給予必要的權(quán)力與資源支持。以余江為例,地方政府賦予宗族理事會(huì)多項(xiàng)土地管理權(quán)力,涉及到權(quán)利的有12條,職責(zé)的有15條。從這些條款的內(nèi)容來看,除了必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及國土、規(guī)劃部門完成的行政審批事務(wù),幾乎絕大多數(shù)土地管理權(quán)力下放到自然村的宗族理事會(huì)。資源則包括宅基地管理過程中的配套項(xiàng)目支持等。

綜上所述,土地集體所有制構(gòu)成宅基地地權(quán)集體化的制度基礎(chǔ),“權(quán)責(zé)均衡”機(jī)制構(gòu)成地權(quán)集體化的村莊治理基礎(chǔ),而政府的放權(quán)與支持為地權(quán)集體化創(chuàng)造政治空間,三者均為宅基地地權(quán)集體化的結(jié)構(gòu)性條件。

五、結(jié)論與討論

宅基地制度改革是國家發(fā)起的旨在提高宅基地管理能力和擴(kuò)大宅基地權(quán)能的體制改革。由于多樣化的改革創(chuàng)新,宅基地制度在全國呈現(xiàn)多種樣態(tài),是制度變遷研究的重要命題。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn),傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革超出了當(dāng)前財(cái)產(chǎn)化改革的政策范疇,踐行了地權(quán)集體化改革?；诖迩f社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異,集體統(tǒng)籌宅基地制度改革的主體不同,江西余江是宗族社會(huì)組織統(tǒng)合,湖北宜城則為村民委員會(huì)統(tǒng)合。集體統(tǒng)籌的宅基地制度改革模式超越了保障農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收益的經(jīng)濟(jì)效應(yīng),形成了綜合的政治社會(huì)效應(yīng),有利于完善宅基地管理,推進(jìn)村莊建設(shè),提升基層治理能力。

縱觀宅基地地權(quán)集體化的歷史進(jìn)程,有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為我國歷史上首次宅基地地權(quán)集體化實(shí)踐,是《人民公社六十條》制定時(shí),“一不小心順手就把向來是農(nóng)民私有的宅基地,帶入了生產(chǎn)資料公有制的框框”[23]。對于此觀點(diǎn),有學(xué)者認(rèn)為1956-1962年農(nóng)村宅基地所有權(quán)的“集體化”并非人民公社化運(yùn)動(dòng)過程中頭腦發(fā)熱的產(chǎn)物,而是當(dāng)作為“生產(chǎn)資料”的農(nóng)地全部集體化,農(nóng)村無法解決新增宅基地“化公為私”的困境,因而通過制度創(chuàng)新將宅基地所有權(quán)進(jìn)行集體化改造,并最終被中央政策接受[24]。反觀當(dāng)前的宅基地財(cái)產(chǎn)化改革,由于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地“有價(jià)無市”、財(cái)產(chǎn)屬性不強(qiáng)。因此,部分傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)從實(shí)踐出發(fā),并未將改革的重點(diǎn)放在增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益上,而是強(qiáng)調(diào)宅基地的集體屬性和治理屬性,并為政府所支持,由此形成傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革的創(chuàng)新。這說明無論在哪個(gè)階段,制度改革需要回應(yīng)廣大農(nóng)民的真實(shí)需求。唯有如此,才能有效整合各方面的資源,將農(nóng)民動(dòng)員起來參與到宅基地制度改革及其他重大的改革之中。

簡而言之,當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)學(xué)私有產(chǎn)權(quán)理論為代表的研究,過于強(qiáng)調(diào)宅基地的經(jīng)濟(jì)屬性,強(qiáng)調(diào)宅基地制度改革增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的經(jīng)濟(jì)效應(yīng),并將集體土地所有制視為人民公社化運(yùn)動(dòng)后遺留的“負(fù)資產(chǎn)”,認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)的邊界模糊,不利于宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益的增加,由此要將集體土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)[25]。筆者認(rèn)為,當(dāng)前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地集體化的實(shí)踐表明,上述觀點(diǎn)忽視了宅基地集體化的現(xiàn)實(shí)合理性及其政治社會(huì)效應(yīng)。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū),農(nóng)民城市化進(jìn)程還未完全實(shí)現(xiàn)的前提下,宅基地依然是對農(nóng)民具有保障性的社會(huì)資源。由此,傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革應(yīng)該依靠集體的組織能力,加強(qiáng)宅基地管理,并借由宅基地制度改革提高基層治理能力,推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。