京津冀公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型探索

白翠芳 王勃 蘇煒

作者單位：中共河北省委黨校（河北行政學(xué)院）

2014年京津冀協(xié)同發(fā)展上升為一項(xiàng)重大國家戰(zhàn)略，在此戰(zhàn)略推動(dòng)下，京津冀區(qū)域公共服務(wù)共建共享取得了長效進(jìn)展。黨的十九大部署“數(shù)字中國”戰(zhàn)略以來，全國掀起了以數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)三大領(lǐng)域?yàn)橹蔚娜鏀?shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮，包含政務(wù)服務(wù)、基本公共服務(wù)、治理即服務(wù)等廣泛內(nèi)涵的公共服務(wù)處于三大領(lǐng)域的交織地帶，鮮明地體現(xiàn)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型中“以人民為中心”的首要原則，理所當(dāng)然地成為區(qū)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。在京津冀協(xié)同發(fā)展和“數(shù)字中國”戰(zhàn)略的共同推動(dòng)下，三地在各自公共服務(wù)供給數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及一體化數(shù)字服務(wù)等方面都展開了廣泛的創(chuàng)新探索，但同時(shí)也存在頂層設(shè)計(jì)不足、數(shù)字化效果有限、區(qū)域不均衡等問題，推進(jìn)京津冀公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、深化三地公共服務(wù)領(lǐng)域區(qū)域協(xié)同合作正當(dāng)其時(shí)。

一、公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的京津冀實(shí)踐

目前，數(shù)字化助力京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同供給的效應(yīng)已初步顯現(xiàn)。在政務(wù)服務(wù)一體化方面，京津冀三地在“一網(wǎng)通辦”的基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)“跨省通辦”。公共服務(wù)事業(yè)數(shù)字化協(xié)同在合作辦奧、雄安新區(qū)、北三縣協(xié)同示范區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)和領(lǐng)域，以及國家數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)的推動(dòng)下逐漸起步。生態(tài)環(huán)境、交通、應(yīng)急等方面的智慧治理合作局面加速拓展。

（一）政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”加快推進(jìn)

2019年京津冀簽訂了《京津冀政務(wù)服務(wù)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，重點(diǎn)從頂層設(shè)計(jì)、服務(wù)事項(xiàng)、線上線下辦理、公共資源交易、社會(huì)信用體系等方面推進(jìn)“京津冀+雄安（3+1）”的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同發(fā)展新格局。截至2021年底，“京津冀+雄安”網(wǎng)上通辦事項(xiàng)清單已達(dá)兩百多個(gè)事項(xiàng)。三地共推出了三批共96項(xiàng)自貿(mào)區(qū)政務(wù)服務(wù)“同事同標(biāo)”事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)審批標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制、服務(wù)、結(jié)果的協(xié)同互認(rèn)。2021年12月底，京津冀政務(wù)服務(wù)管理部門以視頻連線方式舉行京津冀政務(wù)服務(wù)合作工作專班第一次會(huì)議，“云”端簽署了第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)政務(wù)服務(wù)“同事同標(biāo)”事項(xiàng)，數(shù)字化合作取得了標(biāo)志性進(jìn)展。

（二）重點(diǎn)地區(qū)和領(lǐng)域率先突破

1.科技冬奧助推京冀數(shù)字化公共服務(wù)合作。在科技冬奧理念指導(dǎo)下，北京、張家口在合作辦奧過程中推進(jìn)了兩地公共服務(wù)的數(shù)字化協(xié)同發(fā)展。如部署遠(yuǎn)程會(huì)診等智慧醫(yī)療保障項(xiàng)目、5G通信與先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目、高精度天氣預(yù)報(bào)系統(tǒng)等，充分展現(xiàn)了數(shù)字化提升公共服務(wù)的力量。

2.雄安新區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)公共服務(wù)數(shù)字化共享率先突破。如北京在與雄安新區(qū)開展教育合作中不斷拓展教育信息資源的共享利用，整合北京有關(guān)高校的“互聯(lián)網(wǎng)+教育”優(yōu)質(zhì)資源，搭建“雙優(yōu)云橋”與“智慧學(xué)伴”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域遠(yuǎn)程在線資源互聯(lián)共享、教師互助教研、師生互動(dòng)交流；新冠肺炎疫情防控期間，利用北京網(wǎng)絡(luò)課程共享平臺(tái)和配套課程資源等數(shù)字化教育公共資源平臺(tái)，和雄安新區(qū)中小學(xué)實(shí)現(xiàn)共享“一堂課”。

3.生態(tài)、交通、醫(yī)療衛(wèi)生等重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)字化協(xié)同穩(wěn)步推進(jìn)。如建立了京津冀一體化的大氣和水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)及數(shù)據(jù)共享機(jī)制，開通了省級(jí)客運(yùn)聯(lián)網(wǎng)售票系統(tǒng)。河北省醫(yī)療保障局和北京市衛(wèi)健委數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，三地共5042家定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)異地就醫(yī)門診費(fèi)用直接結(jié)算（其中河北1466家、北京2564家、天津1012家），臨床檢驗(yàn)結(jié)果互認(rèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)485家，醫(yī)學(xué)影像檢查資料共享醫(yī)療機(jī)構(gòu)達(dá)到239家。

（三）依托國家平臺(tái)促進(jìn)區(qū)域數(shù)字化協(xié)同

近年來，國家層面一體化數(shù)字化平臺(tái)的建設(shè)為京津冀區(qū)域數(shù)字化協(xié)同提供了良好支撐。如依托全國一體化平臺(tái)數(shù)據(jù)共享和電子證照服務(wù)的公共支撐，打造京津冀區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了150余個(gè)電子證照共享。此外，還依托民政部社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)京津冀多險(xiǎn)種關(guān)系轉(zhuǎn)移的電子化辦理，依托應(yīng)急管理部應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)加強(qiáng)京津冀三地應(yīng)急救援協(xié)作，依托中國移動(dòng)微法院電子訴訟平臺(tái)促進(jìn)京津冀跨區(qū)域立案和司法協(xié)同等。

二、公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型區(qū)域協(xié)同的障礙

近年來，盡管京津冀三地在公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面開展了多項(xiàng)創(chuàng)新探索，但總體來說，京津冀公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型區(qū)域協(xié)同性不強(qiáng)，三地公共服務(wù)差距仍較明顯，主要是河北與京津的差距較大，此外，還面臨社會(huì)環(huán)境、數(shù)字鴻溝等方面的巨大挑戰(zhàn)。

（一）缺乏區(qū)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型頂層設(shè)計(jì)

在國家“放管服”改革等強(qiáng)力推動(dòng)下，京津冀三地政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型及協(xié)同取得了一定進(jìn)展，然而當(dāng)前公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策支持較分散且區(qū)域協(xié)同性不足。天津于2021年8月出臺(tái)了《天津市加快數(shù)字化發(fā)展三年行動(dòng)方案（2021—2023年）》，提出“發(fā)展普惠共享的數(shù)字公共服務(wù)”。北京于2021年印發(fā)了《北京市關(guān)于加快建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市的實(shí)施方案》及打造智慧城市“樣板”的“十四五”行動(dòng)綱要，其中也僅僅涉及公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)內(nèi)容。河北省“十四五”規(guī)劃中提出“促進(jìn)信息技術(shù)與公共服務(wù)深度融合”“探索建立京津冀醫(yī)院協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)盟，創(chuàng)新區(qū)域性分級(jí)診療和遠(yuǎn)程醫(yī)療醫(yī)聯(lián)體等模式，加快一體化智慧醫(yī)療發(fā)展?！比欢@些政策內(nèi)容均未涉及京津冀公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型協(xié)同一體化的具體舉措，三地?cái)?shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)劃及行動(dòng)未形成協(xié)同機(jī)制。

（二）區(qū)域公共服務(wù)數(shù)字化創(chuàng)新擴(kuò)散不足

地理相鄰相近及協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施本應(yīng)成為京津冀區(qū)域創(chuàng)新擴(kuò)散的極有利條件，然而現(xiàn)實(shí)卻差強(qiáng)人意。如政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域，北京于2012年由經(jīng)濟(jì)和信息化局主辦、市大數(shù)據(jù)中心承辦上線了“北京市公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)”，先后出臺(tái)了《北京市政務(wù)數(shù)據(jù)開放服務(wù)指南（試行）》《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》等，天津于2019年由政府辦公廳主辦、市大數(shù)據(jù)管理中心承辦上線“天津市信息資源統(tǒng)一開放平臺(tái)”，而河北于2021年才試運(yùn)行“河北省公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)”。2020年北京舉辦“線上云游北京活動(dòng)”，在線觀看人數(shù)達(dá)500萬人次。此外，“接訴即辦”的北京經(jīng)驗(yàn)、“北京業(yè)主”APP、智慧物業(yè)管理等諸多創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)并未在京津冀區(qū)域得到廣泛交流擴(kuò)散。

（三）社會(huì)文化變遷挑戰(zhàn)巨大

數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一場深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)及文化變遷，也因此面臨著社會(huì)環(huán)境、數(shù)字鴻溝等諸多挑戰(zhàn)。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，京津冀三地60歲及以上人口占比分別為19.63%、21.66%、19.85%，城鎮(zhèn)化率分別為87.5%、84.70%、60.07%，區(qū)域數(shù)字化協(xié)同轉(zhuǎn)型面臨著老齡化及城鄉(xiāng)差距的巨大挑戰(zhàn)。如2021年北京市統(tǒng)計(jì)局對(duì)全市老年人智能電子設(shè)備使用習(xí)慣和態(tài)度的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，近九成被訪者使用智能電子設(shè)備進(jìn)行社交聊天、電話短信、網(wǎng)購、新聞資訊、出行、掛號(hào)就醫(yī)等數(shù)字化生活行為，近八成被訪者有較強(qiáng)的智能設(shè)備學(xué)習(xí)意愿。然而2021年天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院關(guān)于天津市智慧醫(yī)療服務(wù)滿意度評(píng)價(jià)的一份調(diào)查結(jié)果顯示，就醫(yī)群體中占比較高的老年人在數(shù)字化醫(yī)療服務(wù)的使用技能和習(xí)慣上還存在巨大差距。此外，京津冀公共服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型協(xié)同還面臨著地方本位、眾多公共部門主體的創(chuàng)新惰性以及數(shù)字人才不足等挑戰(zhàn)。

■冰雪初融｜陳寶林/攝

三、加強(qiáng)公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的區(qū)域協(xié)同

緊握協(xié)同發(fā)展機(jī)遇，積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的諸多挑戰(zhàn)，京津冀公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)以京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略要求的公共服務(wù)一體化供給為根本目標(biāo)，以加強(qiáng)區(qū)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的協(xié)同合作為根本路徑，以一體化推進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型頂層設(shè)計(jì)、以場景化助推公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型協(xié)同應(yīng)用、以虛實(shí)融合促進(jìn)公共服務(wù)供給要素效率提升。以期實(shí)現(xiàn)京津冀公共服務(wù)供給數(shù)字化轉(zhuǎn)型所要求的供需信息協(xié)同、資源要素協(xié)同、供給效益協(xié)同和供給主體協(xié)同，助力區(qū)域公共服務(wù)供給側(cè)改革。

（一）加強(qiáng)區(qū)域公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型一體化的頂層設(shè)計(jì)

1.建議出臺(tái)京津冀數(shù)字化轉(zhuǎn)型協(xié)同發(fā)展規(guī)劃及行動(dòng)方案。借鑒《長三角數(shù)字干線發(fā)展規(guī)劃綱要》，出臺(tái)區(qū)域公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型協(xié)同轉(zhuǎn)型規(guī)劃，同時(shí)加強(qiáng)區(qū)域“十四五”規(guī)劃及信息化、數(shù)字化、公共服務(wù)、智慧城市等專項(xiàng)規(guī)劃中公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型協(xié)同發(fā)展的一體化設(shè)計(jì)。

2.形成京津冀公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型合作發(fā)展聯(lián)盟。借鑒長三角數(shù)字聯(lián)盟、長三角數(shù)字健康產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟及京津冀數(shù)字經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、京津冀數(shù)字農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟等形式，推動(dòng)形成京津冀互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、數(shù)字教育、數(shù)字文化等公共服務(wù)領(lǐng)域數(shù)字化聯(lián)盟共同體式的廣泛協(xié)作。這既是促進(jìn)協(xié)同發(fā)展的一條社會(huì)化路徑，也需要頂層設(shè)計(jì)下行政力量的推動(dòng)。

3.建立線上線下區(qū)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的溝通協(xié)作機(jī)制。公共服務(wù)數(shù)字化供給中虛擬集聚的供給主體和資源等要素需要完善的溝通關(guān)聯(lián)、價(jià)值引導(dǎo)、矛盾化解等機(jī)制保障，建議以京津冀協(xié)同發(fā)展公共服務(wù)數(shù)字化專班的形式促進(jìn)跨區(qū)域常態(tài)化溝通交流和協(xié)同創(chuàng)新的展開。

（二）以公共服務(wù)協(xié)同場景化應(yīng)用為突破口

全球電子政務(wù)發(fā)展經(jīng)歷了在線信息服務(wù)為重心、在線交互服務(wù)為重心、線上線下服務(wù)一體化三個(gè)階段，而面向場景應(yīng)用的電子化連接和大數(shù)據(jù)分析是當(dāng)前全力推進(jìn)的方向。如浙江2021年全面數(shù)字化改革實(shí)踐，以及各省份出臺(tái)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型方案中，都鮮明地體現(xiàn)了以“場景化”應(yīng)用導(dǎo)向?yàn)樽ナ?。在京津冀公共服?wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型中也應(yīng)立足“場景化”應(yīng)用，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)、公共事業(yè)服務(wù)、公共治理等各領(lǐng)域數(shù)字化協(xié)同場景化應(yīng)用的創(chuàng)新及區(qū)域擴(kuò)散，其中尤其要注重?cái)?shù)據(jù)治理能力、成本效益分配、彈性迭代機(jī)制等共性問題的解決。

1.數(shù)據(jù)治理能力的協(xié)同提升。數(shù)據(jù)治理能力是公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)支撐，當(dāng)前數(shù)據(jù)要素也被視為土地、勞動(dòng)力、技術(shù)、資本之外促進(jìn)生產(chǎn)力提升的第五大要素。因此，建議依托一體化數(shù)字平臺(tái)的建設(shè)及數(shù)字化協(xié)作體系的形成，完善三地公共服務(wù)數(shù)據(jù)要素的聯(lián)通共享、開發(fā)利用及市場化交易等機(jī)制，促進(jìn)京津冀三地?cái)?shù)據(jù)治理體系的完善和治理能力的協(xié)同提升，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素提升公共服務(wù)資源配置效率效能的作用。

2.成本效益分配的合理均衡。區(qū)域公共服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不但面臨數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施等高昂軟硬件成本的問題，也面臨協(xié)調(diào)、締約、執(zhí)行等組織制度成本，然而其產(chǎn)生的節(jié)約時(shí)間、滿足需求、促進(jìn)合作、創(chuàng)新發(fā)展等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益往往難以精準(zhǔn)核算。因此，京津冀可借鑒廣東、廣西、浙江、貴州等統(tǒng)一數(shù)字政府運(yùn)營公司的經(jīng)驗(yàn)，合作成立區(qū)域共同的數(shù)字政府運(yùn)營主體，以協(xié)同發(fā)展為導(dǎo)向形成均衡合理的成本收益分配機(jī)制。

3.彈性迭代機(jī)制的區(qū)域銜接。創(chuàng)新迭代速度快是數(shù)字化改革實(shí)踐的一個(gè)鮮明特點(diǎn)，因此，京津冀公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的協(xié)同應(yīng)充分結(jié)合區(qū)域社會(huì)環(huán)境特征，在符合數(shù)字平臺(tái)聯(lián)通的標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)上，留足后續(xù)迭代創(chuàng)新以及地方個(gè)性化探索的彈性設(shè)計(jì)。

（三）促進(jìn)區(qū)域數(shù)字化創(chuàng)新實(shí)踐的交流

1.加強(qiáng)公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是促進(jìn)跨區(qū)域協(xié)同和創(chuàng)新擴(kuò)散的重要途徑，京津冀區(qū)域也亟需形成區(qū)域一體化共享互認(rèn)的公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化體系。如浙江省數(shù)字化改革過程中尤其重視標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，出臺(tái)了數(shù)字化改革標(biāo)準(zhǔn)體系的五年建設(shè)方案，建設(shè)了數(shù)字化改革標(biāo)準(zhǔn)體系駕駛艙等標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字化管理體系，截至2021年底已發(fā)布《數(shù)字化改革術(shù)語定義》《公共數(shù)據(jù)交換技術(shù)規(guī)范》等數(shù)字化改革地方標(biāo)準(zhǔn)11項(xiàng)，對(duì)推進(jìn)浙江省一體化數(shù)字改革起到了基礎(chǔ)支撐作用。

2.充分發(fā)揮北京的“龍頭”帶動(dòng)作用，促進(jìn)形成長久的數(shù)字化轉(zhuǎn)型合作交流平臺(tái)和機(jī)制。如借鑒浙江數(shù)字化改革“最佳應(yīng)用”評(píng)選、浙江數(shù)字化改革實(shí)踐創(chuàng)新案例庫、《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)共建共享公共服務(wù)項(xiàng)目清單》等，形成京津冀區(qū)域數(shù)字化協(xié)同應(yīng)用典型示范及推進(jìn)清單。

3.河北作為短板地區(qū)應(yīng)更加積極主動(dòng)尋求交流協(xié)作機(jī)會(huì)。不斷加強(qiáng)京津冀區(qū)域“一件事集成服務(wù)”“接訴即辦”“智慧治理”“政府?dāng)?shù)據(jù)共享和開放”以及教育、醫(yī)療等領(lǐng)域數(shù)字化創(chuàng)新探索的交流學(xué)習(xí)及擴(kuò)散采納。如2020年北京市出臺(tái)了《北京市區(qū)塊鏈創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2020—2022年）》，同時(shí)還發(fā)布了《北京市政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域區(qū)域鏈應(yīng)用創(chuàng)新藍(lán)皮書（第一版）》，既可以此為契機(jī)推動(dòng)形成京津冀區(qū)域政務(wù)區(qū)塊鏈應(yīng)用的行動(dòng)計(jì)劃和監(jiān)測體系，亦可擴(kuò)展至公共事業(yè)和公共治理領(lǐng)域，形成區(qū)域統(tǒng)籌、公共服務(wù)領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用的指南。