推進融合教育的制度困境與出路

張先彬

融合教育，亦稱全納教育，是指將所有具有特殊教育需求的殘疾學(xué)生最大程度融入普通學(xué)校學(xué)習(xí)，以滿足其不同的學(xué)習(xí)需求，構(gòu)建起開放、包容、接納的教育體系。大力推進融合教育是落實習(xí)近平總書記關(guān)于“辦好特殊教育”講話精神的應(yīng)有之義，是堅持教育公平和學(xué)生本位主義的集中體現(xiàn)，也是推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。為有效推進融合教育，亟須將融合教育納入制度化軌道，用“制度之治”實現(xiàn)融合教育的高質(zhì)量發(fā)展，充分保障殘疾人的受教育權(quán)。

一、新時代推進融合教育的必要性

教育公平是社會公平的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是對殘疾人最大的尊重。在推進教育治理現(xiàn)代化和落實習(xí)近平總書記“辦好特殊教育”重要指示的大背景下，積極穩(wěn)妥地推進融合教育、保障我國8500萬殘疾人有平等接受教育的機會，具有豐富的理論價值和現(xiàn)實意義。

（一）推進融合教育是新時代教育公平的應(yīng)有之義

近十余年來，我國普及殘疾學(xué)生特殊教育的力度較大，殘疾學(xué)生受教育率明顯提升。然而，殘疾學(xué)生義務(wù)教育階段入學(xué)率在70%左右，以融合的形式接受義務(wù)教育的殘疾學(xué)生占所有在校殘疾學(xué)生的52.57%，遠遠沒有實現(xiàn)義務(wù)教育普及的目標(biāo)。相比于義務(wù)教育階段的殘疾學(xué)生入學(xué)率，學(xué)前階段、高等教育階段和職業(yè)教育階段的殘疾人受教育率則更低。新時期的教育公平意味著，無論學(xué)生是否殘障、無論處于哪一個受教育階段，都有平等接受教育的機會和權(quán)利。融合教育是保障所有殘疾學(xué)生平等獲得受教育機會的有效途徑，采取與普通學(xué)生隨班就讀、相互融合的教育方式，有助于確保殘疾學(xué)生真正融入普通學(xué)生的學(xué)習(xí)生活之中，增強其適應(yīng)社會的能力。

（二）推進融合教育是實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的必要舉措

殘疾人教育是目前推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的薄弱環(huán)節(jié)。教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化意味著教育事業(yè)必須著力補齊短板、強化制度支撐，以實現(xiàn)教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。若殘疾人教育質(zhì)量無法得到有效保障，教育治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)則無從談起。2017年修訂的《中華人民共和國殘疾人教育條例》（以下簡稱《殘疾人教育條例》）第3條提出“在融合教育中優(yōu)先采取普通教育方式”，明確了我國開展融合教育的具體方向。2022年1月25日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等七部門《“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），該《行動計劃》提出“堅持尊重差異、多元融合，讓殘疾兒童青少年和普通兒童青少年共同成長進步”的思路，該思路真正立足于學(xué)生本位主義，契合了殘疾學(xué)生的實際教育需求，為提升融合教育質(zhì)量指明了出路，有助于補足推進教育治理現(xiàn)代化過程中的短板。

二、推進融合教育的制度困境

從制度的視角理性審視，融合教育發(fā)展困境的根源主要還是制度保障和法律法規(guī)方面存在漏洞。我國融合教育在政策制定、立法保障、制度執(zhí)行等方面存在一定的問題，嚴(yán)重阻礙了融合教育的深入開展。

（一）政策困境：重融合教育效率而輕融合教育質(zhì)量

梳理有關(guān)融合教育的政策文本發(fā)現(xiàn)，我國融合教育政策存在“重融合教育效率、輕融合教育質(zhì)量”的傾向。從政策目標(biāo)上看，2014年教育部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《特殊教育提升計劃（2014—2016年）》將“總體目標(biāo)”設(shè)定為“到2016年，全國基本普及殘疾兒童少年義務(wù)教育，視力、聽力、智力殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率達到90%以上，其他殘疾人受教育機會明顯增加”;《特殊教育提升計劃（2017—2020年）》要求“到2020年，殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率達到95%以上”;2022年《行動計劃》則規(guī)定“到2025年，適齡殘疾兒童義務(wù)教育入學(xué)率達到97%”。顯而易見，上述融合教育政策設(shè)定的目標(biāo)均旨在提升殘疾學(xué)生的入學(xué)率，換言之，“融合教育政策最初的價值定位是追求效率，政策著力點在于保障殘疾學(xué)生的教育權(quán)利和普及義務(wù)教育”。從政策內(nèi)容上看，我國融合教育政策對殘疾學(xué)生個體需求的關(guān)注明顯不夠，使得殘疾學(xué)生難以有效融入普通學(xué)校的學(xué)習(xí)之中。從國家部委先后頒布的《關(guān)于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展意見的通知》《特殊教育提升計劃（2014—2016年）》《第二期特殊教育提升計劃（2017—2020年）》《行動計劃》等政策文本看，有關(guān)殘疾學(xué)生“入學(xué)問題”“普及教育”“隨班就讀”等內(nèi)容占比較大，而彰顯教育質(zhì)量的內(nèi)容如“特殊需求”“個體差異”“多元發(fā)展”等較為少見。由此可見，相關(guān)政策法規(guī)都以提高特殊兒童入學(xué)率為主要目標(biāo)，教育質(zhì)量，即特殊兒童能否在普通教室接受適當(dāng)?shù)慕逃L期受到了忽視。

（二）立法困境：重融合教育義務(wù)而輕融合教育責(zé)任

目前，我國主要規(guī)范融合教育的法律當(dāng)屬《殘疾人教育條例》。該條例屬于行政法規(guī)，于1994年頒布實施，并在2011年、2017年先后修訂。以2017年修訂的《殘疾人教育條例》為例，該條例規(guī)定了學(xué)前教育、義務(wù)教育、普通高中及以上教育、職業(yè)教育等各個階段的融合教育內(nèi)容，明確了教育行政部門、教育機構(gòu)、家庭、社區(qū)、社會組織等不同融合教育義務(wù)主體及義務(wù)內(nèi)容。如《殘疾人教育條例》第26條規(guī)定“縣級以上地方人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排支持特殊教育學(xué)校建立特殊教育資源中心，在一定區(qū)域內(nèi)提供特殊教育指導(dǎo)和支持服務(wù)”，第8條規(guī)定“殘疾人家庭應(yīng)當(dāng)幫助殘疾人接受教育”。仔細(xì)考察發(fā)現(xiàn)，《殘疾人教育條例》中充斥著大量的融合教育義務(wù)條款，其中體現(xiàn)義務(wù)性規(guī)則的法律語言如“應(yīng)當(dāng)”“不得”，在《殘疾人教育條例》中分別出現(xiàn)64次、3次。與之形成鮮明對比的是，違反融合教育義務(wù)的法律責(zé)任條款則較為少見，《殘疾人教育條例》中只有兩個條款規(guī)定了地方政府、教育機構(gòu)及其工作人員違反融合教育義務(wù)的法律責(zé)任。除此之外，違反融合教育義務(wù)的法律責(zé)任承擔(dān)方式也偏少，只有通報批評、責(zé)令改正、行政處分等少數(shù)幾種方式，對違法犯罪者的威懾力有限?？傮w而言，我國融合教育立法存在“重融合教育義務(wù)而輕違反融合教育責(zé)任”問題，由于缺乏強有力的法律責(zé)任規(guī)制，結(jié)果勢必難以督促各義務(wù)主體積極履行融合教育義務(wù)。

（三）實施困境：重融合教育政府主導(dǎo)而輕家庭和社會參與

在融合教育開展過程中，地方政府側(cè)重通過政府及相關(guān)部門（含學(xué)校）的力量來推進融合教育，忽略了家庭和社會力量的參與。在《殘疾人教育條例》中，立法者用大量的條款規(guī)范政府行政部門、學(xué)校的融合教育權(quán)責(zé)和義務(wù)，明顯希望通過政府部門的大力投入和學(xué)校的積極作為來推動融合教育的有序開展。考察有關(guān)融合教育的政策文件，“重融合教育政府主導(dǎo)而輕家庭及社會參與”現(xiàn)象也同樣存在，政策制定者對家庭和社會缺乏明確的參與措施，無疑弱化了家庭和社會的參與功能。從融合教育的實際開展情況看，地方政府完全主導(dǎo)甚至包攬了融合教育工作。譬如，江蘇是全國較早開展融合教育實驗的省份，目前已構(gòu)建起“省級統(tǒng)籌、行政推動、多部門協(xié)作整體推進融合教育資源中心，這是江蘇闖出的新時期全面推進融合教育一條新路”，這一經(jīng)驗也受到其他省市的紛紛效仿。毋庸諱言，政府主導(dǎo)是推進融合教育高質(zhì)量發(fā)展的必要舉措，但過度依賴或迷信政府力量，顯然不利于發(fā)揮家庭和社會的作用，無法形成推進融合教育高質(zhì)量發(fā)展的多方合力，也不能充分回應(yīng)《行動計劃》提出的“鼓勵和引導(dǎo)社會力量興辦特殊教育學(xué)?！钡囊?。另外，由于過分依賴政府力量開展融合教育，勢必給地方政府造成巨大負(fù)擔(dān)。

三、推進融合教育的制度回應(yīng)

立足我國融合教育所面臨的制度困境，亟須從加強政策引領(lǐng)、完善立法保障、強化制度執(zhí)行三方面入手，加強制度創(chuàng)新并強化執(zhí)行，用“制度之力”推進我國融合教育的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）加強政策引領(lǐng)：突出融合教育質(zhì)量目標(biāo)并細(xì)化落實措施

目前，我國融合教育政策的目標(biāo)定位仍關(guān)注于“提升殘疾人入學(xué)率”和“保障殘疾人受教育權(quán)利”，而融合教育質(zhì)量目標(biāo)則不夠凸顯。在推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，融合教育目標(biāo)不僅僅是讓殘疾人“有學(xué)上”，而是要“上好學(xué)”，即以提升融合教育質(zhì)量為目標(biāo)、以滿足殘疾學(xué)生的學(xué)習(xí)需求為導(dǎo)向，全方位提升其融入社會的能力。加強政策引領(lǐng)，首先要在融合教育政策制定上突出融合教育質(zhì)量目標(biāo)，將融合教育政策的目標(biāo)導(dǎo)向和著力點放在如何提升教育質(zhì)量上來。循此思路，未來在融合教育政策的頂層設(shè)計過程中，應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注殘疾學(xué)生的個體學(xué)習(xí)需求，根據(jù)殘疾學(xué)生的殘疾類別和接受能力采取多元化教育方式，同時提升從事殘疾人教育的教師隊伍質(zhì)量，從而真正提升融合教育的質(zhì)量和水平。其次，完善融合教育質(zhì)量的支持保障體系。國內(nèi)外融合教育實踐表明，沒有支持保障，就沒有融合，也難以提高融合教育質(zhì)量。具體而言，可嘗試將融合教育納入社會保障體系，構(gòu)建“日常+專項”經(jīng)費支持保障、“線上+線下”技術(shù)服務(wù)保障、“普通+特需”課程體系保障、“行政+專業(yè)”教師隊伍保障，同時通過媒體宣傳引導(dǎo)和社會力量支持，營造全社會共同支持融合教育的氛圍和環(huán)境。

（二）完善立法保障：強化違反融合教育法律義務(wù)的不利后果

除了在政策制定上突出融合教育質(zhì)量目標(biāo)之外，還應(yīng)當(dāng)注重用法治理念和法治方式推進我國融合教育的深入開展。目前而論，我國融合教育法治保障仍存在立法供給不足的困境，主要表現(xiàn)在《殘疾人教育條例》中有關(guān)融合教育法律責(zé)任條款的不健全，由于缺乏強有力的法律責(zé)任規(guī)制，使得部分違反融合教育法律義務(wù)的行為難以得到有效追責(zé)。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)著力完善融合教育法律責(zé)任體系，精心設(shè)定違反融合教育義務(wù)的法律后果。具體可以從以下兩方面展開：一方面，明確融合教育法律責(zé)任主體的范疇?！稓埣踩私逃龡l例》第56條、第57條僅規(guī)定了教育行政部門、教育機構(gòu)及其工作人員違反融合教育義務(wù)的法律責(zé)任。但現(xiàn)實中，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)融合教育法律責(zé)任的主體并不限于此，換言之，有必要將家庭、社區(qū)、社會組織、媒體等主體納入融合教育法律主體的范疇，以增強這些主體履行融合教育義務(wù)的主動性和積極性。另一方面，豐富違反融合教育義務(wù)的法律責(zé)任方式?！稓埣踩私逃龡l例》僅規(guī)定行政處分、責(zé)令改正等少數(shù)法律責(zé)任承擔(dān)方式，故有必要進行優(yōu)化和拓展，并提升其可操作性。具體而言，應(yīng)當(dāng)針對不同的違法主體、違法情形設(shè)定不同的法律責(zé)任承擔(dān)方式，提升違反融合教育義務(wù)的違法成本，增強其法律約束力，從而有效促使各主體自覺履行融合教育義務(wù)以及承擔(dān)法律責(zé)任。

（三）強化制度執(zhí)行：構(gòu)建多元主體共同參與的融合教育機制

深入推進融合教育，不能單純靠政府部門及學(xué)校的“一家之力”，“它們的成果有賴于各方的協(xié)同努力”。國外融合教育的成功經(jīng)驗為我們提供了有益借鑒。譬如，美國建立了完善的融合教育志愿者支持體系，能夠發(fā)揮特殊教育相關(guān)專業(yè)志愿者的作用，緩解師資力量不足、專業(yè)人員匱乏等困境。日本為吸引社會力量參與融合教育，于2013年出臺《第二期教育提升基本計劃》，該計劃要求“學(xué)校、社區(qū)、醫(yī)療、福利、保健等業(yè)務(wù)的相關(guān)機構(gòu)合作，從長期的視角為學(xué)生個體進行教育支援”。立足于我國融合教育“重融合教育政府主導(dǎo)而輕家庭及社會參與”問題，結(jié)合美日兩國的成熟經(jīng)驗，未來我國應(yīng)當(dāng)摒棄政府“大包大攬”模式，構(gòu)建由“政府主導(dǎo)，學(xué)校、家庭、社區(qū)、社會組織、新聞媒體等多元主體共同參與”的融合教育機制。為確保各主體有序、規(guī)范參與融合教育，應(yīng)當(dāng)厘清政府及相關(guān)職能部門、學(xué)校、家庭、社會組織等多元主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，同時構(gòu)建聯(lián)動機制，加強信息共享，確保各個主體都能在融合教育中發(fā)揮應(yīng)有作用，助推融合教育的高質(zhì)量發(fā)展。

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作??者：重慶兩江新區(qū)星湖學(xué)校校長

責(zé)任編輯：粟?超