國(guó)家管網(wǎng)“X+1+X”市場(chǎng)體系下開(kāi)展貴州省天然氣大用戶直供的問(wèn)題分析及思考

胡胤

摘? 要：該文主要針對(duì)在國(guó)家管網(wǎng)“X+1+X”市場(chǎng)體系下，對(duì)開(kāi)展貴州省天然氣大用戶直供的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及存在的阻礙進(jìn)行闡述，從政策制度、規(guī)范經(jīng)營(yíng)、助企紓困解難、聚焦天然氣保供等方面入手進(jìn)行存在問(wèn)題分析及思考，提出開(kāi)展貴州省天然氣大用戶直供的建議意見(jiàn)，僅供參考。

關(guān)鍵詞：天然氣 大用戶直供 問(wèn)題分析 思考

一、引言

天然氣作為清潔高效低碳的能源，對(duì)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、減少碳排放、改善大氣污染等方面起到積極顯著作用。近年來(lái)，國(guó)家高度重視環(huán)境治理工作，多次出臺(tái)促進(jìn)天然氣利用相關(guān)政策文件，大力推進(jìn)煤改氣工程，支持大型重點(diǎn)用能單位改造用能設(shè)備，天然氣作為能源轉(zhuǎn)型“橋梁”的重要性將會(huì)顯著提高。但是，現(xiàn)階段以燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)為主的天然氣終端供應(yīng)模式逐漸凸顯弊端，燃?xì)馄髽I(yè)承擔(dān)區(qū)域內(nèi)的普遍性供氣責(zé)任，通過(guò)從上游氣源企業(yè)采購(gòu)天然氣資源轉(zhuǎn)售給用戶，在經(jīng)營(yíng)中形成排他性的壟斷經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致用戶難以議價(jià)、自主選擇資源，其他氣源企業(yè)也很難進(jìn)入市場(chǎng)。同時(shí)，供暖季期間天然氣資源整體偏緊，燃?xì)馄髽I(yè)資源籌措難度大，采購(gòu)渠道單一，采購(gòu)成本極易出現(xiàn)倒掛，缺乏有效手段保障終端用戶日益增長(zhǎng)的天然氣需求，給“保供穩(wěn)價(jià)”帶來(lái)巨大的壓力與挑戰(zhàn)。

為確保碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略的有序推進(jìn)，促進(jìn)終端用戶用能方式綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)，幫助終端用氣企業(yè)紓困解難，合理降低天然氣終端用戶經(jīng)營(yíng)成本，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力，亟需研究解決天然氣終端單一的供應(yīng)模式難題，在國(guó)家管網(wǎng)“X+1+X”市場(chǎng)體系下，研究推動(dòng)終端天然氣管網(wǎng)公平開(kāi)放，開(kāi)展天然氣上下游企業(yè)直接交易，形成天然氣上中下游合作共贏的長(zhǎng)效機(jī)制，打造穩(wěn)定可靠的天然氣供應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)天然氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

二、天然氣大用戶直供概況

（一）天然氣大用戶直供含義

結(jié)合《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于理順?lè)蔷用裼锰烊粴鈨r(jià)格的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕351號(hào)）等文件對(duì)于直供用戶的規(guī)定，天然氣直供是指下游用戶直接向上游氣源企業(yè)購(gòu)買(mǎi)天然氣用于生產(chǎn)或消費(fèi)，不再轉(zhuǎn)售，從而避開(kāi)燃?xì)馄髽I(yè)的配氣環(huán)節(jié)，最大程度減少供氣層級(jí)，壓縮供應(yīng)中間環(huán)節(jié)，降低企業(yè)用氣成本。在當(dāng)前的天然氣市場(chǎng)化交易改革背景下，一般規(guī)定直供用戶必須達(dá)到一定的用氣規(guī)模，并且具備就近接入管網(wǎng)條件的可以開(kāi)展直供。同時(shí)，不同省份依據(jù)本地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷(xiāo)體系建設(shè)進(jìn)展等因素來(lái)綜合劃分天然氣大用戶。例如，貴州省將年用氣量超過(guò)500萬(wàn)立方米的用戶規(guī)定為天然氣大用戶。

（二）天然氣大用戶直供模式

1.利用城燃管網(wǎng)代輸供應(yīng)模式。指在現(xiàn)有城鎮(zhèn)燃?xì)夤艿劳耆采w，管道輸送能力、壓力等級(jí)滿足直供用戶需求的基礎(chǔ)上，充分利用現(xiàn)有燃?xì)夤芫W(wǎng)進(jìn)行代輸。

2.建設(shè)天然氣直供管道供應(yīng)模式。指具備就近接入跨省輸氣干線或省內(nèi)輸氣管網(wǎng)條件的，且明顯降低建設(shè)投資，可不經(jīng)過(guò)城市燃?xì)廨斉涔芫W(wǎng)，直接從天然氣城市門(mén)站外建設(shè)長(zhǎng)輸管道。

（三）開(kāi)展天然氣大用戶直供的優(yōu)勢(shì)

一是壓縮供氣環(huán)節(jié)，降低用戶經(jīng)營(yíng)成本。通過(guò)上下游企業(yè)直接交易，減少中間城燃配氣環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)終端用戶用氣成本降低，促進(jìn)市場(chǎng)主體迸發(fā)活力，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，符合“管住中間、放開(kāi)兩頭”油氣體制改革思路。例如，2021年貴州百靈企業(yè)集團(tuán)制藥股份有限公司由中石油天然氣銷(xiāo)售貴州分公司采用代輸供應(yīng)模式供氣，全年累計(jì)節(jié)省用氣成本約1300萬(wàn)元。

二是擴(kuò)大天然氣利用領(lǐng)域，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過(guò)對(duì)大用戶開(kāi)展天然氣直供，引發(fā)規(guī)模效應(yīng)，推動(dòng)城鎮(zhèn)供暖、發(fā)電、工業(yè)燃料和交通燃料等工程提升天然氣利用，壯大培育天然氣消費(fèi)市場(chǎng)，依靠天然氣具有低碳、清潔能源性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。

三是對(duì)可中斷用戶進(jìn)行直供，可有效保障民生用氣。在極端條件下，通過(guò)啟動(dòng)“壓非保民”保供預(yù)案，對(duì)可中斷用戶實(shí)施應(yīng)急壓減，以保障民生用氣穩(wěn)定。

三、開(kāi)展貴州省天然氣大用戶直供的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）“X+1+X”油氣市場(chǎng)格局的形成

2020年9月30日，國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)正式接收原屬“三桶油”相關(guān)油氣管道基礎(chǔ)設(shè)施及管理運(yùn)營(yíng)人員，標(biāo)志著油氣管網(wǎng)市場(chǎng)化改革邁出實(shí)質(zhì)性一步，形成“上游油氣資源供應(yīng)多主體、多渠道，中間‘一張網(wǎng)高效集輸，下游終端用戶選擇多元化”，推動(dòng)油氣管網(wǎng)完全面向上下游“X”公平有序開(kāi)放，促進(jìn)市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)油氣市場(chǎng)價(jià)格運(yùn)行在合理區(qū)間。

（二）多氣源、多渠道的供應(yīng)格局進(jìn)一步強(qiáng)化

一是天然氣管網(wǎng)覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。截至2021年底，貴州省累計(jì)實(shí)現(xiàn)68個(gè)縣級(jí)城區(qū)通天然氣管道，累計(jì)建成天然氣管道3194公里，預(yù)計(jì)到2022年底將新增聯(lián)通3個(gè)縣級(jí)城區(qū)、累計(jì)實(shí)現(xiàn)72個(gè)縣級(jí)城區(qū)通天然氣管道。二是區(qū)域管網(wǎng)互聯(lián)聯(lián)通進(jìn)一步強(qiáng)化。2022年6月，承擔(dān)“渝氣入黔”建設(shè)通道的遵義正安至道真至大謙輸氣管道全線建成投產(chǎn)通氣，將進(jìn)一步推動(dòng)與省內(nèi)管網(wǎng)聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)川渝天然氣資源富集優(yōu)勢(shì)輻射至貴州市場(chǎng)。三是省內(nèi)非常規(guī)天然氣資源自給能力進(jìn)一步凸顯。2021年全省非常規(guī)天然氣生產(chǎn)1.17億立方米、同比增長(zhǎng)20%，預(yù)計(jì)到2025年底，非常規(guī)天然氣產(chǎn)量將突破16億立方米，天然氣終端市場(chǎng)用戶選擇多元化趨向明顯。

（三）貴州省天然氣大用戶規(guī)模初成

2021年，全省天然氣總消費(fèi)量20.38億立方米、同比增長(zhǎng)22%。從用氣結(jié)構(gòu)看，以工業(yè)用氣為主、占比52.5%，居民用氣占比28.9%，公服商業(yè)占比13.4%，交通占比5.2%，全省年用氣量500萬(wàn)立方米以上的天然氣大用戶分布在十大工業(yè)產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有規(guī)模超過(guò)30家。從市州看，貴陽(yáng)市消費(fèi)7.86億立方米、工業(yè)占比44%，遵義市消費(fèi)6.94億立方米、工業(yè)占比74%，其次黔南州消費(fèi)1.49億立方米、工業(yè)占比63%，黔東南州消費(fèi)1.44億立方米、工業(yè)占比90%，六盤(pán)水市消費(fèi)0.89億立方米、工業(yè)占比27%。

（四）直供支撐政策陸續(xù)出臺(tái)

截至目前，貴州省共出臺(tái)了3個(gè)鼓勵(lì)開(kāi)展直供的政策文件：一是《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)貴州省天然氣“縣縣通”行動(dòng)方案的通知》（黔府辦發(fā)〔2019〕10號(hào)）明確提出加快天然氣市場(chǎng)體系建設(shè)。實(shí)行開(kāi)放型管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)模式或代輸運(yùn)營(yíng)模式，各基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)向第三方市場(chǎng)主體公平開(kāi)放，允許上游供氣企業(yè)直接與下游企業(yè)簽訂購(gòu)銷(xiāo)合同，直接交易，用戶可自主選擇資源方和供氣路徑。由貴州省能源局、省發(fā)展改革委等單位負(fù)責(zé)落實(shí)。二是2021年4月11日，中共貴州省委 貴州省人民政府印發(fā)《關(guān)于支持實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”五年行動(dòng)若干政策措施的意見(jiàn)》明確提出支持強(qiáng)化用水用能保障，開(kāi)展貴陽(yáng)貴安工業(yè)企業(yè)天然氣直供試點(diǎn)，由貴州省能源局、省發(fā)展改革委、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳及貴陽(yáng)貴安有關(guān)單位負(fù)責(zé)落實(shí)，目前已制定相關(guān)實(shí)施方案并印發(fā)實(shí)施。三是2022年3月21日，貴州省人民政府辦公廳印發(fā)《貴州省2022年度優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境重點(diǎn)任務(wù)清單》明確提出獲得用水用氣，推進(jìn)城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)對(duì)天然氣大用戶實(shí)施代輸服務(wù)或直供，降低用氣成本，由貴州省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省發(fā)展改革委等單位負(fù)責(zé)落實(shí)。

四、存在問(wèn)題

天然氣直供是通過(guò)新建直供管道輸送或借助現(xiàn)有燃?xì)夤芫W(wǎng)代輸?shù)姆绞?，?shí)現(xiàn)上游供氣企業(yè)和下游用戶直接交易和供應(yīng)，避開(kāi)城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)的配氣環(huán)節(jié)，從而降低用戶用氣成本。根據(jù)《貴州省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》《貴州省城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等規(guī)定，城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)屬市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的一種，由政府采取競(jìng)爭(zhēng)方式選出適當(dāng)經(jīng)營(yíng)者，雙方簽訂協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定經(jīng)營(yíng)者在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)燃?xì)庠O(shè)施并獲得收益，已簽訂的城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)具有信賴保護(hù)，如果在已授出的特許經(jīng)營(yíng)范圍推行直供可能會(huì)涉及違約。

五、開(kāi)展天然氣大用戶直供意見(jiàn)及建議

按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”的總體要求，開(kāi)展天然氣大用戶直供是符合天然氣市場(chǎng)化改革方向，在開(kāi)展天然氣直供的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)妥善處理直供與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，保障各方合法利益，促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。以下從政策制度、規(guī)范行業(yè)管理、助企紓困、保供等方面進(jìn)行分析，提出四點(diǎn)參考建議和開(kāi)展策略。

（一）以政策制度為保障，推動(dòng)直供工作規(guī)范合理有序開(kāi)展。一是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，為天然氣終端市場(chǎng)改革提供制度保障。以政府行政規(guī)范性文件形式或者臨時(shí)性行政機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)名義出臺(tái)支持和鼓勵(lì)企業(yè)參與直供的指導(dǎo)性文件或?qū)嵤┓桨?，保障直供穩(wěn)妥推進(jìn)、落地實(shí)施。其中按照行政規(guī)范性文件制定的直供政策文件，須進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查、合法性審核等程序，同時(shí)審議批準(zhǔn)后需向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，制定過(guò)程需反復(fù)征求相關(guān)單位和公眾意見(jiàn)，審查程序多、時(shí)間長(zhǎng)，但一經(jīng)發(fā)布在一定時(shí)期內(nèi)可反復(fù)適用，具有普遍約束力；以臨時(shí)性行政機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)名義出臺(tái)文件，審查方式較為簡(jiǎn)單，適用于特定的主體，不具有普遍約束力，建議根據(jù)直供推行的不同程度采用合適的制文程序。二是支持試點(diǎn)先行先試，探索天然氣市場(chǎng)化改革新道路。在點(diǎn)上，要明確直供“準(zhǔn)入門(mén)檻”，選擇一批具有代表性的天然氣大用戶先行試點(diǎn)、創(chuàng)立典型、示范引領(lǐng)，創(chuàng)造可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)準(zhǔn)切入點(diǎn)，逐步放開(kāi)、推廣。三是加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善工作機(jī)制。建立“省級(jí)層面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由發(fā)改、住建、能源、工信、市場(chǎng)等職能部門(mén)牽頭，依據(jù)職責(zé)協(xié)同做好指導(dǎo)監(jiān)督保障工作，各市（州）政府負(fù)責(zé)本地區(qū)直供具體事宜”的工作機(jī)制，妥善處理直供試點(diǎn)與現(xiàn)行管理制度的沖突和矛盾，加強(qiáng)交易監(jiān)管，完善價(jià)格核定機(jī)制，保障各方合法權(quán)益，維護(hù)公平公正的天然氣市場(chǎng)秩序。

（二）以規(guī)范管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)為抓手，推進(jìn)燃?xì)夤?yīng)環(huán)節(jié)扁平化、垂直化。由于歷史原因，不少城市通過(guò)招商引資、招拍掛等方式將本地區(qū)燃?xì)馐袌?chǎng)出讓給多家燃?xì)馄髽I(yè)經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致造成管網(wǎng)規(guī)劃布局建設(shè)參差不齊、燃?xì)馐召M(fèi)不合理、惡性競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)投資等市場(chǎng)亂象，存在嚴(yán)重的安全隱患。2022年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《城市燃?xì)夤艿赖壤匣赂脑鞂?shí)施方案（2022—2025年）》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕22號(hào)），明確提出要強(qiáng)化燃?xì)馐袌?chǎng)治理和監(jiān)管，加強(qiáng)燃?xì)馄髽I(yè)監(jiān)管力度，完善燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可管理，建立退出機(jī)制，支持燃?xì)庑袠I(yè)兼并重組，促進(jìn)燃?xì)馐袌?chǎng)規(guī)模化、專業(yè)化發(fā)展。一是建立完善規(guī)范化的市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出機(jī)制。對(duì)保供不力或發(fā)生重大安全事故造成嚴(yán)重不良影響的供氣企業(yè)考核實(shí)行“一票否決”，收回已經(jīng)授予的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)招拍掛或競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，重新出讓管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)?；蜻x擇掌握氣源優(yōu)勢(shì)、安全管理專業(yè)的企業(yè)在原有燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)直接開(kāi)展直供。二是推進(jìn)燃?xì)夤?yīng)環(huán)節(jié)扁平化、垂直化，清理現(xiàn)有供氣體系中不必要環(huán)節(jié)，取消現(xiàn)有中間重復(fù)轉(zhuǎn)輸加價(jià)環(huán)節(jié)；依靠上游氣源企業(yè)資源組織優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)城燃企業(yè)與上游氣源企業(yè)深化合作，按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行整合，構(gòu)建多渠道、資源足、價(jià)格低的供應(yīng)體系，形成“一城、一企、一張網(wǎng)”的供氣局面。

（三）以降低天然氣大用戶經(jīng)營(yíng)成本為舉措，助企紓困解難、增強(qiáng)企業(yè)投資信心。今年以來(lái)，面對(duì)國(guó)際環(huán)境復(fù)雜多變，超預(yù)期因素帶來(lái)沖擊等形勢(shì)，國(guó)家出臺(tái)《扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》等政策措施，積極為企業(yè)紓困解難，幫助企業(yè)渡過(guò)難關(guān)。在天然氣產(chǎn)業(yè)方面，針對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目落地難題，通過(guò)優(yōu)先對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)施直供，打造招商引資“大氣名片”，營(yíng)造良好的投資“氣”氛，為企業(yè)發(fā)展提供用能保障，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，推動(dòng)天然氣終端領(lǐng)域加快釋放消費(fèi)潛力，提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）以聚焦天然氣保供為目標(biāo)，推進(jìn)區(qū)域資源互濟(jì)互保。優(yōu)先發(fā)展可中斷大用戶直供，并納入“壓非保民”預(yù)案分級(jí)壓減清單管理，在保供出現(xiàn)供需缺口時(shí)，按照“保民生、保重點(diǎn)、保穩(wěn)定”原則，對(duì)可中斷大用戶實(shí)施壓減，確保對(duì)民生用氣進(jìn)行兜底保障。同時(shí)，按照政府保供工作部署，根據(jù)“一企一策，一事一議”的原則，在特殊時(shí)期，適度放開(kāi)天然氣大用戶自主選擇上游資源方，通過(guò)城燃企業(yè)代輸模式，保障自身用氣需求，緩解城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)保供壓力，避免出現(xiàn)停、限氣等情況。

六、結(jié)語(yǔ)

開(kāi)展天然氣大用戶直供不是一蹴而就的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“循序漸進(jìn)，穩(wěn)妥推進(jìn)”原則，持續(xù)深入貫徹落實(shí)油氣體制改革精神，把握“管住中間、放開(kāi)兩頭”改革方向，深化天然氣行業(yè)市場(chǎng)化改革，兼顧各方利益，確保天然氣直供改革落地落實(shí)；同時(shí)，以聚焦提升貴州省天然氣保供能力為主線，逐步建立完善高效、靈活、穩(wěn)固的天然氣終端供應(yīng)模式，實(shí)現(xiàn)天然氣上、中、下游全產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。