農(nóng)村宅基地有償使用漸進(jìn)市場化路徑構(gòu)建

王 艷 西

(成都理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,成都 610059)

引 言

根據(jù)自然資源部年度土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù),2009-2016年農(nóng)村村莊用地增加了1 091.3萬畝,而同期農(nóng)村人口減少了9 965萬人,農(nóng)村人減地(宅基地)增現(xiàn)象日益嚴(yán)重。農(nóng)村宅基地管理利用出現(xiàn)超占、閑置與無宅并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。中國人民大學(xué)2018年千人百村調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,14.26%的農(nóng)戶擁有兩塊以上宅基地,戶均宅基地面積和人均宅基地面積超過233平方米的比例分別為68.22%和21.19%,與此同時(shí),12.03%的農(nóng)戶無宅基地[1]。在此背景下,農(nóng)村宅基地市場化的有償使用在實(shí)踐中出現(xiàn)。由于新增宅基地指標(biāo)趨緊,越來越多的農(nóng)村集體引入市場機(jī)制實(shí)行宅基地有償分配,如投標(biāo)、拍賣等[1]。據(jù)2018年千人百村調(diào)查數(shù)據(jù),出現(xiàn)宅基地買賣和租賃的行政村的比例分別達(dá)到12.83%和14.34%[1],其中不乏城鎮(zhèn)居民和外村居民通過買賣或租賃方式獲得宅基地,農(nóng)村宅基地一級市場和二級市場的市場化有償使用在實(shí)踐中已實(shí)際存在,但這種宅基地有償使用實(shí)踐卻與現(xiàn)行法律法規(guī)相悖,在一定程度上制約了農(nóng)村宅基地資源的優(yōu)化配置。作為對宅基地管理利用實(shí)踐的回應(yīng),國家針對因歷史原因形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用、“一戶多宅”、非集體成員通過房屋繼承占用宅基地等情況開始試點(diǎn)農(nóng)村宅基地的有償使用。但現(xiàn)行試點(diǎn)政策主要局限于宅基地一級市場,試圖激勵(lì)農(nóng)戶退出超占、閑置利用的宅基地,在制度空間范圍、參與主體身份、供給主體、交易對象數(shù)量、價(jià)格機(jī)制作用程度等方面都進(jìn)行了嚴(yán)格限制[2],并未充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用,也就難以實(shí)現(xiàn)倒逼農(nóng)戶退出超占、閑置宅基地的制度目標(biāo)[3]。因此,亟需系統(tǒng)研究如何進(jìn)一步將市場機(jī)制引入宅基地有償使用以實(shí)現(xiàn)其市場化。

部分學(xué)者針對農(nóng)村宅基地有償使用市場化問題進(jìn)行了探索:劉圣歡等將宅基地有償使用的范圍拓展至用途改變時(shí)的“全部有償”[4];李鳳章提出宅基地使用權(quán)的“退出-出讓”模式[5];胡銀根等主張進(jìn)一步縮小宅基地?zé)o償使用的面積標(biāo)準(zhǔn)[6];唐鵬等強(qiáng)調(diào)參照城市土地使用期限規(guī)定將宅基地使用權(quán)期限界定為70年[7];徐忠國等肯定了新增宅基地“拍賣競價(jià)”的有償使用方式[8]?，F(xiàn)有研究雖取得了一些有益成果,但至少在以下幾方面存在不足:一是現(xiàn)有研究數(shù)量少且相對分散,尚未形成推動(dòng)宅基地有償使用市場化的系統(tǒng)性改革思路;二是現(xiàn)有研究主要關(guān)注一級市場上宅基地有償使用的市場化問題,對二級市場宅基地有償使用問題關(guān)注不夠;三是現(xiàn)有研究大多將宅基地有償使用主體限于集體內(nèi)部成員,對外村農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民參與農(nóng)村宅基地有償使用的現(xiàn)實(shí)和制度訴求關(guān)注不夠。但在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制未徹底打破前,盲目建立完全競爭的宅基地有償使用市場可能導(dǎo)致土地等要素流向城鎮(zhèn)尤其是大城市,損害農(nóng)民利益[2]?；诖?本文將運(yùn)用漸進(jìn)改革思路構(gòu)建宅基地有償使用的市場化路徑,具體而言,將按照一級市場和二級市場分類構(gòu)建包含本村居民、外村居民、城鎮(zhèn)居民等在內(nèi)的宅基地有償使用漸進(jìn)市場化路徑。

一、農(nóng)村宅基地有償使用漸進(jìn)市場化路徑分析

(一)漸進(jìn)市場化的基本原則:分類改革

從宅基地制度改革的歷史和現(xiàn)實(shí)來看,農(nóng)戶“住有所居”前提下宅基地資源配置效率的提高是有償使用制度改革的“底線”,禁止城市居民購置農(nóng)村宅基地及利用宅基地修建商品住宅是有償使用制度改革的“紅線”。上述“底線”和“紅線”分別對宅基地有償使用的供給和需求形成限制,阻礙了宅基地有償使用供給和需求的有效匹配,這是實(shí)踐中有償使用制度改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢的主要原因。在較長時(shí)期內(nèi),上述“底線”和“紅線”仍將是有償使用制度改革面臨的重要約束。漸進(jìn)市場化的核心在于逐步放寬對宅基地有償使用供給側(cè)和需求側(cè)的限制。

從“一級市場”和“二級市場”二分視角推動(dòng)有償使用制度改革向縱深發(fā)展。宅基地一級市場是指農(nóng)村集體將其所有土地分配給本集體農(nóng)戶或其他符合條件居民用作宅基地的過程,具體包括“存量”宅基地一級市場和“增量”宅基地一級市場?！按媪俊闭刂敢寻凑諢o償方式分配給本集體農(nóng)戶永久使用的宅基地;“增量”宅基地指農(nóng)民集體將其他集體所有土地分配給本集體農(nóng)戶或其他符合條件居民用以修建住宅所形成的新增宅基地。宅基地二級市場是指農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)的部分或全部在一定期限內(nèi)以有償方式讓渡給其他主體使用的過程。“存量”宅基地已實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和使用權(quán)的分離,農(nóng)戶對宅基地的占有已成既定事實(shí)。農(nóng)民集體向農(nóng)戶收取宅基地有償使用費(fèi)難以采用市場化方式,只能從約束農(nóng)戶超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和激勵(lì)農(nóng)戶退出多占宅基地角度收取宅基地有償使用費(fèi)。解決“存量”宅基地閑置和低效利用問題的主要途徑應(yīng)是農(nóng)村宅基地在“二級市場”的有償使用?！霸隽俊闭氐臐撛趤碓窗▋刹糠?農(nóng)戶承包地和其他由農(nóng)民集體直接支配的土地?！霸隽俊闭赜糜跐M足本集體成員的基本居住需求和外來人員(包括村外農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民)的基本居住需求。從公平角度考察,農(nóng)民集體將“增量”宅基地分配給本集體符合宅基地申請條件的農(nóng)戶時(shí)應(yīng)采取與“存量”宅基地相同的無償使用標(biāo)準(zhǔn),以彰顯宅基地的居住保障功能。但農(nóng)民集體將“增量”宅基地分配給外來人員(包括村外農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民)應(yīng)采用完全市場化的有償使用方式。一是“存量”宅基地總量大、閑置低效利用問題凸顯,必須通過市場價(jià)格的約束作用嚴(yán)控“增量”宅基地過快增加,倒逼外來人員通過盤活“存量”宅基地方式滿足其居住需求;二是外來人員不享有所在地區(qū)農(nóng)民集體的成員權(quán),不應(yīng)享有福利性質(zhì)的宅基地分配政策?？偠灾?宅基地的需求首先應(yīng)由“存量”宅基地滿足,“增量”宅基地應(yīng)限制在最小水平。依據(jù)產(chǎn)權(quán)理論,二級市場的宅基地有償使用是實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)的應(yīng)有之義。同時(shí),消解宅基地閑置浪費(fèi)、提升宅基地資源配置效率也要求“存量”宅基地在二級市場通過有償使用方式實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn),在二級市場應(yīng)實(shí)行更高市場化水平的有償使用。一級市場宅基地和二級市場宅基地的特點(diǎn)及實(shí)施有償使用的緊迫性均不同,應(yīng)分類探討有償使用的漸進(jìn)市場化路徑(具體路徑見圖1)。

圖1 農(nóng)村宅基地有償使用漸進(jìn)市場化路徑

(二)漸進(jìn)市場化的關(guān)鍵:市場機(jī)制的引入

從制度改革試點(diǎn)實(shí)際情況來看,宅基地有償使用的范圍、方式等呈現(xiàn)出非市場化特點(diǎn):主體限于農(nóng)民集體和本集體農(nóng)戶之間;范圍主要限于違規(guī)占用或超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地;有償使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)未充分反映宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值和供求關(guān)系等。為促進(jìn)宅基地供給和需求有效匹配、提高宅基地資源配置效率,須以合理方式將市場機(jī)制引入宅基地有償使用過程,關(guān)鍵在于形成競爭性的宅基地有償使用市場,使宅基地有償使用價(jià)格充分反映其財(cái)產(chǎn)價(jià)值和供求關(guān)系?，F(xiàn)行宅基地制度下制約競爭性宅基地有償使用市場形成的最主要因素就是宅基地使用權(quán)人的身份限制,只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格成為宅基地使用權(quán)人,宅基地有償使用市場局限于農(nóng)民集體內(nèi)部。該制度約束疊加無償分配、繼承等因素嚴(yán)重阻礙競爭性宅基地有償使用市場的形成。農(nóng)村宅基地有償使用制度改革的關(guān)鍵在于逐步放松對宅基地使用權(quán)人的身份限制,拓展市場空間。有償使用制度改革“紅線”使得短期內(nèi)城鎮(zhèn)居民難以通過購買方式獲得宅基地使用權(quán)。短期內(nèi),競爭性宅基地有償使用市場的構(gòu)建應(yīng)以廣大農(nóng)村地區(qū)為空間載體,將改革重點(diǎn)聚焦于打破“宅基地有償使用限于本集體內(nèi)部”的制度藩籬,拓展宅基地有償使用范圍以實(shí)現(xiàn)宅基地在農(nóng)民集體之間、農(nóng)村家庭之間的充分自由流動(dòng)。長期來看,則應(yīng)按照構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的要求,逐步取消宅基地使用權(quán)人的身份限制,實(shí)現(xiàn)宅基地在城鄉(xiāng)之間的充分自由流動(dòng)。

(三)漸進(jìn)市場化的核心:共享式收益分配

宅基地有償使用的市場化會打破政府、集體、農(nóng)戶之間的既定利益平衡:政府對土地一級市場的壟斷狀態(tài)被打破,需要尋求參與農(nóng)村宅基地增值收益分配的新路徑和新方式;農(nóng)民集體要求宅基地集體所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)層面得到實(shí)現(xiàn);農(nóng)戶在向農(nóng)民集體繳納有償使用費(fèi)后財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識和財(cái)產(chǎn)權(quán)益訴求進(jìn)一步強(qiáng)化。宅基地有償使用漸進(jìn)市場化的過程即是宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過程。政府、集體和農(nóng)戶等主體的積極參與是改革順利開展的條件保障。政府、集體和農(nóng)戶利益訴求的協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)關(guān)乎宅基地有償使用漸進(jìn)市場化制度改革的深入發(fā)展。

共享式收益分配機(jī)制是協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)各主體利益訴求、推動(dòng)宅基地有償使用漸進(jìn)市場化制度改革的內(nèi)在要求。在宅基地有償使用過程中,政府的角色定位是社會管理者和市場調(diào)控者而非產(chǎn)權(quán)主體。政府利益訴求的實(shí)現(xiàn)不應(yīng)通過直接參與宅基地有償使用增值收益分配來實(shí)現(xiàn)。如實(shí)踐中政府收繳的土地增值收益調(diào)節(jié)金缺乏堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和法理依據(jù)。更為合理的方式是針對宅基地有償使用征收土地增值稅。一級市場上農(nóng)民集體針對“存量”宅基地向本集體農(nóng)戶收取多占宅基地有償使用費(fèi)以及將“增量”宅基地?zé)o償分配給本集體農(nóng)戶是非市場化行為或者說是一種管理行為,政府不應(yīng)對此征收增值稅。一級市場上農(nóng)民集體將“增量”宅基地以有償使用方式分配給外來人員以及二級市場上的宅基地有償使用行為均為市場化的產(chǎn)權(quán)交易行為,理應(yīng)向政府繳納土地增值稅。農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)則主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是在一級市場上針對“存量”和“增量”宅基地向本集體農(nóng)戶收取多占宅基地有償使用費(fèi);二是在一級市場上針對“增量”宅基地向外來人員按照市場化標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi);三是參與二級市場宅基地有償使用收益分配。農(nóng)戶利益訴求的實(shí)現(xiàn)則主要體現(xiàn)為兩方面:一是有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)權(quán)利的賦予及其相應(yīng)收益的占有;二是集體收益的公平分配。政府、集體和農(nóng)戶共享宅基地有償使用增值收益的基本原則是政府要“讓利于民”,農(nóng)戶獲得收益的大部分,其次是農(nóng)民集體,政府則獲得收益的小部分。

(四)漸進(jìn)市場化的方向:從無償分配到城鄉(xiāng)統(tǒng)一有償使用

發(fā)揮市場機(jī)制對資源配置決定性作用的重要條件是資源或者產(chǎn)權(quán)在價(jià)格機(jī)制作用下自由流動(dòng)。優(yōu)化宅基地資源配置,內(nèi)在要求宅基地使用權(quán)通過市場化的有償使用實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)。在特殊國情下,內(nèi)嵌于城鄉(xiāng)二元土地制度中的宅基地承載了保障農(nóng)戶“住有所居”等功能。宅基地完全市場化配置潛在的私有制風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)戶“失宅”風(fēng)險(xiǎn)、形成食利階層之風(fēng)險(xiǎn)等,使宅基地制度改革一直“謹(jǐn)小慎微”,在“改革”與“穩(wěn)定”之間搖擺不定。有償使用制度改革試點(diǎn)未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。漸進(jìn)式邊際改革思路的科學(xué)性已為改革開放40余年的實(shí)踐所證實(shí)。有償使用制度改革理應(yīng)通過漸進(jìn)式方式逐步實(shí)現(xiàn)市場化,即由現(xiàn)行的宅基地?zé)o償分配制度逐步過渡到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的有償使用制度。宅基地有償使用漸進(jìn)市場化路徑主要包含四個(gè)維度:一是將宅基地?zé)o償分配轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂?“存量”宅基地和“增量”宅基地中分配給本集體農(nóng)戶的部分由現(xiàn)行的無償分配或“超占有償”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭坑袃敗?激勵(lì)農(nóng)戶節(jié)約利用宅基地,以農(nóng)戶可接受為原則確定有償使用標(biāo)準(zhǔn),“增量”宅基地中分配給外來人員的部分則完全按照市場化方式有償使用;二是逐步拓展宅基地使用權(quán)主體范圍,將宅基地有償使用主體從集體內(nèi)部農(nóng)戶擴(kuò)展至村外農(nóng)民(其他農(nóng)民集體之農(nóng)戶),在“一戶一宅”前提下農(nóng)戶可在任一農(nóng)民集體按照市場化方式有償獲得宅基地使用權(quán);三是將宅基地有償使用市場范圍由一級市場逐步拓展至二級市場,允許農(nóng)戶將合法獲得的宅基地使用權(quán)的全部或部分在一定期限內(nèi)有償讓渡給其他農(nóng)戶(尤其是非本集體的農(nóng)戶);四是在上述改革完成以后,適時(shí)推動(dòng)城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度和農(nóng)村宅基地有償使用制度并軌,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住宅用地有償使用制度,完全取消對宅基地使用權(quán)人身份的限制,在堅(jiān)持集體所有制不變前提下城鄉(xiāng)居民均可通過市場化有償使用方式獲得宅基地使用權(quán)。

二、一級市場宅基地有償使用漸進(jìn)市場化路徑的構(gòu)建

(一)“存量”宅基地由“超占有償”向“全部有償”轉(zhuǎn)變

宅基地有償使用試點(diǎn)的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為農(nóng)民集體對合法取得之宅基地的“超占有償”。實(shí)行宅基地“超占有償”的目標(biāo)主要包括兩方面:一是激勵(lì)農(nóng)戶節(jié)約利用宅基地,尤其是退出多余的宅基地;二是通過農(nóng)民集體向農(nóng)戶收取宅基地有償使用費(fèi),使集體所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)。但從實(shí)踐效果來看,以“超占有償”為主要特征的有償使用制度在實(shí)現(xiàn)第一個(gè)目標(biāo)方面成效并不顯著,農(nóng)戶對宅基地的占有已是既成事實(shí)且具有法理基礎(chǔ)(比如由于合法繼承房屋、戶內(nèi)人口變動(dòng)等造成的“超占”)。若有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高,會使農(nóng)戶拒絕繳納該費(fèi)用,農(nóng)民集體卻無法收回宅基地;若有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低,農(nóng)戶則寧愿繳納有償使用費(fèi)也不愿退出宅基地。實(shí)踐中農(nóng)戶退出宅基地主要是因?yàn)槟軌颢@得滿意的退出補(bǔ)償而不是需要繳納有償使用費(fèi)?！按媪俊闭氐挠袃斒褂谜邞?yīng)將目標(biāo)聚焦于實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)以鞏固集體所有制地位。循此邏輯,“存量”宅基地的有償使用應(yīng)由“超占有償”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭坑袃敗?即農(nóng)戶合法獲得的宅基地均應(yīng)有償使用。宅基地的所有權(quán)均歸屬于農(nóng)民集體?！按媪俊闭赜袃斒褂玫年P(guān)鍵是“無償”還是“有償”,而不在于有償使用標(biāo)準(zhǔn)的高低。從制度目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)可操作性出發(fā),“存量”宅基地“全部有償”的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)通過集體成員民主協(xié)商的方式確定,以保證收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)被全體成員所接受。為體現(xiàn)政策對農(nóng)戶宅基地使用行為的激勵(lì)和約束作用,可繼續(xù)延續(xù)并完善實(shí)踐中已出現(xiàn)的階梯式有償使用標(biāo)準(zhǔn),在標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)采用較低的標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi),超過標(biāo)準(zhǔn)面積時(shí)根據(jù)超標(biāo)程度制定累進(jìn)式的有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在某種意義上,無限期的使用權(quán)就等同于所有權(quán)。為體現(xiàn)并鞏固集體所有權(quán),宅基地使用權(quán)應(yīng)具有一定期限,可參照城鎮(zhèn)國有住宅用地使用權(quán)出讓年限設(shè)定為70年,到期后經(jīng)申請符合條件的可續(xù)期。在此條件下,“存量”宅基地有償使用費(fèi)既可采取年租制按年繳納,亦可采取批租制按70年一次性繳納。

(二)“增量”宅基地在集體內(nèi)部由“無償分配”向“有償使用”轉(zhuǎn)變

農(nóng)村人口持續(xù)減少過程中宅基地面積增加的根本原因在于宅基地的無償分配。農(nóng)村家庭一般都會通過分戶等方式向所在集體申請無償分配宅基地,“增量”宅基地不斷形成。宅基地?zé)o限期使用又使得即使人口減少乃至戶籍家庭注銷后農(nóng)民集體亦無法收回宅基地(往往通過房屋繼承等方式轉(zhuǎn)由直系親屬占有),“存量”宅基地難以減少。“增量”宅基地不斷增加的根源在于無償分配,農(nóng)戶可以近乎零成本獲得宅基地使用權(quán),對農(nóng)戶節(jié)約利用“存量”宅基地形成負(fù)向激勵(lì)。為盤活農(nóng)村宅基地,必須實(shí)行“增量”宅基地由“無償分配”向“有償使用”轉(zhuǎn)變。宅基地“無償分配”的理論基礎(chǔ)是集體成員權(quán),這一取向已不符合優(yōu)化宅基地資源配置效率和顯化宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的時(shí)代要求?！霸隽俊闭赜袃斒褂玫年P(guān)鍵是市場化的有償使用價(jià)格。只有足夠高的、反映宅基地市場價(jià)值的有償使用價(jià)格才能有效激勵(lì)與約束農(nóng)戶宅基地利用行為,但與此同時(shí),“增量”宅基地的有償使用并未改變宅基地對本集體農(nóng)戶的居住保障功能。“增量”宅基地在集體內(nèi)部的有償使用機(jī)制應(yīng)差別化設(shè)計(jì)。一是建立農(nóng)民集體內(nèi)部的宅基地使用權(quán)出讓制度。符合“一戶一宅”等宅基地申請條件但在將來可通過繼承等方式獲得其他宅基地的農(nóng)戶,可以向所在農(nóng)民集體提出宅基地用地申請,農(nóng)民集體通過招標(biāo)、拍賣等市場競價(jià)方式確定宅基地使用權(quán)受讓農(nóng)戶。獲得受讓資格的農(nóng)戶在向農(nóng)民集體繳納相應(yīng)有償使用費(fèi)后取得法定年限(70年)的宅基地使用權(quán)。二是建立與“存量”宅基地統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的“增量”宅基地有償使用制度。符合“一戶一宅”等宅基地申請條件并承諾放棄繼承他人宅基地上房屋的權(quán)利(確保不會形成“一戶多宅”)的農(nóng)戶,可以向所在農(nóng)民集體提出申請,農(nóng)民集體按照“存量”宅基地有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為其分配法定面積的宅基地以滿足其基本居住需求。三是要充分考慮經(jīng)濟(jì)困難農(nóng)戶對宅基地的合理需求。對于部分確實(shí)急需宅基地又無法承擔(dān)宅基地有償使用費(fèi)的農(nóng)戶,在經(jīng)全體集體成員或集體成員代表大會討論并多數(shù)同意的前提下,可實(shí)行有償使用費(fèi)減免或采用年租制按年繳納有償使用費(fèi)?！霸隽俊闭赜袃斒褂檬找嬉思{入集體收益管理,全體集體成員憑借集體成員權(quán)享有同等的集體收益分配權(quán)。

(三)“增量”宅基地由集體內(nèi)部“有償使用”向跨集體“有償使用”轉(zhuǎn)變

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),城鎮(zhèn)尤其是大城市近郊地區(qū)農(nóng)村宅基地“人地關(guān)系”發(fā)生變化,許多農(nóng)民在城區(qū)高房價(jià)和高租金的壓力下選擇在近郊農(nóng)村租房或購買房屋(小產(chǎn)權(quán)房)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)必然帶來不同村落或農(nóng)民集體的不均衡發(fā)展,進(jìn)而引起農(nóng)村人口在不同農(nóng)民集體之間的流動(dòng),人口流入引發(fā)對宅基地的需求。“增量”宅基地有償使用是滿足上述流動(dòng)人口宅基地需求的重要途徑。這就要求進(jìn)一步擴(kuò)大“增量”宅基地有償使用的主體范圍,允許外來農(nóng)戶通過有償使用方式從農(nóng)民集體獲得所需宅基地使用權(quán),這也是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場必需的過渡性制度安排。外來農(nóng)戶不享有所居住村落的集體成員權(quán),因而無法與集體成員享有同等的具有福利性質(zhì)的宅基地分配政策,只能通過市場化的宅基地有償使用獲得所需宅基地。具體制度設(shè)計(jì)應(yīng)注重以下幾方面:一是修改完善相關(guān)法律法規(guī),明確農(nóng)村宅基地跨集體有償使用的法律地位,允許農(nóng)戶跨農(nóng)民集體有償使用宅基地并獲得平等的宅基地使用權(quán);二是加強(qiáng)政府監(jiān)管,嚴(yán)格禁止農(nóng)民集體違規(guī)將農(nóng)用地尤其是基本農(nóng)田通過跨集體有償使用方式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?三是嚴(yán)格貫徹落實(shí)“一戶一宅”制度,農(nóng)戶跨集體申請有償使用宅基地獲得宅基地使用權(quán),必須以尚未獲得宅基地使用權(quán)或退出已有宅基地使用權(quán)為前置條件;四是“增量”宅基地跨集體有償使用必須采取循序漸進(jìn)、逐步擴(kuò)大范圍的原則實(shí)施,按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)農(nóng)村→縣域內(nèi)農(nóng)村→市域內(nèi)農(nóng)村→省域內(nèi)農(nóng)村→跨省農(nóng)村”的順序依次放開對“增量”宅基地有償使用受讓人身份的限制;五是“增量”宅基地有償使用必須在農(nóng)民集體基層自治的基礎(chǔ)上采取市場化的方式,包括招標(biāo)、拍賣、掛牌等。

(四)一級市場宅基地跨集體“有償使用”向城鄉(xiāng)統(tǒng)一住宅用地“有償使用”轉(zhuǎn)變

已確立法律地位并在實(shí)踐中廣泛開展的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,實(shí)際上已經(jīng)初步打破地方政府對土地一級市場的壟斷狀態(tài),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可不經(jīng)土地征收程序?qū)⒎弦?guī)劃和用途管制的集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市交易。從土地來源來看,“增量”集體經(jīng)營性建設(shè)用地的相當(dāng)部分是由宅基地轉(zhuǎn)化形成(包括就地轉(zhuǎn)換用途入市以及異地調(diào)整入市)。除此之外,政府大力鼓勵(lì)并推動(dòng)的利用集體土地建設(shè)租賃住房政策,在一定程度上也是取消宅基地使用者身份限制的“增量”宅基地有償使用。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用宅基地之外的集體土地修建租賃住房,實(shí)際上就形成了“增量”的住宅用地,符合條件的城鄉(xiāng)居民均可以租賃方式使用房屋及其對應(yīng)土地,這實(shí)際上是打破城鄉(xiāng)界限的、債權(quán)形式的宅基地有償使用。農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐在一定程度上已為宅基地(包括“存量”和“增量”)打破城鄉(xiāng)界限的有償使用開辟了制度空間,但出于維護(hù)農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定、防范農(nóng)民“失宅”風(fēng)險(xiǎn)、保障城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場尤其是商品住宅市場穩(wěn)定,以及“土地財(cái)政”等因素,城鎮(zhèn)居民購置農(nóng)村宅基地以及利用集體土地修建商品住宅一直被嚴(yán)格禁止。但從長期來看,隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn),城鄉(xiāng)差距大幅度縮小,城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)趨于動(dòng)態(tài)穩(wěn)定,城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度、財(cái)政制度、土地制度等逐漸確立并完善,制約農(nóng)村宅基地自由流動(dòng)的因素將成為次要因素。屆時(shí),徹底取消宅基地有償使用主體的身份限制,并建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住宅用地一級市場,將成為構(gòu)建中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)、發(fā)揮市場機(jī)制對土地資源配置決定性作用的必然要求。當(dāng)然,這一制度轉(zhuǎn)變必須以農(nóng)村場域中宅基地一級市場已確立并有效運(yùn)行為前提。這一階段有償使用制度的主要內(nèi)容包括以下幾方面:一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、包含國有土地使用權(quán)與集體土地使用權(quán)在內(nèi)的土地使用權(quán)出讓制度;二是土地征收制度回歸公共利益屬性,商品住宅用地的供給主要通過集體建設(shè)用地的有償使用實(shí)現(xiàn);三是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是商品住宅用地的具體供地方式,具體方式包括招標(biāo)、掛牌、拍賣等;四是城鄉(xiāng)居民通過有償使用方式獲得的住宅用地土地使用權(quán)或宅基地使用權(quán)具備完整的用益物權(quán)屬性,成為具備充分市場流通性的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

三、二級市場宅基地有償使用漸進(jìn)市場化路徑的構(gòu)建

(一)構(gòu)建多樣化有償使用方式,實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)債權(quán)型流轉(zhuǎn)

宅基地一級市場的有償使用主要解決了宅基地初始分配環(huán)節(jié)的資源配置效率問題,有利于激勵(lì)宅基地使用權(quán)人退出多余宅基地以及提高宅基地利用效率。但宅基地利用和資源配置是一個(gè)持續(xù)性的動(dòng)態(tài)過程。隨著農(nóng)村“人地關(guān)系”的變化,需要通過宅基地使用權(quán)在二級市場的充分流動(dòng),持續(xù)實(shí)現(xiàn)宅基地資源配置的“帕累托改進(jìn)”,這就要求實(shí)現(xiàn)宅基地在二級市場的有償使用。出于維持農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定、避免農(nóng)戶“失宅”風(fēng)險(xiǎn)等考慮,農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓等物權(quán)型流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制在集體內(nèi)部。在盤活大量閑置、低效利用“存量”宅基地的迫切現(xiàn)實(shí)需要下,國家逐步放開宅基地使用權(quán)的債權(quán)型流轉(zhuǎn),允許宅基地使用權(quán)通過出租等有償使用方式予以盤活。進(jìn)一步完善二級市場上宅基地債權(quán)型有償使用方式是近期農(nóng)村宅基地制度改革的重要內(nèi)容。在現(xiàn)有出租、抵押等債權(quán)型有償使用方式之外,可探索從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步豐富債權(quán)型的宅基地有償使用方式:一是允許城鄉(xiāng)居民與農(nóng)戶通過“共建”方式盤活宅基地。意欲在某農(nóng)民集體長期居住的城鄉(xiāng)居民可以通過“共建”方式共同使用宅基地,即城鄉(xiāng)居民出資與農(nóng)戶合作改建、擴(kuò)建農(nóng)戶房屋并約定獲得若干年限的房屋使用權(quán),到期后全部房屋歸農(nóng)戶所有并支配。出資的城鄉(xiāng)居民僅獲得若干年限的房屋使用權(quán),間接獲得若干年限宅基地的使用權(quán)。二是允許集體經(jīng)濟(jì)組織或社會企業(yè)對農(nóng)戶宅基地進(jìn)行托管。農(nóng)戶通過與集體經(jīng)濟(jì)組織或社會企業(yè)簽訂委托協(xié)議將宅基地(住房)委托給集體經(jīng)濟(jì)組織或社會企業(yè)統(tǒng)一進(jìn)行經(jīng)營管理。一般情況下,集體經(jīng)濟(jì)組織或社會企業(yè)對受托宅基地(住房)通過多種手段進(jìn)行規(guī)模性改造后可采取自營或者通過出租、入股等方式引入社會投資者進(jìn)行經(jīng)營獲得收益,并依據(jù)委托協(xié)議與農(nóng)戶進(jìn)行收益分配。可通過以上方式更好地實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與大市場的有效銜接。

(二)二級市場“集體內(nèi)部有償”向“跨集體有償”轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)物權(quán)型流轉(zhuǎn)

隨著城鎮(zhèn)化過程的發(fā)展,農(nóng)村人口逐漸減少,但宅基地的面積卻逐年增加,該“悖論”反映出宅基地閑置低效利用問題的日益加劇。業(yè)界和學(xué)界通常將宅基地有償退出作為解決這一問題的根本途徑,具體方式包括復(fù)墾、轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地以及通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地等。宅基地有償退出主要通過轉(zhuǎn)變用途實(shí)現(xiàn)宅基地的再利用。但受制于資金保障、區(qū)位條件、市場需求等因素,宅基地有償退出難以“消化”全部或大部分閑置低效利用的宅基地。為進(jìn)一步盤活閑置低效利用的宅基地,必須進(jìn)一步激發(fā)并滿足宅基地市場需求,創(chuàng)新宅基地利用方式,形成競爭性的宅基地市場,拓展宅基地有償使用范圍?，F(xiàn)行制度下,農(nóng)戶可將宅基地使用權(quán)按照自愿有償方式轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)部其他農(nóng)戶,即二級市場的“集體內(nèi)部有償”。但此種方式不具備可推廣性:在無償分配制度下,無宅基地而愿意通過購買方式在本集體內(nèi)部獲得宅基地的農(nóng)戶總量較少,不足以形成競爭性市場;在“熟人社會”村莊場域中,將宅基地使用權(quán)按照市場價(jià)格有償轉(zhuǎn)讓給本集體農(nóng)戶面臨“人情”等障礙,宅基地有償使用的有效供給不足。為形成競爭性的宅基地市場,必須拓展宅基地有償使用二級市場范圍,由“集體內(nèi)部有償”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱缂w有償”,農(nóng)戶可將宅基地使用權(quán)的部分或全部在一定期限內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民集體的農(nóng)戶。如此,至少有如下幾方面好處:一是放寬主體身份范圍,可在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)宅基地資源重新配置,有助于破解宅基地閑置低效利用難題;二是有助于形成競爭性宅基地有償使用市場,顯化宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值,提高農(nóng)戶宅基地財(cái)產(chǎn)收益;三是宅基地有償使用有助于滿足流動(dòng)人口的居住需求,助推鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)。但宅基地的“跨集體有償”應(yīng)受到一定限制:一是農(nóng)戶在將宅基地使用權(quán)讓渡給其他農(nóng)戶時(shí)須以有其他穩(wěn)定住所為前提;二是獲得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶必須符合“一戶一宅”“面積法定”等基本原則;三是受讓宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶必須有宅基地所在地穩(wěn)定就業(yè)或其名下無其他住房,避免宅基地重新陷入閑置狀態(tài);四是必須在農(nóng)民集體或政府主導(dǎo)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺備案登記等。在此過程中,要保障集體和政府合理參與宅基地有償使用收益分配,農(nóng)民集體可通過全體成員協(xié)商一致方式確定從宅基地有償使用收益中分配一定比例以實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán),政府依法征收土地增值稅、契稅等稅收。為保障制度持續(xù)運(yùn)行,應(yīng)將向農(nóng)民集體和政府支付收益或繳納稅收作為宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證的前置條件。

(三)二級市場“跨集體有償”向城鄉(xiāng)統(tǒng)一住宅用地有償使用轉(zhuǎn)變

盡管宅基地二級市場的“跨集體有償”使用相較于現(xiàn)行有償使用制度在市場化水平上有明顯提高,但仍然是一種有限市場化的有償使用制度安排,未從根本上打破城鄉(xiāng)二元土地制度,特別是住宅用地制度的分割狀態(tài)。從長期來看,“逆城市化”和“鄉(xiāng)村振興”下農(nóng)村的開放性將逐步增強(qiáng),越來越多的城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村生產(chǎn)生活,宅基地的市場化配置將成為這部分居民滿足其居住的基本需求。必須進(jìn)一步提高宅基地有償使用的市場化水平,逐步取消對宅基地使用權(quán)人農(nóng)村戶籍的限制,實(shí)現(xiàn)宅基地二級市場有償使用與城鎮(zhèn)商品住宅二級市場建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度并軌,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地有償使用制度?？梢允寝r(nóng)戶在保障自身“住所有居”前提下,可將合法獲得之宅基地使用權(quán)的全部或部分在剩余年限內(nèi)(70年法定年限扣除已使用期限)以物權(quán)型流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)讓給符合條件的城鄉(xiāng)居民;也可以是農(nóng)戶通過有償使用方式將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城鄉(xiāng)居民,但應(yīng)參照城鎮(zhèn)劃撥建設(shè)用地用于經(jīng)營性用途須向政府補(bǔ)繳土地出讓金的做法向農(nóng)民集體補(bǔ)繳合理的有償使用費(fèi)。當(dāng)然政府在依法征收土地增值稅等稅收的同時(shí),要加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資,加強(qiáng)市場規(guī)制與宏觀調(diào)控,堅(jiān)持并強(qiáng)化宅基地有償使用市場“房住不炒”原則,并對受讓人宅基地使用權(quán)確權(quán)登記并頒發(fā)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證,徹底消除宅基地使用權(quán)身份屬性,以實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)屬性的回歸。當(dāng)然,將農(nóng)村宅基地有償使用制度并入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住宅用地有償使用制度是一個(gè)長期過程,必須采取漸進(jìn)式改革路徑逐步實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié) 語

農(nóng)村宅基地有償使用是農(nóng)村宅基地制度改革的重要內(nèi)容,是優(yōu)化宅基地資源配置效率的重要途徑。但現(xiàn)有試點(diǎn)地區(qū)在探索農(nóng)村宅基地有償使用時(shí)對市場機(jī)制重視程度不足,嚴(yán)重制約了制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從中國國情出發(fā),通過漸進(jìn)市場化方式逐步提高農(nóng)村宅基地有償使用市場化程度,對于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、優(yōu)化提升宅基地資源配置效率具有重要意義,能夠有效提升社會總體福利水平。具體而言,可針對宅基地使用權(quán)一級市場和宅基地使用權(quán)二級市場分類構(gòu)建宅基地有償使用漸進(jìn)市場化路徑,最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地有償使用制度的改革目標(biāo)。在這一基本思路下,本文構(gòu)建了農(nóng)村宅基地有償使用的漸進(jìn)市場化路徑:一級市場上宅基地有償使用的漸進(jìn)市場化路徑為“存量宅基地超占有償→存量宅基地全部有償,增量宅基地集體內(nèi)部全部有償→增量宅基地跨集體有償使用,城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住宅用地一級市場有償使用”;二級市場上宅基地有償使用的漸進(jìn)市場化路徑為“豐富宅基地使用權(quán)債權(quán)型有償使用方式,宅基地使用權(quán)物權(quán)型‘跨集體’有償使用,城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住宅用地二級市場有償使用”。