八部委出臺(tái)休養(yǎng)生息規(guī)劃讓疲憊的耕地喘口氣

八部委出臺(tái)休養(yǎng)生息規(guī)劃讓疲憊的耕地喘口氣

常欽

耕地退耕、休耕、輪作，草原禁牧、休牧、輪牧，治理重點(diǎn)河湖、壓減地下水超采量……近日，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合七部門共同發(fā)布《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃》，提出要合理降低開發(fā)強(qiáng)度，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

長(zhǎng)期高強(qiáng)度開發(fā)、超負(fù)荷利用，已危及資源永續(xù)利用和生態(tài)安全

耕地草原河湖資源是重要的農(nóng)業(yè)資源。雖然我國(guó)耕地草原河湖資源總量較為豐富，但人均占有量遠(yuǎn)低于世界平均水平，且區(qū)域分布不均、資源匹配度差，長(zhǎng)期的高強(qiáng)度開發(fā)、超負(fù)荷利用，已經(jīng)危及資源永續(xù)利用和生態(tài)安全。對(duì)此，國(guó)家發(fā)展改革委農(nóng)村經(jīng)濟(jì)司司長(zhǎng)吳曉說(shuō)，迫切需要合理降低開發(fā)強(qiáng)度，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)按自然規(guī)律辦事，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在突出位置，通過(guò)最嚴(yán)格的管控，減少人為擾動(dòng)，增強(qiáng)耕地草原河湖的自然循環(huán)恢復(fù)能力?？紤]到當(dāng)前不同資源的自然特性和在不同地區(qū)的功能定位，《規(guī)劃》突出重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)問(wèn)題和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，分類指導(dǎo)、明確路徑。

現(xiàn)階段，耕地的首要功能仍是糧食和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，其休養(yǎng)生息以“養(yǎng)”“退”“休”“輪”“控”為主要措施，即通過(guò)耕地養(yǎng)護(hù)、退耕還林還草、休耕、輪作、污染防控治理，實(shí)現(xiàn)“藏糧用新型城鄉(xiāng)關(guān)系激發(fā)農(nóng)村活力

增加農(nóng)民收入涉及城鄉(xiāng)要素配置和利益調(diào)整，需要從構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的高度來(lái)推進(jìn)。促進(jìn)農(nóng)民增收，一方面要推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，讓在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民增產(chǎn)增效，腰包鼓起來(lái)；另一方面要深化戶籍制度改革，讓符合條件的農(nóng)民工市民化，增加其就業(yè)的穩(wěn)定性和社會(huì)保障。

構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，要激發(fā)農(nóng)村資源資產(chǎn)要素活力。眼下，工商資本下鄉(xiāng)已成一大熱門。既要鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)，發(fā)揮其帶動(dòng)引領(lǐng)作用，給農(nóng)民帶來(lái)資本、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，增加致富手段；也要鼓勵(lì)工商資本與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作，整合集體土地、閑置農(nóng)房等資源，發(fā)展新型商業(yè)模式，增加農(nóng)民致富途徑。

構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，要充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化輻射帶動(dòng)作用。加快推進(jìn)戶籍制度改革，放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；要以建制鎮(zhèn)為支點(diǎn)，深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)示范工程，引導(dǎo)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)向縣城、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)等集中。探索農(nóng)村新型社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)同建模式，帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。

圍繞改變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系，國(guó)家確立了“多予少取放活”的思路，今后將不斷完善新型城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)。于地、藏糧于技”。

草原生態(tài)欠賬較多，應(yīng)更多發(fā)揮生態(tài)功能，其休養(yǎng)生息以“禁”“休”“輪”“種”為主要措施，即通過(guò)禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧、人工種草，推動(dòng)草原畜牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)草畜平衡、維護(hù)草原生態(tài)安全。

我國(guó)水資源相對(duì)緊缺，降低河湖開發(fā)強(qiáng)度難以一步到位，其休養(yǎng)生息以“治”“?！薄斑€”“減”“護(hù)”為主要措施，即通過(guò)治理重點(diǎn)河湖、保障生態(tài)用水、退還合理生態(tài)空間、壓減地下水超采量、保護(hù)水生生物資源，推進(jìn)河湖生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)。

“十三五”試點(diǎn)，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)總體要得到遏制

耕地草原河湖休養(yǎng)生息是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就?！兑?guī)劃》將實(shí)施期限確定為2016～2030年，其中，“十三五”期間以試點(diǎn)示范為主，主要解決重點(diǎn)地區(qū)的突出問(wèn)題，探索有效模式，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)；后10年根據(jù)試點(diǎn)情況進(jìn)行必要的調(diào)整完善，再全面展開。

《規(guī)劃》確定的目標(biāo)是，到2020年，確保耕地草原數(shù)量，有效恢復(fù)河湖生態(tài)空間，穩(wěn)定濕地面積，穩(wěn)步提高耕地質(zhì)量，耕地草原河湖生態(tài)功能初步改善，資源保障能力不斷增強(qiáng)；農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)總體得到遏制，生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)的環(huán)境得到改善，基本建立資源有效保護(hù)和高效利用的政策與技術(shù)支撐體系，改變資源開發(fā)強(qiáng)度過(guò)大、利用方式粗放的狀況。到2030年，耕地草原河湖資源利用與養(yǎng)護(hù)全面步入良性循環(huán)，生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，建立完善的資源休養(yǎng)生息制度體系，基本形成農(nóng)產(chǎn)品供給保障有力、資源利用高效、產(chǎn)地環(huán)境良好、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、田園風(fēng)光優(yōu)美的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展新格局，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

《規(guī)劃》要求，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和資源利用方式，加大農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)力度，強(qiáng)調(diào)完善政策措施、創(chuàng)新體制機(jī)制，從形成長(zhǎng)效機(jī)制的角度，提出了較為全面的制度安排。

環(huán)保部生態(tài)司副司長(zhǎng)閻奮民介紹，下一步，環(huán)保部將聯(lián)合中國(guó)科學(xué)院組織開展2010年到2015年的全國(guó)生態(tài)狀況調(diào)查評(píng)估。通過(guò)健全監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、開展調(diào)查評(píng)估，以及成果的應(yīng)用，將為耕地、草原和河湖休養(yǎng)生息各項(xiàng)措施的實(shí)施提供有力的支撐。同時(shí)，進(jìn)一步加大環(huán)境執(zhí)法力度，依法對(duì)涉及耕地、草原、河湖的生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件進(jìn)行查處。

退耕休耕減產(chǎn)糧食最多1500萬(wàn)噸/年，對(duì)供給影響不大

據(jù)目標(biāo)測(cè)算，“十三五”期間新一輪退耕還林還草工程，按退減耕地面積7500萬(wàn)畝、每畝平均產(chǎn)出150公斤糧食來(lái)計(jì)算，預(yù)計(jì)最高年份減產(chǎn)糧食大約是1125萬(wàn)噸；實(shí)施耕地輪作休耕試點(diǎn)，減少糧食種植面積按600萬(wàn)畝、單產(chǎn)400公斤糧食來(lái)計(jì)算，預(yù)計(jì)最高的年份減產(chǎn)糧食是240萬(wàn)噸；退田還湖還濕試點(diǎn)任務(wù)實(shí)施以后，退減的耕地面積不超過(guò)200萬(wàn)畝，按照每畝產(chǎn)出600公斤糧食來(lái)計(jì)算，預(yù)計(jì)最高年份減產(chǎn)糧食是120萬(wàn)噸。

吳曉說(shuō)，退耕休耕對(duì)糧食減產(chǎn)的影響最高年份是1500萬(wàn)噸。但這低于近年來(lái)糧食平均產(chǎn)量的2.5%，對(duì)糧食供給的影響不大，處于可控范圍內(nèi)。這是前提條件。目前我國(guó)糧食庫(kù)存比較充裕，是實(shí)施規(guī)劃的有利條件。

今年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）調(diào)整方案》，到2020年全國(guó)耕地保護(hù)面積不得低于18.65億畝。退耕、休耕、輪作并不改變耕地的用途，只是由于休養(yǎng)生息的需要暫時(shí)退出耕作?！兑?guī)劃》提到，要將耕地質(zhì)量提高一個(gè)等別，相當(dāng)于一畝地提高100公斤的糧食生產(chǎn)能力。國(guó)土資源部規(guī)劃司副司長(zhǎng)周建春說(shuō)，從控制耕地總量、嚴(yán)守耕地紅線的角度來(lái)看，耕地的數(shù)量并沒(méi)有減少。同時(shí)，通過(guò)土地的整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升單產(chǎn)的水平，又對(duì)糧食安全起到了保障作用。

例如，在東北地區(qū)，如休耕一年，下一年種玉米不僅可以少施一遍肥料，而且單產(chǎn)可以提高10%左右；如果按照兩年玉米、一年大豆輪作，不但可以降低重茬、迎茬導(dǎo)致的病蟲害增多，土壤板結(jié)和農(nóng)作物減產(chǎn)等問(wèn)題，還能提高土壤肥力和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，玉米產(chǎn)量也可以提高5%～10%。在實(shí)施退耕還林還草的區(qū)域，種植和經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)隨之進(jìn)行調(diào)整，不但可以增加木本糧油、干鮮果品和肉蛋奶的產(chǎn)量，還可以帶動(dòng)草畜、林果、育苗等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成新的增收渠道。