推進(jìn)老年助餐服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展

紀(jì)競垚

作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)發(fā)展研究所

老年助餐服務(wù)是關(guān)系老年人切身利益的民生實(shí)事，是失能、失智、高齡等老年人最迫切的基本生活需求。近年來，我國各大城市開始探索老年助餐服務(wù)體系。中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》指出，“街道社區(qū)負(fù)責(zé)引進(jìn)助餐、助潔等方面為老服務(wù)機(jī)構(gòu)”，《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“構(gòu)建城鄉(xiāng)老年助餐服務(wù)體系”，一方面“建立老年人助餐服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，另一方面“支持高質(zhì)量多元化供餐”。在今年的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，國家發(fā)展改革委強(qiáng)調(diào)力爭未來5年內(nèi)，大城市老年助餐服務(wù)逐步覆蓋80%以上的社區(qū)，老年助餐服務(wù)將從大城市開始推進(jìn)，老年群體“一餐熱飯”難題將得到解決。

一、大城市老年助餐服務(wù)體系建設(shè)初具成效

近年來，一些城市著力解決老年人吃飯問題，探索提供就近、便捷、價(jià)廉的助餐服務(wù)，在服務(wù)供給、配送體系、安全監(jiān)管、補(bǔ)貼政策等方面取得一定成效，并積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（一）服務(wù)主體多元化，形成了多領(lǐng)域共同參與的格局

從老年助餐服務(wù)的參與主體看，主要包括政府、市場、社會(huì)等多元主體，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)餐飲、單位食堂等主體主要為老年人提供助餐服務(wù)。例如北京市養(yǎng)老助餐體系主要涵蓋“四張餐桌”，即養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)餐飲企業(yè)、老年餐桌、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位內(nèi)部食堂。上海市依托社區(qū)綜合為老服務(wù)中心等場所在每個(gè)街鎮(zhèn)建設(shè)1—2個(gè)社區(qū)長者食堂，支持符合條件的超市、便利店等商貿(mào)企業(yè)參與老年助餐服務(wù)，要求在居民區(qū)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開放老年助餐服務(wù)場所。天津市由各區(qū)人民政府指導(dǎo)各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）中央廚房等機(jī)構(gòu)以及居（村）委會(huì)開辦老人家食堂。山東威海市突出公益屬性，在城市探索出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)延伸型、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施型、獨(dú)立建設(shè)型三類模式，在農(nóng)村探索出村級(jí)自營型、集中配餐型、村級(jí)互助型三類模式，充分發(fā)揮各類主體能動(dòng)性。

（二）服務(wù)對(duì)象層次化，形成了兜底為主兼顧普惠的服務(wù)體系

有學(xué)者指出，隨著家庭規(guī)模小型化，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，城市空巢家庭和農(nóng)村留守老人規(guī)模逐漸提高，在經(jīng)濟(jì)和日常生活方面，老年人更需要得到關(guān)心和幫助。因此，作為基本養(yǎng)老服務(wù)清單的重要內(nèi)容，老年助餐服務(wù)對(duì)象主要為基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象，包括高齡、殘疾、失能、失智、經(jīng)濟(jì)困難等老年群體，也包括困難群眾中的托底保障群體、困境保障群體、重點(diǎn)保障群體等。在滿足特殊困難老年群體基本需求的基礎(chǔ)上，也兼顧有助餐需求的廣大老年人，并依據(jù)老年群體的不同條件，分級(jí)分類進(jìn)行補(bǔ)貼。

（三）配送體系多樣化，做實(shí)助餐服務(wù)“最后一公里”

一是建設(shè)“家門口”的老年助餐點(diǎn)。上海市依托老年活動(dòng)室、老年人日間服務(wù)中心、純農(nóng)地區(qū)的村組示范睦鄰點(diǎn)等設(shè)施建設(shè)老年助餐點(diǎn)。二是建立老年餐集中配送中心。北京市探索老年餐集中配送中心“1+X”服務(wù)模式，即由1個(gè)老年餐集中配送中心專業(yè)集中制餐，為若干個(gè)老年餐桌提供配送服務(wù)，老年人可以到老年餐桌（助餐點(diǎn)）就餐或由工作人員送餐上門。三是通過政府購買服務(wù)等方式進(jìn)行送餐服務(wù)。與“餓了么”“美團(tuán)”等互聯(lián)網(wǎng)生活服務(wù)平臺(tái)或其他市場化物流公司合作，利用其物流網(wǎng)絡(luò)為老年人送餐。四是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與送餐服務(wù)。積極引入公益慈善組織和志愿者組織，為特殊困難老年人開展志愿送餐入戶服務(wù)。

（四）安全監(jiān)管規(guī)范化，全力確保老年人食品安全

一是出臺(tái)政策加強(qiáng)老年助餐服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。制定老年助餐服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，出臺(tái)工作指引，規(guī)范老年助餐機(jī)構(gòu)的選址、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、食品原料標(biāo)準(zhǔn)、外觀標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營主體標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)等，大多由民政部門對(duì)老年餐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一備案，進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定，建立公示制度。二是加強(qiáng)服務(wù)過程監(jiān)管。對(duì)配送車等設(shè)施設(shè)備進(jìn)行安全管理，采取信息化手段對(duì)老年人就餐情況進(jìn)行實(shí)時(shí)記錄，同時(shí)定期開展巡查等進(jìn)行日常監(jiān)管。

（五）政府支持精準(zhǔn)化，形成各具特色的補(bǔ)貼政策

通過給予基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象就餐補(bǔ)貼、養(yǎng)老助餐點(diǎn)建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)貼等方式，對(duì)老年助餐服務(wù)進(jìn)行資金支持。在服務(wù)對(duì)象就餐補(bǔ)貼方面，天津市為本市戶籍80歲以上的老年人以及本市戶籍60歲以上低保、低收入且照料等級(jí)為重度的老年人給予每餐3元（每天午餐1次，每周5天）的助餐補(bǔ)貼。助餐補(bǔ)貼不發(fā)放現(xiàn)金，通過助餐價(jià)格優(yōu)惠的方式體現(xiàn)。在機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)貼方面，上海市對(duì)社區(qū)長者食堂進(jìn)行分類補(bǔ)貼，800客及以上的，給予一次性建設(shè)補(bǔ)貼50萬元；500—800客的，補(bǔ)貼30萬元；150—500客的，補(bǔ)貼10萬元，上述補(bǔ)貼各區(qū)財(cái)政按不低于1:1比例配套，對(duì)每個(gè)老年助餐點(diǎn)，市級(jí)財(cái)政給予1萬元補(bǔ)貼。在機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)貼方面，天津市為老年人每發(fā)放1次助餐補(bǔ)貼，給予老人家食堂2元的運(yùn)營補(bǔ)貼；上海市每年對(duì)社區(qū)長者食堂和供餐單位進(jìn)行綜合評(píng)估，對(duì)經(jīng)評(píng)估運(yùn)營績效優(yōu)秀的社區(qū)長者食堂和供餐單位，由各區(qū)給予“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”支持。

二、老年助餐服務(wù)發(fā)展面臨“三不”難題

當(dāng)前，大多數(shù)城市老年助餐服務(wù)尚處于起步階段，各地區(qū)在推進(jìn)過程中，理念思路和具體做法具有一定差異，存在一些共性問題，需要引起重視。

（一）助餐服務(wù)經(jīng)營可持續(xù)性不足

老年助餐服務(wù)具有公益、普惠性質(zhì)，目前基本由民政部門主導(dǎo)，依托養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或各類餐飲服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營。由于老年群體支付能力有限，各地政府部門要求經(jīng)營者從老年人的經(jīng)濟(jì)條件出發(fā)，制定的餐標(biāo)要物美價(jià)廉，導(dǎo)致很多市場化機(jī)構(gòu)進(jìn)入意愿不強(qiáng)，但僅依靠政府財(cái)政支持無法做到長期可持續(xù)發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，疫情期間，老年餐配送需求的增加對(duì)一些助餐點(diǎn)人力調(diào)配帶來了挑戰(zhàn)，機(jī)構(gòu)因雇傭?qū)ｉT配送員而增加幾元的配送費(fèi)，使很多老年人不愿購買。

有研究認(rèn)為，造成服務(wù)經(jīng)營可持續(xù)性不足的主要原因在于，一是公益性質(zhì)下的價(jià)格制約，二是人工成本居高不下，三是場地規(guī)模過小無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，四是市場預(yù)期較弱，部分市場化餐飲企業(yè)更傾向于進(jìn)入高端酒店市場而非老年助餐市場。

（二）助餐服務(wù)部分政策適用性不強(qiáng)

一是相關(guān)資源整合度不高。養(yǎng)老服務(wù)跨行業(yè)跨領(lǐng)域特征使得助餐服務(wù)監(jiān)管存在多主體和多部門現(xiàn)象，雖然政策提及要“建立養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度，建立各司其職、各盡其責(zé)的跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制”，但在實(shí)際執(zhí)行中仍存在多部門監(jiān)管政策不一現(xiàn)象。例如，民政部門鼓勵(lì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)依托中央廚房等為老年人提供送餐服務(wù)，市場監(jiān)管部門則依據(jù)外賣配送服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，使一些社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)送餐服務(wù)難以“合規(guī)”。

二是市場價(jià)格形成機(jī)制有待研究。從供給側(cè)看，考慮到老年助餐服務(wù)作為一項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)，需要政府財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，因而一些地區(qū)對(duì)接受助餐服務(wù)老年人的戶籍、年齡、健康狀況等進(jìn)行規(guī)定，從而將服務(wù)對(duì)象限制在一定范疇內(nèi)，但市場化機(jī)構(gòu)又往往由于服務(wù)對(duì)象過少，難以形成規(guī)?；\(yùn)營，企業(yè)成本大幅增加，從而降低經(jīng)營動(dòng)力。從需求側(cè)看，由于部分老年人享受到政府補(bǔ)貼后能以較低價(jià)格購買餐食，而大多數(shù)老年人則需要以市場價(jià)購買，從而削弱了這一部分老年人的購買欲望，進(jìn)而陷入“政府包，包不起；市場買，買不起”的價(jià)格怪圈。

（三）助餐服務(wù)可及性不高

一是老年助餐服務(wù)無法惠及大多數(shù)有助餐需求的老年人。2019年國家統(tǒng)計(jì)局天津調(diào)查總隊(duì)對(duì)天津市老年人進(jìn)行抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，老年人對(duì)助餐服務(wù)的需求較為強(qiáng)烈，有近5成老年人在需要時(shí)會(huì)選擇助餐服務(wù)，這個(gè)比例在天津市內(nèi)六區(qū)達(dá)到63%，但僅有5.9%的受訪者接受過助餐服務(wù)。此外，由于很多助餐點(diǎn)需要老年人利用智能手機(jī)進(jìn)行配送、結(jié)算，受制于老年群體的“數(shù)字鴻溝”，很多有助餐需求的老年人因無法使用智能手機(jī)定位、結(jié)算等功能而放棄該服務(wù)。

二是農(nóng)村地區(qū)成為助餐服務(wù)普及“洼地”。大城市農(nóng)村地區(qū)普及助餐服務(wù)難度較大。據(jù)調(diào)研了解，有些村集體依靠自身力量積極試點(diǎn)助餐工作，但由于用餐人員支付意愿不強(qiáng)、支付能力不足、經(jīng)營管理不善、助餐點(diǎn)距離較遠(yuǎn)等原因，多停滯不前或“夭折”，目前對(duì)于大城市農(nóng)村地區(qū)開展助餐服務(wù)尚沒有比較成功和實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的案例。

三、推進(jìn)老年助餐服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展的建議

老年助餐服務(wù)在一定程度上解決了老年人“吃冷飯、剩飯、湊合飯”等問題，需著力解決助餐服務(wù)可持續(xù)發(fā)展問題，進(jìn)一步完善政策安排，持續(xù)提高服務(wù)可及性，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

（一）多措并舉推動(dòng)助餐服務(wù)可持續(xù)發(fā)展

資金支持方面，按照“多主體支付”原則，協(xié)同開展助餐服務(wù)。依據(jù)地方實(shí)際，可按照“政府補(bǔ)一點(diǎn)、老人付一點(diǎn)、企業(yè)讓一點(diǎn)、慈善捐一點(diǎn)”等方式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，引入有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)探索建立慈善資金。

政策保障方面，對(duì)承接老年助餐服務(wù)的企業(yè)、機(jī)構(gòu)，在水、電、氣等稅收上給予一定的優(yōu)惠，同時(shí)，協(xié)助解決場地、治安、衛(wèi)生、辦照等方面的具體問題。

市場運(yùn)營方面，將政府適當(dāng)補(bǔ)貼和市場化運(yùn)行相結(jié)合，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營，鼓勵(lì)企業(yè)增設(shè)市場化的新服務(wù)。例如將老年助餐與家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、老年教育、文化娛樂等多種服務(wù)“打包”提供，探索多樣化的服務(wù)模式，為老年人助餐之余提供更多服務(wù)選擇。

服務(wù)監(jiān)管方面，將服務(wù)質(zhì)量作為老年助餐服務(wù)可持續(xù)運(yùn)營的重要基礎(chǔ)。委托第三方機(jī)構(gòu)定期對(duì)菜品價(jià)格、設(shè)施及食品安全、服務(wù)管理等方面進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)將運(yùn)營補(bǔ)貼與老年人就餐流量和就餐滿意度相結(jié)合，確保服務(wù)質(zhì)量。

（二）進(jìn)一步完善老年助餐相關(guān)政策

一是進(jìn)一步整合相關(guān)政策。一方面做好政策銜接。合理打通不同監(jiān)管部門關(guān)于老年助餐服務(wù)的監(jiān)管流程、監(jiān)管措施，避免因多部門監(jiān)管審批困難致使老年助餐、送餐服務(wù)不合規(guī)，影響老年人的政策獲得感。另一方面形成政策合力。統(tǒng)籌家庭醫(yī)生、上門探訪、長期護(hù)理等養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策，拓寬老年助餐服務(wù)業(yè)務(wù)范圍，整合補(bǔ)貼資金，強(qiáng)化政策綜合性。

二是通過政府采購、公益創(chuàng)投等方式引導(dǎo)壯大服務(wù)市場。一方面以政府采購、定向委托等方式培育引導(dǎo)服務(wù)市場。規(guī)范老年助餐服務(wù)設(shè)施和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，形成市場基準(zhǔn)價(jià)格，采取社會(huì)化運(yùn)營模式讓企業(yè)專心為老年人提供服務(wù)。另一方面以公益創(chuàng)投、社會(huì)創(chuàng)新等方式擴(kuò)大服務(wù)市場主體。完善公益創(chuàng)投和資金扶持機(jī)制，以服務(wù)人員素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向，初步篩選一批老年助餐服務(wù)組織作為試點(diǎn)單位，由財(cái)政保障公益創(chuàng)投資金和社會(huì)組織扶持資金，用于扶持試點(diǎn)單位和獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀從業(yè)人員，從而帶動(dòng)更多市場和社會(huì)力量進(jìn)入老年助餐領(lǐng)域。

（三）著力提高助餐服務(wù)可及性

一是加強(qiáng)老年助餐服務(wù)宣傳推廣。針對(duì)老年人及其子女，廣泛開展老年助餐宣傳，通過講座等方式科普營養(yǎng)膳食知識(shí)，提高助餐配餐服務(wù)知曉率，提升老年人對(duì)相關(guān)服務(wù)的參與度。

■春江水暖｜陳寶林/攝

二是探索大城市農(nóng)村助餐服務(wù)發(fā)展模式。選取若干個(gè)條件成熟的農(nóng)村地區(qū)，制定相關(guān)政策措施，進(jìn)行助餐服務(wù)試點(diǎn)。通過建立農(nóng)村配餐中心或村集體內(nèi)部助餐等方式，為農(nóng)村老年人、開辦助餐服務(wù)的村集體提供一定財(cái)政支持，對(duì)獨(dú)居、空巢、高齡、失能、失智、失獨(dú)、無子女或子女常年不在身邊的老年人，給予差異化優(yōu)待政策。對(duì)在農(nóng)村地區(qū)開展助餐服務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行稅收減免。鼓勵(lì)鄰里互助，探索可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的大城市農(nóng)村老年助餐服務(wù)模式。