會計師事務(wù)所參與財政支出績效評價流程設(shè)計研究

曹光遠 張爽 曹敏

摘要：隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，政府財政支出也逐年增多，為更合理地分配和使用財政資金，發(fā)揮財政支出的最大效益，新預(yù)算法和預(yù)算績效管理制度都對單位財政管理工作提出了新的要求。會計師事務(wù)所作為獨立的第三方機構(gòu)，具備充足的專業(yè)人才和更強的專業(yè)能力，通過政府購買公共服務(wù)參與財政支出績效評價工作，不但能客觀地評價財政支出項目的效率和效益，幫助政府更好地實現(xiàn)項目績效目標，還能發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢，幫助其更好地進行預(yù)算績效管理工作，進而改善我國整體預(yù)算管理環(huán)境。通過Y會計師事務(wù)所承接的B市航拍項目，論述會計師事務(wù)所參與財政支出績效評價的流程設(shè)計，評價工作人員和評價方案，評價材料和評價內(nèi)容，專家評價項目的績效。

關(guān)鍵詞：會計師事務(wù)所;財政支出績效評價;評價流程

0 引言

財政支出績效評價是對財政資金的使用情況進行的評價，對財政支出的使用效果、效率及社會效益的實現(xiàn)情況進行考核，同時也對政府職能的實現(xiàn)程度和提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量進行評價與監(jiān)督?！翱冃А币辉~最早出現(xiàn)在企業(yè)管理領(lǐng)域，用于衡量企業(yè)經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)水平。政府也可以被看作特殊的企業(yè)，財政支出績效評價要兼顧財政和績效雙重特點。通過預(yù)算控制和績效評價，對政府工作和行為進行監(jiān)督和指導(dǎo)，使預(yù)算資源和財政資金被合理地分配和運用在正確的項目中，使相關(guān)支出運作更加科學(xué)、高效，進而實現(xiàn)政府部門的目標[1]。因此，深化財政預(yù)算管理對財政支出加強績效管理思想建設(shè)十分重要。全面實施績效管理、貫徹績效評價理念是我國建設(shè)現(xiàn)代財政制度的積極探索。

近些年來，財政支出績效評價工作的重要性逐漸受到我國財政部和其他有關(guān)部門理解和重視，但由于我國具有社會主義市場經(jīng)濟體制特點，不能照搬西方發(fā)達國家相關(guān)經(jīng)驗，加之我國有關(guān)財政支出績效評價工作的研究相對不足，相較于發(fā)達國家，財政支出績效評價管理體系還不夠完善，績效評價工作還存在很多問題，如根據(jù)各財政支出項目的不同性質(zhì)，如何科學(xué)選取評價指標、如何建立恰當?shù)脑u價體系等[2]。為此，財政部在2012年的預(yù)算績效管理工作規(guī)劃中提出“引入第三方評價”的概念，后續(xù)又發(fā)布了《第三方機構(gòu)參與政府購買績效評價工作的指導(dǎo)意見》，這一方面為政府預(yù)算管理注入活力，作為外部制衡機制，能更真實地反映財政資金的使用情況和績效的實現(xiàn)情況;另一方面開拓了第三方機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，為第三方機構(gòu)的發(fā)展助力，提高了社會經(jīng)濟整體水平[3]。會計師事務(wù)所作為第三方機構(gòu)的主要組成部分，具有獨立和專業(yè)的特點，能為財政支出績效評價提出更為客觀和權(quán)威的意見，增強績效評價工作的可信度，對我國績效評價工作和預(yù)算管理工作發(fā)揮著不可或缺的作用。因此，本文將會計師事務(wù)所參與財政支出績效評價作為論題，分析會計師事務(wù)所參與財政支出績效評價的具體流程。

1 B市航拍項目財政支出績效評價簡介

1999年，B市政府提出了“數(shù)字城市”的戰(zhàn)略構(gòu)想，確定了每年對B市進行航空攝影的工作計劃，并發(fā)布相關(guān)文件，確定航空攝影工作由B市原信息化辦公室（現(xiàn)為市經(jīng)濟信息化局）負責(zé)實施，建立“一次財政投入，全市各部門免費共享”的機制。

“2018年航拍項目”由B市經(jīng)濟信息化局委托其下屬事業(yè)單位B市信息資源管理中心負責(zé)執(zhí)行。自2001年起，B市信息資源管理中心代表市政府已連續(xù)18年開展航空攝影工作，至2018年，航空攝影成果共享服務(wù)的范圍覆蓋了B市95%以上行政事業(yè)單位，支撐了全市56個部門160多個業(yè)務(wù)系統(tǒng)的共享應(yīng)用，成為B市城市規(guī)劃管理、應(yīng)急指揮、資源調(diào)查和環(huán)境監(jiān)測等業(yè)務(wù)工作有序開展不可或缺的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2018年航拍項目預(yù)算批復(fù)金額為1 643.89萬元，包含4個子項目：航拍專項——航空攝影、航拍專項——彩色數(shù)字正射影像制作、航拍專項——航空攝影監(jiān)理及后續(xù)處理、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)功能完善。

項目總體目標是完成B市平原地區(qū)和山區(qū)航空攝影工作，完成B市熱點地區(qū)無人機攝影工作;然后以3種攝影影像為基礎(chǔ)，分別制作相應(yīng)分辨率的彩色數(shù)字正射影像圖，并對敏感地區(qū)的影像進行保密處理;進一步優(yōu)化和完善“B市政務(wù)地理空間信息資源共享服務(wù)平臺”及相關(guān)系統(tǒng)，為全市各業(yè)務(wù)部門的GIS（Geographic Information System，地理信息系統(tǒng)）運行提供支撐。截至2019年5月，通過上述平臺順利完成該年度影像數(shù)據(jù)的上線發(fā)布，為B市各行政事業(yè)單位及國家有關(guān)部門提供基礎(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)服務(wù)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐服務(wù)。

2019年3月，B市財政局下達通知，要求各預(yù)算部門開始財政支出績效評價工作，Y會計師事務(wù)所接受B市經(jīng)信局的委托后，成立績效評價工作組開始對航拍項目的評價工作，時間集中在2019年4—5月，內(nèi)容主要包括開展部門自評、收集符合項目資料、展開實地調(diào)研、完善評價指標體系、編制專家手冊和召開專家評價會等，并于2019年5月底完成評價報告、與部門溝通和上報市財政工作。

2 評價工作人員和評價方案

2019年3月14日，B市財政局下達文件，要求各預(yù)算部門開始財政支出績效評價工作，并在文件中明確了相關(guān)管理辦法和相關(guān)要求，各部門和單位收到通知后按照要求開始績效評價工作，Y會計師事務(wù)所接受B市經(jīng)濟信息化局委托，對其信息資源管理中心的“2018年航拍項目”的執(zhí)行情況及績效情況進行評價。Y會計師事務(wù)所在承接項目后，開始準備相關(guān)評價工作，主要分為以下3步。

2.1 組建評價工作組

評價工作主要包含考評工作人員和評價專家組?？荚u工作人員主要指會計師事務(wù)所承接項目的主要負責(zé)人、參評人員和項目整體復(fù)核人員，其主要職責(zé)是聯(lián)絡(luò)項目單位和專家、項目資料收集、組織會議和流程推進及出具最終評價報告和復(fù)核等相關(guān)工作;評價專家組是指會計師事務(wù)所之外的具備相關(guān)業(yè)務(wù)能力和項目管理經(jīng)驗的專業(yè)人才，其接受會計師事務(wù)所委托，按照國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和會計師事務(wù)所委托協(xié)議的要求，對項目單位提交的《項目績效報告》和會計師事務(wù)所收集的相關(guān)材料進行認真審查，對項目的績效情況進行獨立、公正的評價。相關(guān)人員架構(gòu)如圖1所示。

根據(jù)財政部和會計師事務(wù)所的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本次航拍項目的特點，Y會計師事務(wù)所組建了評價工作組，主要包含以下人員：

1.評價工作組。設(shè)組長1名、評價工作人員4名、部門經(jīng)理復(fù)核人1名、總體復(fù)核負責(zé)人1名。其中，2名評價工作人員分別為進入Y會計師事務(wù)所3個月的新員工和某財經(jīng)院校實習(xí)生（未畢業(yè)），主要工作是協(xié)助注冊會計師做好考評相關(guān)工作，負責(zé)入戶與項目單位溝通項目的開展情況，收集項目績效材料。

2.評價專家組。設(shè)組長1名、組員4名。其中2名為管理領(lǐng)域的專家、2名為業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專家、1名為財務(wù)領(lǐng)域的專家。

評價工作人員評價專家均要嚴格遵守相關(guān)國家政策，遵守職業(yè)道德規(guī)范，了解并執(zhí)行廉政守則和保密條款，參加考評專家要嚴格遵守《考評專家財政支出績效考評專家工作規(guī)則》并簽訂保密協(xié)議。

2.2 形成評價工作方案

為了保證評價方案的可操作性，評價工作組赴單位與項目相關(guān)人員座談，了解項目實施背景、立項依據(jù)、績效目標、項目管理及完成績效，確定評價工作重點和擬采用的評價方法，并對相關(guān)材料進行分析，結(jié)合B市財政局2019年度績效評價工作要求合理安排評價工作進度，在此基礎(chǔ)上形成最終評價方案：

1.評價對象。本次績效評價的對象為B市信息資源管理中心“2018年航拍項目”的執(zhí)行情況。通過績效評價衡量和考核該項目的執(zhí)行情況及績效實現(xiàn)情況，評價總金額為1 644萬元。

2.評價重點。分析項目績效目標的制定情況，目標制訂是否合理、科學(xué);項目實施過程的管理情況，人員組建和管理制度建設(shè)和執(zhí)行情況;項目產(chǎn)出指標實現(xiàn)情況和項目實施效果，是否完成本年度項目開展應(yīng)獲得的攝影成果和影像制作成果，是否提高了數(shù)據(jù)資源的豐富性、平臺服務(wù)能力等，是否使全市地理空間數(shù)據(jù)庫的服務(wù)能力得到提升，能夠為其他部門提供共享服務(wù)，獲得可持續(xù)影響。

3.評價方法。本次績效評價工作按照B市市級績效評價的相關(guān)要求及規(guī)定，采用目標評價法、專家意見法等評價方法，根據(jù)項目的實際情況綜合運用，由事務(wù)所組織專家對項目單位“2018年航拍項目”的完成情況及績效實現(xiàn)情況進行非現(xiàn)場考評。

評價進度見表1。

2.3 開展工作培訓(xùn)

為了保證自評工作的順利完成，評價工作組結(jié)合項目具體情況，對B市經(jīng)濟信息化局業(yè)務(wù)人員和財務(wù)人員開展具有針對性的培訓(xùn)。

3 評價材料和評價內(nèi)容

事務(wù)所在組建項目評價人員和形成項目方案后，開始收集項目的具體材料信息，以便開展評價工作，主要包括兩個方面內(nèi)容：

一是了解績效目標設(shè)立及完成情況，將反映項目完成結(jié)果的相關(guān)材料與各項預(yù)期績效目標進行比對，評價項目績效的完成情況。

二是了解項目效益實現(xiàn)情況。在社會效益方面，主要體現(xiàn)在減少政府各部門在地理信息資源方面的重復(fù)建設(shè)，提高政府的運行效率，提高基礎(chǔ)資源的統(tǒng)籌建設(shè)能力;可持續(xù)影響方面，通過項目的實施對B市城市規(guī)劃管理、應(yīng)急指揮、資源調(diào)查和環(huán)境監(jiān)測等業(yè)務(wù)工作有序開展方面有深遠影響。此外，評價工作組還充分了解了該項目實施方案、實施成本、目標完成質(zhì)量等基本情況。具體程序分為以下兩步。

3.1 收集項目績效的相關(guān)材料

項目單位開展自評工作。根據(jù)績效評價相關(guān)管理辦法和指標體系框架，在評價工作組指導(dǎo)下開展自評工作，收集、整理績效材料，撰寫項目支出績效報告。

事務(wù)所工作組收集項目資料。評價工作組按照既定時間安排，收集、審核評價資料;對收集的相關(guān)資料進行分類整理，重點審核項目績效目標的完成情況及資金使用過程中存在的問題及不足，對項目績效完成情況進行匯總。項目資料主要分為：項目決策資料、項目管理資料和項目績效資料3個部分，見圖2。

根據(jù)單位的項目實際情況，可以匯總形成本項目的資料清單，見表2。

3.2 確定項目評價內(nèi)容和資金情況

3.2.1 項目評價內(nèi)容

本次績效評價工作按照B市市級績效評價的相關(guān)要求及規(guī)定，采用專家意見法評價方法，根據(jù)項目實際情況綜合運用，由評價機構(gòu)組織專家對項目單位“2018年航拍項目”的完成情況及績效實現(xiàn)情況進行非現(xiàn)場考評。

本次績效評價內(nèi)容主要是分析項目績效目標的制訂情況，如項目績效目標是否明確、目標制訂是否合理，以及目標的量化程度是否能夠被客觀衡量和評價;項目產(chǎn)出指標實現(xiàn)情況，即項目各項產(chǎn)出指標是否實現(xiàn)，包括產(chǎn)出數(shù)量是否完成、產(chǎn)出質(zhì)量知否達標、產(chǎn)出進度是否及時、產(chǎn)出成本是否符合預(yù)算;項目實施效果，如該項目的實施是否實現(xiàn)了預(yù)期的績效指標，包括經(jīng)濟效益是否完成、社會效益和環(huán)境效益是否實現(xiàn)、是否具有可持續(xù)影響指標，服務(wù)對象是否滿意等。

3.2.2 項目的資金情況

根據(jù)項目具體內(nèi)容，可以了解項目的資金分配情況，按照財政批復(fù)的項目經(jīng)費，本項目計劃投入資金1 644萬元，包含4個子項目，各子項目的內(nèi)容和經(jīng)費如下：

（1）2018年航空攝影。計劃投入經(jīng)費693萬元，主要完成B市平原地區(qū)航空攝影和山區(qū)航空攝影工作。

（2）2018年彩色數(shù)字正射影像制作。計劃投入經(jīng)費509萬元，主要完成B市全市域彩色數(shù)字正射影像圖制作。

（3）2018年航空攝影監(jiān)理及后續(xù)處理。計劃投入經(jīng)費98萬元，主要航空攝影、影像圖制作、熱點地區(qū)無人機攝影3項任務(wù)的監(jiān)理工作。

（4）2018年基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)功能完善。計劃投入經(jīng)費340萬元，主要任務(wù)是“B市政務(wù)地理空間信息資源共享服務(wù)平臺”及相關(guān)系統(tǒng)的運維保障與功能完善工作，并為委辦局業(yè)務(wù)應(yīng)用提供技術(shù)支持和保障。

3.2.3 項目預(yù)算執(zhí)行情況

2018年航拍項目申請預(yù)算及到位資金1 644萬元，實際支出1 600萬元，造成與預(yù)算差額的主要原因是招標結(jié)余，余款44萬元。

3.3 構(gòu)建完善評價指標體系

評價工作組根據(jù)前期指標研討、入戶評價情況，選取評價指標，確定指標權(quán)重，明確評價標準，建立績效評價指標體系。在構(gòu)建評價指標體系的過程中，評價工作組在聽取單位意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家和B市相關(guān)部門的要求，最終確定指標體系框架，作為資料收集、專家評價的基礎(chǔ)，指標具體內(nèi)容將根據(jù)評價工作的深入逐步細化和完善。

Y會計師事務(wù)所確定指標的方法為：根據(jù)B市航拍項目的具體內(nèi)容和相關(guān)情況，經(jīng)考評工作組組長和小組成員確定該項目的績效指標主要包括數(shù)量指標、質(zhì)量指標、進度指標、成本指標、效益指標和服務(wù)對象滿意度指標6項指標，具體指標見表3。

4 專家評價項目的績效

4.1 編制專家手冊資料

根據(jù)具體評價要求和評價項目情況，評價工作組對單位報送的績效報告和相關(guān)績效材料進行編號、整理，準備專家評價會議所需材料，編制專家資料手冊，為專家評價會做好充分準備。

4.2 開展專家評價會議

在前期評價工作完成的基礎(chǔ)上，評價工作組組織召開專家評價會，由專家對項目支出績效進行評價和打分，并出具評價意見。評價專家會流程見圖3。

4.3 形成評價報告

評價工作組匯總專家評分及專家意見，根據(jù)評分確定績效級別，并對專家意見進行分析匯總，撰寫績效評價報告初稿;與單位進行溝通，完善績效評價報告，將專家手冊和相關(guān)材料歸檔，出具正式評價報告，上報市財政局[4]。

5 結(jié)語

本文主要通過Y會計師事務(wù)所承接B市航拍項目的案例，研究了會計師事務(wù)所參與財政支出績效評價的全過程，為會計師事務(wù)所更好地參與財政支出績效評價工作提供參考，并提出以下建議：

（1）政府機關(guān)和預(yù)算部門。作為上級撥款單位，政府機關(guān)和財政預(yù)算部門擔(dān)負著合理配置財政資金的責(zé)任，首先應(yīng)充分考慮社會公共需求和現(xiàn)實條件，綜合各種情況分配財政資金;其次，制度能夠約束相關(guān)人員的行為，法律可以指導(dǎo)和規(guī)范工作開展情況，故政府機關(guān)和預(yù)算部門應(yīng)積極建立健全有關(guān)會計師事務(wù)所參與財政支出績效評價的法律和制度，從頂層設(shè)計層面對相關(guān)工作進行引導(dǎo)和規(guī)范;最后政府部門應(yīng)積極探索在高校開展績效評價學(xué)科建設(shè)，為績效評價工作培養(yǎng)專業(yè)人才[5]。

（2）項目實施單位。作為財政資金的實施主體，項目實施單位負責(zé)資金使用的合規(guī)性和效益性，項目主管單位負責(zé)監(jiān)督和考核，因此，項目主管和項目實施單位應(yīng)重視財政資金支出的管理，提高對財政支出績效的風(fēng)險意識，并在實施過程中對相關(guān)資料進行留痕，不但便于后續(xù)評價工作的開展，更能為以后類似項目的開展提供參考，保證資金支出的合規(guī)合法，使財政資金發(fā)揮其應(yīng)有的效益，真正提高政府服務(wù)公眾的能力。

（3）社會公眾和服務(wù)對象。

財政支出主要用來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，社會公眾是直接受益方，由于某些項目的特殊性，服務(wù)對象為有關(guān)機構(gòu)和單位，最終還是造福公眾，提高社會整體的幸福指數(shù)[6]。因此，對于社會公眾和服務(wù)對象來說，應(yīng)樹立績效評價意識，積極反饋財政支出效益的實現(xiàn)情況和問題，主動表達自身意愿和要求，進而形成良性循環(huán)，切實改進財政支出績效水平。

參考文獻

[1]王海濤.我國預(yù)算績效管理改革研究[D].北京：財政部財政科學(xué)研究所，2014.

[2]韋江.關(guān)鍵績效指標KPI建立四步曲[J].船舶標準化與質(zhì)量，2015（3）：59-61.

[3]李金珊，王倩倩.財政支出績效評價體系芻議：3E維度的引入與改進[J].財政研究，2018（3）：14-23.

[4]趙琰，王建東，陳志鵬，等.PPP項目績效評價指標體系及綜合評級模型研究[J].會計之友，2018（1）：110-115.

[5]紀偉.遼寧預(yù)算績效管理改革實踐與對策建議[J].地方財政研究，2018（6）：15-20.

[6]王瑩，沈建新.農(nóng)業(yè)科技財政專項資金績效評價的指標體系研究[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014（2）：420-422.

收稿日期：2021-09-23

作者簡介：

曹光遠，男，1978年生，博士研究生在讀，副研究員，主要研究方向：稅務(wù)、公司財務(wù)、企業(yè)管理。

張爽，女，1998年生，碩士研究生在讀，主要研究方向：財務(wù)管理理論與實務(wù)。

曹敏，男，1980年生，碩士研究生，高級會計師，主要研究方向：內(nèi)部審計。