基于整體性治理的鄉(xiāng)村治理變革方法研究

張 娟

（中共萊西市委黨校 山東，萊西 266600）

在步入21世紀(jì)以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在我國城市化、市場化、工業(yè)化的不斷建設(shè)中，社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)了整體性的變革，以往建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)政治理體，系，與現(xiàn)代化具有高流動(dòng)性的社會(huì)治理方案產(chǎn)生了眾多的矛盾，這便是鄉(xiāng)政村治造成的局限性。如何落實(shí)與完善鄉(xiāng)村治理體制，使其能夠適應(yīng)現(xiàn)代化的國家治理要求是當(dāng)前對鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行創(chuàng)新性研究的關(guān)鍵，本文主要探討了整體性治理體制，并做出了以下的嘗試性探究。

1 整體性治理的內(nèi)涵以及優(yōu)勢

1.1 整體性治理的理論內(nèi)涵

整體性治理是在批判傳統(tǒng)官僚制度以及修正反思新公共管理造成的碎片化問題過程中而形成的大型政府治理模式，和參與式治理模式的理念有較大的差異，該種模式更加重視使用整體理念，整體性鄉(xiāng)村治理提倡整體主義方法論，進(jìn)一步的延伸的治理范圍，將社會(huì)視作為一個(gè)具有結(jié)構(gòu)屬性的有機(jī)整體，在這一理念下，整體性治理能夠解決組織中的沖突與碎片化問題，為鄉(xiāng)村治理工作提供全新的協(xié)調(diào)與整合方案。

對整體框架進(jìn)行總結(jié)分析能夠發(fā)現(xiàn)，整體性治理十分注重群眾的需求與反饋，將精力與工作重心放在群眾群主的議題上，全方位的解決群眾的困難與問題。利用信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)進(jìn)行跨層級跨部門的協(xié)調(diào)溝通，堅(jiān)持協(xié)調(diào)整合責(zé)任的治理原則，致力于解決公私部門之間的關(guān)系與碎片化問題。

在理論發(fā)展角度下分析，能夠從中發(fā)現(xiàn)整體性治理同以往采取的新公共管理、傳統(tǒng)官僚制與網(wǎng)絡(luò)化治理相比，不主張政府使用權(quán)利進(jìn)行垂直管理，在經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展的同時(shí)遵循協(xié)調(diào)整合原則，實(shí)現(xiàn)政府組織運(yùn)行高效統(tǒng)一。

1.2 整體性治理的優(yōu)勢

將效率作為核心的政府模式，是一種碎片化的政府管理模式，這種政府管理模式雖然在現(xiàn)代政府管理中發(fā)揮出了一定的積極效果，但是這種管理模式歸于重視專業(yè)分工，由于其核心的工具主義價(jià)值取向，使其逐漸朝部門主義發(fā)展，管理組織歸于僵化，效率無法得到提升，卻少公眾服務(wù)，忽略了公眾價(jià)值與群眾需求。

整體性治理是新公共管理運(yùn)動(dòng)的成果之一，其有著獨(dú)特的管理優(yōu)勢，作為一種政府管理模式，整體性治理與傳統(tǒng)的官僚制管理邏輯有著很大的差別，同時(shí)也不同于新公共管理的治理邏輯，強(qiáng)調(diào)通過協(xié)調(diào)整合的方式，為群眾提供公共服務(wù)，滿足群眾需求。并要求政府解決公民的實(shí)際問題，對群眾問題不斷的進(jìn)行預(yù)防改進(jìn)與善后。現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的整體利益是我國當(dāng)前鄉(xiāng)村治理改革的總目標(biāo)，將人民利益作為主要導(dǎo)向，讓鄉(xiāng)村群眾能夠感受到幸福、安全，同時(shí)為鄉(xiāng)村群眾提供參與的途徑，這就要求政府部門在鄉(xiāng)村治理行動(dòng)中，要將鄉(xiāng)村公共利益作為首要前提，鄉(xiāng)村公共利益既包含了社會(huì)公共安全問題，也包含鄰里糾紛等日?，嵤?，政府要將鄉(xiāng)村居民關(guān)心的議題，事關(guān)鄉(xiāng)村群眾利益的問題納入到治理規(guī)劃中。

整體性治理要求各級政府為了高效解決公共事務(wù)而展開協(xié)調(diào)溝通，擺脫政府組織以往各自為政的治理局面，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一合作。整體性治理強(qiáng)調(diào)滿足公眾需求，最大化的發(fā)揮出政府的公共服務(wù)與社會(huì)管理職能，政府要致力于實(shí)現(xiàn)公眾利益，關(guān)注民主價(jià)值，建設(shè)公眾服務(wù)型政府。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及鄉(xiāng)村治理的政權(quán)結(jié)構(gòu)、制度機(jī)制以及主體培育等，本質(zhì)目的是打造協(xié)調(diào)、有機(jī)、動(dòng)態(tài)、整體的鄉(xiāng)村治理體系，由此可見，在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐方向以及理念內(nèi)涵上，整體性治理都與其有著高度重合，靈活的應(yīng)用整體性治理對于促進(jìn)鄉(xiāng)村治理模式的優(yōu)化有著非常重要的意義。

另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理能力欠佳，村民的自治能力沒有明顯地提升，所以開展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革與綜合改革措施沒有產(chǎn)生良好的效果，主要的原因就是鄉(xiāng)村治理觀念首先與縣域的治理觀念在體制上的創(chuàng)新能力不足?？h政主導(dǎo)了鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村改革，縣域的治理創(chuàng)新能力不足，勢必影響到整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理體制的創(chuàng)新，這會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理產(chǎn)生一系列的問題，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)管控能力強(qiáng)，但服務(wù)能力弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人治能力強(qiáng)，但法治能力弱等現(xiàn)象，這與現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)要求不相符。鄉(xiāng)村治理包括基層組織提高治理能力，推進(jìn)現(xiàn)代化治理，將“村治”、“鄉(xiāng)治”、“縣治”多方面進(jìn)行整合創(chuàng)新，構(gòu)建由政府為主體的多元化鄉(xiāng)村共治模式，吸收社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)組織與群眾力量。提高鄉(xiāng)村治理與基層治理的能力。

2 鄉(xiāng)村整體性治理內(nèi)容建構(gòu)

2.1 共同價(jià)值建構(gòu)

共同價(jià)值是以社會(huì)群眾共同關(guān)注的議題為主導(dǎo)，在社會(huì)群眾對于此議題的交流與表達(dá)過程中，分析此問題對社會(huì)群眾共同利益起到的影響，構(gòu)建能夠?yàn)橹卫砉餐w成員起到參考作用的共同價(jià)值。在信息技術(shù)背景下的鄉(xiāng)村整體性治理中，共同價(jià)值可以由治理共同體中的成員通過交流與互動(dòng)來建構(gòu)。社會(huì)關(guān)系增加建構(gòu)的方式是治理共同體認(rèn)同共同價(jià)值形成的方式之一，為鄉(xiāng)村治理提供秩序保障。擁有規(guī)范自主生產(chǎn)秩序的鄉(xiāng)村，必然具有極高的關(guān)聯(lián)度，這種鄉(xiāng)村通常體現(xiàn)為強(qiáng)村。因此在鄉(xiāng)村整體性治理中，依據(jù)共同語言與共同平臺的建構(gòu)共同價(jià)值，能夠?yàn)橹卫砉餐w帶來價(jià)值要素。

2.2 鄉(xiāng)村整體性治理網(wǎng)絡(luò)組織優(yōu)化

網(wǎng)絡(luò)組織是發(fā)揮鄉(xiāng)村整體性治理效果的重要載體，能夠調(diào)整層級結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)與整合治理主體交叉功能，清晰劃分行為邊界，在配置市場資源時(shí)能夠起到重要的參考作用。政府在構(gòu)建市場社會(huì)運(yùn)行制度、培育市場社會(huì)主體職能時(shí)，首先要仔細(xì)地認(rèn)識到權(quán)重，打破治理困境，為社會(huì)群眾提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，完善鄉(xiāng)村公共服務(wù)與公共物品的供給與生產(chǎn)，滿足公眾需求與滿意度。

2.3 鄉(xiāng)村整體性治理的資源整合

資源整合是鄉(xiāng)村整體性治理中的動(dòng)力源泉，高效的資源整合能夠有效地調(diào)動(dòng)治理主體中的優(yōu)秀資源。社會(huì)群眾具有底層社會(huì)關(guān)系資源及其共同問題發(fā)現(xiàn)表達(dá)碎片化現(xiàn)實(shí)的功能，利益相關(guān)者擁有信息資源優(yōu)勢與輔助決策功能，核心責(zé)任科層組織擁有公共權(quán)力資源與制度設(shè)計(jì)調(diào)節(jié)功能。將治理共同體中不同層級的資源與功能進(jìn)行合理整合與配置，充分地應(yīng)用自身職責(zé)，發(fā)揮出應(yīng)有功能，能夠?yàn)猷l(xiāng)村整體性治理輸入功能要素。

3 整體性治理推動(dòng)鄉(xiāng)村變革的策略

3.1 創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理理念

世界每時(shí)每刻都在發(fā)生著變化，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化每天都發(fā)生著不同程度的變化，思維模式會(huì)影響到社會(huì)的發(fā)展情況以及發(fā)展特點(diǎn)，如果社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了一定的變化則思維方式也會(huì)隨之有所改變。由此可見，針對組織體系進(jìn)行創(chuàng)新改革時(shí)，應(yīng)當(dāng)保證治理思想以及改革目標(biāo)處于相契合的狀態(tài)，以此來高效地開展鄉(xiāng)村治理活動(dòng)。因此在采取整體性治理之前，需要樹立正確的鄉(xiāng)村治理理念，這樣才能夠更好地落實(shí)治理方案，高效地開展治理實(shí)踐。

3.2 發(fā)揚(yáng)公平正義的社會(huì)價(jià)值取向

在政治體制改革過程中需要重視具體工作導(dǎo)向的選擇，一直以來公平以及效率是工作所遵循的兩個(gè)主要導(dǎo)向，如何對兩個(gè)工作導(dǎo)向進(jìn)行取舍和平衡是人們所關(guān)注的重點(diǎn)?，F(xiàn)階段國家政治體制改革要求以促進(jìn)社會(huì)公平正義，增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，這體現(xiàn)出了政府意識到社會(huì)中的不公平不正義現(xiàn)象，已經(jīng)對社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成了極大的負(fù)面影響，在不斷地積累中，會(huì)逐漸加深社會(huì)矛盾，嚴(yán)重時(shí)會(huì)對國家民族的發(fā)展造成阻礙。因此在整體性鄉(xiāng)村治理中，時(shí)刻堅(jiān)持公平正義的治理理念，并將這些理念融入到政府的日常工作中，建設(shè)可以符合群眾實(shí)際需求的服務(wù)型政府，重視關(guān)注民生問題所蘊(yùn)含的價(jià)值，確保能夠落實(shí)公眾利益需求。

首先鄉(xiāng)村整體性治理要體現(xiàn)依法強(qiáng)國精神，現(xiàn)代化治理的目的是實(shí)現(xiàn)善治，在鄉(xiāng)村治理體系要融入自治法治與德治，這樣才能夠發(fā)揚(yáng)公平正義的社會(huì)價(jià)值取向。法治是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)村治理中，法治作為基礎(chǔ)與制度準(zhǔn)則是實(shí)現(xiàn)善治的根本保障。與以往將人作為治理標(biāo)準(zhǔn)相比，將法治融入到鄉(xiāng)村治理中，能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)范化、制度化的治理工作，有助于建立穩(wěn)定的社會(huì)秩序。同時(shí)，法治也是發(fā)展社會(huì)主義民主制度的一項(xiàng)重要措施。傳統(tǒng)的人治由于存在著自由裁量權(quán)，在這會(huì)使權(quán)力方面產(chǎn)生尋租現(xiàn)象，為了能夠減少尋租現(xiàn)象的影響，需要利用法治化管理模式的方式，縮小其尋租空間。如此能夠看出法治在鄉(xiāng)村整體性治理中的重要性。

其次，鄉(xiāng)村整體性治理從始至終都要將人民至上的民主精神作為基礎(chǔ)原則，采取整體性治理的鄉(xiāng)村治理方法，要轉(zhuǎn)變政府的管理思想，以往政府將工作重心放在解決政府問題上，而整體性治理要求政府解決民眾問題。整體性治理中的整合與核心等概念是基于解決群眾問題而提出的?，F(xiàn)代化國家治理不僅是為了彰顯我國堅(jiān)持人民當(dāng)家作主的根本理念，同時(shí)也是為了建設(shè)中國特色社會(huì)主義所必須要具備的客觀要求。我黨的各項(xiàng)根本綱領(lǐng)都以人民為主，鄉(xiāng)村治理也要面向人民群眾，時(shí)刻堅(jiān)持人民至上的民主精神以此作為鄉(xiāng)村治理的綱領(lǐng)，為鄉(xiāng)村治理工作提供效率保障，使其協(xié)調(diào)融合。人民至上蘊(yùn)含著豐富的內(nèi)容，但實(shí)質(zhì)性內(nèi)容經(jīng)常被泛化，在鄉(xiāng)村治理工作中，要明確人民至上的具體含義。政府要時(shí)時(shí)刻刻的將人民放在價(jià)值序列的首位，在決策制定時(shí)要考慮群眾的想法，將群眾作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持人民至上，滿足群眾的要求，時(shí)刻關(guān)注群眾的反饋情況并做好回應(yīng)準(zhǔn)備。

協(xié)作主義是治理主體多元化的一項(xiàng)有效手段，能夠在高度整合的系統(tǒng)中處理問題同時(shí)在組織內(nèi)部也要提升官員的服務(wù)精神，擺脫傳統(tǒng)行政管理中的官本位作風(fēng)，激勵(lì)與約束官員主動(dòng)回復(fù)公民訴求。

3.3 樹立協(xié)同共治的鄉(xiāng)村治理理念

在現(xiàn)代化公共管理中，協(xié)作主義的出現(xiàn)較為頻繁，例如跨部門治理、網(wǎng)絡(luò)化政府、協(xié)同政府與多中心治理等。協(xié)作主義得到廣泛應(yīng)用的主要原因是由于協(xié)作主義是治理主體多元化的一項(xiàng)有效手段，可以保證系統(tǒng)處于高度整合的狀態(tài)，并在這一系統(tǒng)中完成問題的處理和解決，避免在實(shí)施政策時(shí)因組織利益目標(biāo)的差異而出現(xiàn)相互推諉的局面，為群眾提供更加、及時(shí)更加高質(zhì)量的公共服務(wù)。整體性治理提倡的協(xié)調(diào)與整合就是以此為基礎(chǔ)形成的。協(xié)作主業(yè)能夠有效地打破我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀中出現(xiàn)的各種問題，重點(diǎn)能夠解決鄉(xiāng)村治理中的碎片化問題，有著較強(qiáng)的操作性與工具意義。

在鄉(xiāng)村治理活動(dòng)中如何提升整體利益是其所關(guān)注的重點(diǎn)，這也是工作目標(biāo)之一。通過對整體性治理思想進(jìn)行分析，政府針對鄉(xiāng)村發(fā)展過程中所出現(xiàn)的碎片化問題進(jìn)行治理時(shí)，政府會(huì)從以往分散化的關(guān)系不斷變成整合性關(guān)系，改變了以往對抗化的工作模式。在鄉(xiāng)村治理活動(dòng)中需要確定不同部門之間的具體責(zé)任，做好任務(wù)分工，形成協(xié)作的發(fā)展模式，避免層級壁壘影響到治理活動(dòng)的有序開展，可以針對人才以及其他行政資源進(jìn)行整合，有利于提高政府部門的執(zhí)行效果，確保鄉(xiāng)村治理效率能夠得到穩(wěn)步提高，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。

3.4 優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

國外學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)階段的公共管理理論內(nèi)出現(xiàn)了一定的問題和缺陷，第一當(dāng)提供外部公共服務(wù)時(shí)沒有改變工作理念，仍然將外部環(huán)節(jié)作為組織內(nèi)部活動(dòng)。第二，在開展公共管理活動(dòng)時(shí)關(guān)注公共部門原有經(jīng)驗(yàn)過多，沒有從服務(wù)角度出發(fā)進(jìn)行分析。這些問題展示了政府在實(shí)施職能落實(shí)時(shí)將重點(diǎn)放在如何對服務(wù)供給流程進(jìn)行整合的方面，確保可以使治理活動(dòng)能夠滿足公共群眾的利益需求。作為基層政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)揮事關(guān)鄉(xiāng)村發(fā)展，因此在治理活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)重視解決職能錯(cuò)位、職能越位以及職能缺位的現(xiàn)象，對治理邏輯進(jìn)行重新捋順，改變以往的工作導(dǎo)向，從管控以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)化成為服務(wù)以及公共服務(wù)導(dǎo)向。

3.5 完善治理信息技術(shù)

伴隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，豐富了鄉(xiāng)村治理中信息技術(shù)的應(yīng)用，當(dāng)前我國已經(jīng)在鄉(xiāng)村治理工作中引入了大數(shù)據(jù)與電子政務(wù)等技術(shù)，極大地推動(dòng)了鄉(xiāng)村振興工作的實(shí)施。整體性治理要求政府對內(nèi)部信息技術(shù)進(jìn)行整合，應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)整合不同部門的數(shù)據(jù)與電子政務(wù)信息，構(gòu)建運(yùn)行能力強(qiáng)、功能豐富的電子政務(wù)系統(tǒng)?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理正如火如荼地發(fā)展，社會(huì)事務(wù)的繁雜多樣，也對這些手段提出的越來越高的要求。目前雖然已經(jīng)建立了電子政務(wù)平臺，但是其平臺一般情況下屬于縣級層面，由于資金以及人力資源所存在限制問題，在電子政務(wù)方面的發(fā)展較弱。在整體性治理中要打破縣級政府部門間的隔閡，加快各個(gè)主體間的信息共享，升級信息技術(shù)，使用大數(shù)據(jù)針對不同部門的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行整合處理，形成完整的數(shù)據(jù)庫體系。

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，農(nóng)村居民也能夠利用互聯(lián)網(wǎng)來獲取信息，打造不受時(shí)間地點(diǎn)限制的電子政務(wù)平臺是鄉(xiāng)村整體性治理的重要任務(wù)。政府可以建立微博政務(wù)、微信政務(wù)等，鼓勵(lì)群眾積極參與到鄉(xiāng)村治理事務(wù)中。

4 結(jié)束語

在鄉(xiāng)村治理的過程中所產(chǎn)生的碎片化現(xiàn)象，為鄉(xiāng)村未來的新型發(fā)展帶來了嚴(yán)重的影響和制約，通過整合性治理理念的提出有效推進(jìn)了治理變革進(jìn)程，解決了鄉(xiāng)村整體治理中的問題，推動(dòng)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。