基層社會(huì)治理的法治保障研究

魏小來

習(xí)近平總書記提出：“黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層。”在新形勢(shì)下，基層社會(huì)治理應(yīng)承擔(dān)社會(huì)總體治理功能發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科技水平的提高，適應(yīng)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型是加強(qiáng)基層社會(huì)治理的主要任務(wù)，法治建設(shè)則是構(gòu)建基層社會(huì)治理新模式的重要保障。

一、檢視：基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)條件

（一）社會(huì)發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型與重構(gòu)

隨著城市化進(jìn)程加快，我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)開始發(fā)生轉(zhuǎn)型與重構(gòu)，以東北地區(qū)為例，其傳統(tǒng)社區(qū)和鄉(xiāng)村的治理體系日趨解體，在秩序井然的形式層面下社會(huì)結(jié)構(gòu)變化引起了社會(huì)關(guān)系的實(shí)質(zhì)性調(diào)整，尤其是社會(huì)家庭結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生改變、青少年社會(huì)性加速發(fā)展和老年人社會(huì)行為變遷。雖然我國基層社會(huì)治理模式的摸索取得了階段性的成果，但是大多基層社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜化、多樣化的外在樣態(tài)對(duì)提高基層社會(huì)治理體系的創(chuàng)新能力和核心動(dòng)力提出了新的要求。

（二）法治文化生長(zhǎng)受阻

法治文化對(duì)行為習(xí)慣和價(jià)值觀念有著深遠(yuǎn)的影響，因此，法治文化的建設(shè)水平不僅折射出當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展程度，更是基層社會(huì)治理能力的思想根基和理論指引。而我國部分基層社會(huì)中農(nóng)業(yè)文化的根深蒂固致使法治文化缺少良好的生長(zhǎng)環(huán)境，雖農(nóng)業(yè)文化的意涵在不斷調(diào)整和完善，但是“熟人社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)和“人情關(guān)系”的異化仍有殘存，尤其是農(nóng)村地區(qū)的法治文化“先天不足，后天畸形”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足、商貿(mào)文化的缺失和政策扶持的依賴也制約了法治文化的流動(dòng)和滲透。

二、反思：基層社會(huì)治理的失范與瓶頸

（一）參與活力尚待釋放

在基層社會(huì)治理中，居民作為政策方針貫徹和落實(shí)的主要踐行者，普遍存在對(duì)參與社會(huì)治理工作缺乏熱情、缺乏法治意識(shí)的特點(diǎn)，根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，2020年與“合同約定”相關(guān)的一審民事訴訟案件，黑龍江有7011件，吉林有8550件，而浙江有22537件，江蘇有35298件，這組數(shù)據(jù)側(cè)面映射了沿海地區(qū)與其他地區(qū)居民的法治意識(shí)差異，法治意識(shí)落后的結(jié)果就是公眾參與基層社會(huì)治理的意識(shí)和活力被掩埋。此外，我國部分地區(qū)基層職能部門仍以“管理”思維為主導(dǎo)，很多基層群眾自治組織和社會(huì)團(tuán)體也呈現(xiàn)較為濃重的行政色彩，而在“治理”思維被湮沒的現(xiàn)實(shí)情境下，綜合治理、依法治理的能力無法滿足公眾期待和時(shí)代需要也就在所難免。

（二）部門聯(lián)動(dòng)力量較為薄弱

除社會(huì)力量外，基層社會(huì)治理部門之間一般不存在交叉關(guān)系，故聯(lián)動(dòng)制度無法發(fā)揮功能性價(jià)值。首先，礙于有限的司法資源，一般是附近幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共用一個(gè)派出法庭，如黑龍江省H市的主城區(qū)法院的派出法為2～3個(gè)，而北京市C區(qū)法院的派出法庭有7個(gè)，上海市P區(qū)法院派出法庭有8個(gè)，派出法庭建設(shè)水平差異性明顯;其次，按照“社區(qū)嵌入社會(huì)”的理論，基層群眾性自治組織是基層社會(huì)關(guān)系和體系建設(shè)中的主要變量，但有些地區(qū)的基層群眾性自治組織并未在國家機(jī)關(guān)與社會(huì)力量間充分發(fā)揮紐帶作用，致使公共權(quán)力與社會(huì)參與力量未能形成良性互動(dòng);最后，基層社會(huì)的治理水平是以不同行動(dòng)主體間的互動(dòng)程度為衡量標(biāo)準(zhǔn)的，但各部門在基層社會(huì)治理過程中扮演著“各自為戰(zhàn)”的角色，未能在社區(qū)矯正工作中與派出所、社區(qū)形成信息互通和共享，這種現(xiàn)象不利于基層問題形成流程式化解和苗頭性干預(yù)，并且由于沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)極易衍生社會(huì)性問題。

（三）信息化發(fā)展有待提高

根據(jù)黑龍江省統(tǒng)計(jì)局公布的《2020年黑龍江省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2020年黑龍江省產(chǎn)生授權(quán)專利2.8萬余件，其中發(fā)明專利0.45余萬件，而根據(jù)浙江省統(tǒng)計(jì)局公布的《2020年浙江省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2020年浙江省產(chǎn)生授權(quán)專利39萬余件，其中發(fā)明專利為5萬件，這些數(shù)據(jù)可以側(cè)面檢視一個(gè)地區(qū)的創(chuàng)新能力和核心競(jìng)爭(zhēng)力，而信息化水平的提高除了依賴資金的扶持，更依賴于創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力?？梢?，若基層社會(huì)治理過程更多采取傳統(tǒng)的機(jī)制化和責(zé)任化的應(yīng)對(duì)策略，不利于長(zhǎng)久維持基層治理的平衡局面，也無法形成體系自洽的制度性規(guī)范。學(xué)習(xí)借鑒沿海地區(qū)優(yōu)秀做法則是將建設(shè)智慧行政平臺(tái)、開發(fā)監(jiān)管系統(tǒng)等作為創(chuàng)新基層治理體系的重點(diǎn)，以江蘇省J市X鎮(zhèn)為例，通過建設(shè)一站式審批平臺(tái)、開發(fā)業(yè)務(wù)信息共享平臺(tái)、建立執(zhí)法人員數(shù)據(jù)庫等方式顯著提高了政務(wù)服務(wù)效率，加快了基層社會(huì)治理智慧化、信息化道路開辟的步伐。

三、破題：充分發(fā)揮法院職能為基層社會(huì)治理提供法治保障

（一）推進(jìn)法院多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)

基層社會(huì)的矛盾糾紛以家庭、婚姻、親朋、鄰里等糾紛為主要樣態(tài)，這類糾紛的血緣性使雙方在長(zhǎng)期的沖突和對(duì)抗中產(chǎn)生了尖銳的矛盾，如若審判程序存在瑕疵，易引起當(dāng)事人通過不合理的途徑表達(dá)訴求，因此，挖掘多元化解紛的優(yōu)勢(shì)，完善以人民調(diào)解、律師調(diào)解、社會(huì)力量參與、公證對(duì)接為主要手段、“一站式”解紛平臺(tái)建設(shè)為信息化保障、立足各地基層實(shí)際情況的多元化糾紛化解機(jī)制成為首選。

建立為健全多元化糾紛解決機(jī)制極具意義，如吉林省高級(jí)人民法院于2014年印發(fā)了《吉林省高級(jí)人民法院關(guān)于推進(jìn)多元解決糾紛機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，其中對(duì)設(shè)立方式、隊(duì)伍建設(shè)、銜接流程、類案化制度、部門聯(lián)動(dòng)等方面作出了詳細(xì)的規(guī)定，包括鼓勵(lì)退休的司法人員、人大代表等作為社會(huì)力量積極參與，并通過限縮適用范圍來防范因擴(kuò)張性適用阻礙當(dāng)事人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)以此兼顧事實(shí)性效果。以吉林省J市兩級(jí)人民法院為例，推進(jìn)多元調(diào)解和繁簡(jiǎn)分流的模式后，進(jìn)入訴訟程序的案件照同期相比大幅下降。依據(jù)其公布的多元化糾紛解決改革工作總結(jié)報(bào)告，2017年1月至8月一審案件上訴的發(fā)回重審和改判比率照同期下降0.64%，提升了司法質(zhì)效，達(dá)到了公正、效率、社會(huì)三大價(jià)值有機(jī)統(tǒng)一。

有些地區(qū)的多元解紛機(jī)制也逐漸呈現(xiàn)一些短板：首先，人民法院的解紛機(jī)制滯后。鄉(xiāng)村中傳統(tǒng)的封閉式管理逐漸瓦解，法律關(guān)系間的主體發(fā)生變化，村民與村民之間的法律關(guān)系逐漸演變?yōu)榇迕衽c企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體以及其他組織之間的法律關(guān)系，從單一的侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛、相鄰?fù)恋丶m紛、土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛逐漸發(fā)展為涵蓋建設(shè)用地使用權(quán)糾紛、侵權(quán)責(zé)任糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議等多種類型交叉重疊的糾紛，單一的社會(huì)主體參與、不清晰的部門管轄邊界和多元化解紛機(jī)制的機(jī)械性已經(jīng)無法適應(yīng)基層治理對(duì)個(gè)案規(guī)范的需要;其次，多元化解紛隊(duì)伍建設(shè)滯后。根據(jù)上文吉林省印發(fā)文件可以看出，調(diào)解人員除法學(xué)專業(yè)人士外，還包括社會(huì)團(tuán)體、基層組織中的工作人員，調(diào)解隊(duì)伍整體素質(zhì)和專業(yè)水平值得商榷，難與基層社會(huì)治理的需求契合;最后，對(duì)多元化解紛的認(rèn)識(shí)不足，聘用人員、辦公場(chǎng)所、技能培訓(xùn)等方面需要投入大量資金，在訴前調(diào)解和訴調(diào)對(duì)接的信息化建設(shè)方面也要有大量資金支持，如果因認(rèn)識(shí)不足而縮減資金投入，則為多元化解紛工作的內(nèi)生動(dòng)力和外在活力帶來消極影響。

基層法院在完善多元化解紛機(jī)制時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)完善訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，設(shè)立分級(jí)處置制度，根據(jù)案件的標(biāo)的額、案件的案由等個(gè)案要件事實(shí)分級(jí)進(jìn)行處理，調(diào)解是一項(xiàng)“爭(zhēng)分奪秒”的工作，要準(zhǔn)確、快速識(shí)別案件糾紛的層級(jí)才能制定出糾紛緣由、解紛方式、解紛主體三者高度匹配的方案;其次，厘清適用范圍和職責(zé)邊界，礙于多元化糾紛解紛機(jī)制的宏觀性描述，少許法院以追求結(jié)案率為目標(biāo)盲目提升訴前調(diào)解、訴前對(duì)接適用比率，以調(diào)代審、調(diào)審不分的情況時(shí)有發(fā)生。而北京市高級(jí)人民法院于2016年發(fā)布的《北京法院立案階段多元調(diào)解工作的規(guī)定》，通過明確調(diào)解工作的時(shí)限、適用種類、對(duì)案件的再審查、司法救濟(jì)途徑等內(nèi)容明確了多元化解紛的范疇;最后，加強(qiáng)對(duì)調(diào)解隊(duì)伍的培訓(xùn)，依據(jù)調(diào)解人員的來源、知識(shí)結(jié)構(gòu)、思想政治水平、社會(huì)閱歷設(shè)置不同的培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)方式，為調(diào)解工作做好充足的人才儲(chǔ)備。

（二）提升法院派出法庭履職能力

法院的派出法庭不僅行使裁判職能，更承擔(dān)“送法下鄉(xiāng)”和保持基層和諧穩(wěn)定的職責(zé)，因此加強(qiáng)派出法庭建設(shè)是為基層部門聯(lián)動(dòng)提供指引、動(dòng)力和法治保障的重要基礎(chǔ)。

“從基層上看去，中國社會(huì)是鄉(xiāng)土性的”，這是學(xué)者費(fèi)孝通曾經(jīng)對(duì)中國社會(huì)做出的概括性評(píng)價(jià)，準(zhǔn)確又精煉。隨著傳統(tǒng)的基層封閉式管理模式已經(jīng)趨向于瓦解，基層法院派出法庭在基層社會(huì)治理中開始承擔(dān)三方面的使命：公正裁判、送法下鄉(xiāng)和化解糾紛。派出法庭如果沒有主動(dòng)將自身嵌入基層社會(huì)，就無法實(shí)現(xiàn)設(shè)立派出法庭的價(jià)值預(yù)設(shè)。則無法實(shí)現(xiàn)與多部門聯(lián)動(dòng)化解糾紛，這就削弱了基層社會(huì)治理的法治力量。此外，在特定區(qū)域，尤其是在少數(shù)民族聚居區(qū)的群眾經(jīng)過長(zhǎng)期的、反復(fù)適用、沒有違背公序良俗的風(fēng)俗習(xí)慣未受到審判活動(dòng)的重視，僅完全依賴“法條主義”和文義解釋，這種機(jī)械性審判使規(guī)范性效果與事實(shí)性效果產(chǎn)生人為割裂。

作為派出法庭，首先，應(yīng)將解紛端口前移。以甘肅省L市X區(qū)F派出法庭為例，其設(shè)立了普法宣傳的流動(dòng)陣地，積極開展巡回審判工作并組織群眾觀看，讓人民群眾在接受法治教育的過程中重拾親情、喚醒家庭責(zé)任感，為多部門合作聯(lián)動(dòng)提供了更多的可能性;其次，應(yīng)注重釋法說理工作。釋法說理兼具維護(hù)合法權(quán)益和司法公信力的雙重價(jià)值，包括庭前引導(dǎo)、庭審說明以及判后答疑，即將后果式思維與規(guī)范式思維結(jié)合，充分發(fā)揮社會(huì)法學(xué)視域下的法律工具性價(jià)值并為基層社會(huì)行為提供指引和示范;最后，司法權(quán)與社會(huì)力量相輔相成，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到司法機(jī)關(guān)和社會(huì)力量各有職責(zé)分工和優(yōu)勢(shì)屬性，社會(huì)力量是填補(bǔ)公共權(quán)力在基層社會(huì)治理中功能性空白的重要手段，充分發(fā)揮社會(huì)組織的主動(dòng)調(diào)節(jié)和勸導(dǎo)作用才能避免當(dāng)事人產(chǎn)生不良情緒、防止惡性事件發(fā)生。

（三）提高基層法院治理的法治信息化水平

信息化深挖司法信息資源、打擊司法腐敗的特點(diǎn)使其成為法院深入?yún)⑴c基層社會(huì)治理的重要手段，也是基層社會(huì)治理中向信息化管理邁進(jìn)的科技發(fā)展導(dǎo)向和主要驅(qū)動(dòng)力。但是法院系統(tǒng)的信息化建設(shè)存在地域性差異。以法院執(zhí)行工作為例，東北地區(qū)雖然在“基本解決執(zhí)行難”的攻堅(jiān)活動(dòng)中智慧執(zhí)行取得了階段性進(jìn)展，但是仍然以傳統(tǒng)線下的查詢、控制等執(zhí)行方式為主，而根據(jù)浙江省發(fā)布的《浙江省高級(jí)人民法院浙江省公安廳關(guān)于貫徹<關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知>的意見》，可發(fā)現(xiàn)浙江省2007年形成了法院執(zhí)行局與當(dāng)?shù)毓膊块T互通共享、信息聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)查詢系統(tǒng)，2020年浙江省L市法院又與當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源和規(guī)局劃聯(lián)動(dòng)合作，將不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)與執(zhí)行系統(tǒng)雙向銜接，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上多跑、線下少跑的高效率財(cái)產(chǎn)查控目標(biāo)。除此以外，湖南省C市法院系統(tǒng)開發(fā)了全國獨(dú)有的“鎖屏”送達(dá)信息系統(tǒng)，這些舉措使法院工作向規(guī)范化、透明化邁進(jìn)，為法院積極參與基層社會(huì)治理提供了科技力量和社會(huì)大眾的支持。

因此，首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)審判平臺(tái)的建設(shè)，以黑龍江H市的主城區(qū)基層法院為例，派出法庭僅設(shè)立在矛盾較為集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其他偏遠(yuǎn)地區(qū)的當(dāng)事人由于交通問題無法親自參與庭審，而加強(qiáng)訴訟服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)庭審平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)閱卷平臺(tái)建設(shè)，既提高審判效率又便于偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的當(dāng)事人充分行使其訴權(quán);其次法院應(yīng)當(dāng)以科技平臺(tái)為依托，加強(qiáng)與其他職能部門的聯(lián)動(dòng)，通過合作實(shí)現(xiàn)信息互通互享和暢通協(xié)助，尤其是在基層社會(huì)治理中，基層法院與公安部門派出機(jī)構(gòu)、基層政府的配合是必要的;最后嘗試在訴訟執(zhí)行環(huán)節(jié)引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)，此類技術(shù)相對(duì)成熟的是廣東省G市法院系統(tǒng)，通過該技術(shù)解決了證據(jù)真實(shí)性認(rèn)定的難題、為存儲(chǔ)證據(jù)提供了技術(shù)支持、保證了電子證據(jù)在訴訟環(huán)節(jié)的真實(shí)性。

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作??者：黑龍江省哈爾濱市道里區(qū)人民法院法官助理

責(zé)任編輯：劉小僑