我國政府采購質(zhì)疑投訴的法律程序架構(gòu)

趙鋒

政府采購已經(jīng)成為我國財(cái)政支出的重要組成部分，并日益成為我國宏觀調(diào)控的重要手段。在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，依法進(jìn)行政府采購是法治國家建設(shè)的應(yīng)有之義。因此，必須加強(qiáng)對政府采購的行政監(jiān)管。《政府采購法》賦予供應(yīng)商對政府采購活動(dòng)的投訴權(quán)，財(cái)政部門作為政府采購的監(jiān)督管理部門在收到投訴后30日內(nèi)需作出投訴處理決定。供應(yīng)商對投訴處理決定不服的，可以提起行政訴訟。目前，投訴處理決定的案件成為涉及政府采購行政案件中類型最多的一類案件。從這些案件的爭議點(diǎn)來看，政府采購質(zhì)疑投訴的法律程序架構(gòu)中還存在一些模糊地帶，需要進(jìn)一步厘清。

質(zhì)疑投訴處理的屬性需進(jìn)一步明晰

政府采購活動(dòng)具有民事與行政的雙重屬性。政府采購要進(jìn)行商品交易，簽訂采購合同，必然體現(xiàn)意思自治原則，具有民事活動(dòng)屬性，而政府采購使用的是財(cái)政資金，涉及國家利益和社會(huì)公共利益。為了提高政府采購資金的使用效益，需要各級財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督，依法對政府采購領(lǐng)域產(chǎn)生的爭議進(jìn)行裁決?！蛾P(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》（以下簡稱《意見》）中指出，要切實(shí)履行裁決職責(zé)，重點(diǎn)做好自然資源權(quán)屬爭議、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補(bǔ)償爭議、政府采購活動(dòng)爭議等方面的行政裁決工作，更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)?！兑庖姟愤M(jìn)一步將政府采購領(lǐng)域的爭議解決機(jī)制定位于行政裁決。

目前，質(zhì)疑投訴處理是解決政府采購領(lǐng)域爭議的主要方式，也有規(guī)章層面的規(guī)范依據(jù)。但在具體執(zhí)行過程中，質(zhì)疑投訴處理程序又難以和行政裁決程序完全吻合。具體而言，實(shí)踐中所推行的質(zhì)疑投訴處理與行政裁決尚存差異。其一，行政裁決是行政主體依照法律授權(quán)應(yīng)特定民事糾紛當(dāng)事人一方之請求，居間對民事糾紛進(jìn)行審理并作出裁決的活動(dòng)。行政機(jī)關(guān)扮演居中裁判的角色，一般來講，作出行政裁決的行政機(jī)關(guān)僅就雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)進(jìn)行裁判即可，而政府采購?fù)对V處理程序中，財(cái)政部門可以根據(jù)投訴人提供的線索進(jìn)行調(diào)查核實(shí)；其二，行政裁決僅僅是對相關(guān)糾紛作出認(rèn)定。而政府采購案件中，行政機(jī)關(guān)還可以根據(jù)投訴處理程序中發(fā)現(xiàn)的其他問題作出行政處罰或啟動(dòng)監(jiān)督檢查程序。

財(cái)政部門在處理投訴案件時(shí)會(huì)在中立裁決和主動(dòng)執(zhí)法兩個(gè)立場上猶豫不決，時(shí)常會(huì)超出行政裁決的權(quán)限范圍，采用更具擴(kuò)張性的手段來解決問題。如何將投訴處理程序與行政裁決對接，這是落實(shí)《意見》需要思考的前提性問題。

質(zhì)疑投訴處理的價(jià)值導(dǎo)向需進(jìn)一步明確

《政府采購法》第一條開宗明義地指出，為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，制定本法?！墩少徺|(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部第94號(hào)令，以下簡稱“94號(hào)令”）第一條規(guī)定，為了規(guī)范政府采購質(zhì)疑和投訴行為，保護(hù)參加政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，根據(jù)《政府采購法》《政府采購法實(shí)施條例》和其他有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，制定本辦法。從立法規(guī)定中可以看出，對政府采購活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督規(guī)范的立法目的是多重的，既包括國家和社會(huì)公共利益，又包括政府采購活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，這也是政府采購活動(dòng)本身的特殊性所決定的。但是財(cái)政部門在投訴處理程序中難以全面堅(jiān)持所有的價(jià)值導(dǎo)向，必然有所側(cè)重，問題在于是定位于維護(hù)公共利益還是私人利益？處理程序注重效率取向還是公平取向？是側(cè)重民事爭議的解決還是側(cè)重財(cái)政資金安全的維護(hù)？該價(jià)值導(dǎo)向的確定對政府采購?fù)对V處理案件的審查范圍和審查深度產(chǎn)生影響。

投訴事項(xiàng)和投訴請求的關(guān)系尚需加以厘清

根據(jù)94號(hào)令第十條第一款規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。該辦法第十七條規(guī)定，質(zhì)疑供應(yīng)商對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意，或者采購人、采購代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向本辦法第六條規(guī)定的財(cái)政部門提起投訴。從前述法條規(guī)定可以看出，在政府采購領(lǐng)域，需經(jīng)過質(zhì)疑，方可進(jìn)行投訴，對投訴處理結(jié)果不滿，方可進(jìn)行訴訟。司法機(jī)關(guān)亦認(rèn)可該觀點(diǎn)，即經(jīng)過投訴的事項(xiàng)方能屬于訴訟審查的范圍。實(shí)踐中，財(cái)政部門又出現(xiàn)在投訴案件中發(fā)現(xiàn)其他問題，一并作出監(jiān)督檢查決定的情形。在此情況下，就引發(fā)了財(cái)政部門對于投訴案件的審查范圍是供應(yīng)商的投訴事項(xiàng)還是供應(yīng)商的投訴請求的爭議。94號(hào)令第十八條第一款第三項(xiàng)規(guī)定，投訴書應(yīng)當(dāng)包括具體、明確的投訴事項(xiàng)和與投訴事項(xiàng)相關(guān)的投訴請求。投訴事項(xiàng)和投訴請求是兩個(gè)不同的概念。如果財(cái)政部門的審查范圍為供應(yīng)商的投訴請求，則財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對采購項(xiàng)目進(jìn)行全面審查。如果財(cái)政部門的審查范圍為投訴事項(xiàng)，則針對投訴事項(xiàng)之外的行為，如作出監(jiān)督處理決定，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)單獨(dú)的程序。

對于上述問題，經(jīng)過長期的執(zhí)法和司法實(shí)踐，相關(guān)的法律程序架構(gòu)逐漸清晰，其中的幾個(gè)重大問題得以澄清。

質(zhì)疑投訴案件的處理范圍

根據(jù)94號(hào)令第十條第一款規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以以書面形式向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。司法實(shí)踐中，直接參與招投標(biāo)的供應(yīng)商可以提出質(zhì)疑，進(jìn)而提出投訴、復(fù)議及訴訟。該辦法第二十條規(guī)定，供應(yīng)商投訴的事項(xiàng)不得超出已質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍，但基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容提出的投訴事項(xiàng)除外。根據(jù)該條規(guī)定，投訴事項(xiàng)不得超出質(zhì)疑事項(xiàng)是原則，基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容提出投訴事項(xiàng)是例外。根據(jù)《政府采購法》第五十八條的規(guī)定，投訴人對投訴處理決定不服或者對逾期未作處理的，可以依法申請行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。被復(fù)議或被訴訟行政行為是投訴處理決定，故復(fù)議或訴訟的范圍不能超出投訴處理的范圍。綜上，質(zhì)疑、投訴、復(fù)議、訴訟的范圍應(yīng)是逐級遞減的，但要注意質(zhì)疑供應(yīng)商基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容提出的投訴事項(xiàng)可能超出質(zhì)疑范圍。上述處理原則在多起行政訴訟案件中得到認(rèn)可，并日益形成本領(lǐng)域的共識(shí)。

投訴處理針對的是投訴事項(xiàng)，對投訴案件中發(fā)現(xiàn)的其他問題應(yīng)啟動(dòng)單獨(dú)的程序作出監(jiān)督處理，否則會(huì)造成程序雜糅。94號(hào)令第十八條第一款第三項(xiàng)規(guī)定，投訴書應(yīng)當(dāng)包括具體、明確的投訴事項(xiàng)和與投訴事項(xiàng)相關(guān)的投訴請求。從邏輯上講，投訴事項(xiàng)是投訴請求的依據(jù)，可以一個(gè)投訴事項(xiàng)對應(yīng)一個(gè)投訴請求，也可以多個(gè)投訴事項(xiàng)對應(yīng)一個(gè)投訴請求。投訴人投訴的事項(xiàng)是基于其獲取的有限材料提出的，進(jìn)而提出投訴請求。而財(cái)政部門在處理投訴事項(xiàng)和投訴請求中，往往能夠發(fā)現(xiàn)支持投訴請求的其他違法事項(xiàng)。對于發(fā)現(xiàn)的其他違法事項(xiàng)，是否要進(jìn)行處理以及是否單獨(dú)啟動(dòng)程序進(jìn)行處理？財(cái)政部門是政府采購的監(jiān)督管理部門，具有對政府采購活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)。財(cái)政部門進(jìn)行投訴處理，除了保護(hù)參加政府采購活動(dòng)當(dāng)事人的權(quán)益外，還應(yīng)當(dāng)兼顧規(guī)范政府采購行為，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的價(jià)值取向。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對在處理投訴事項(xiàng)中發(fā)現(xiàn)的投訴人未提出的其他違法事項(xiàng)作出處理。對其他違法事項(xiàng)作出處理，是財(cái)政部門依職權(quán)主動(dòng)作出的處理，而94號(hào)令規(guī)定的質(zhì)疑投訴程序是依申請作出的處理，因此，對投訴事項(xiàng)作出的投訴處理和對其他違法事項(xiàng)作出的處理要在不同程序中作出。投訴處理針對的是投訴事項(xiàng)，對投訴案件中發(fā)現(xiàn)的其他問題應(yīng)啟動(dòng)單獨(dú)的程序作出監(jiān)督處理。對投訴請求作出的投訴處理結(jié)果和對其他違法事項(xiàng)作出的監(jiān)督處理結(jié)果可能存在不一致的情形。例如，投訴人針對中標(biāo)結(jié)果提出的投訴事項(xiàng)不成立，財(cái)政部門決定予以駁回。而財(cái)政部門同時(shí)在監(jiān)督檢查程序中發(fā)現(xiàn)其他違法情形，決定確認(rèn)中標(biāo)無效。如果合并作出一個(gè)決定，就會(huì)造成處理結(jié)論之間相互矛盾的誤解。事實(shí)上，二者是依據(jù)不同程序作出的，處理所依據(jù)的證據(jù)和事實(shí)基礎(chǔ)并不相同，駁回投訴事項(xiàng)和確認(rèn)中標(biāo)無效之間并不矛盾。

質(zhì)疑投訴的利害關(guān)系人范圍

利害關(guān)系人的范圍決定了政府采購監(jiān)管行為的影響力范圍，同時(shí)也劃定了監(jiān)管機(jī)關(guān)所要保護(hù)的權(quán)利人范圍，劃定政府采購監(jiān)管利害關(guān)系人的范圍需要結(jié)合《政府采購法》及相關(guān)法律規(guī)范的具體規(guī)定去進(jìn)行考察。過于寬泛會(huì)影響到政府采購的效率，也會(huì)增加監(jiān)管工作不必要的投入；過于狹隘則會(huì)阻礙權(quán)利人實(shí)施權(quán)利救濟(jì)，遺漏法律應(yīng)當(dāng)保護(hù)的合法權(quán)益，影響到政府采購的公平公正。具體而言，可以根據(jù)政府采購活動(dòng)的階段劃分，在各個(gè)環(huán)節(jié)劃定政府采購監(jiān)管的利害關(guān)系人范圍。

1.招標(biāo)階段

94號(hào)令第十條第一款規(guī)定：“供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑?！庇纱丝芍诓少徣撕痛頇C(jī)構(gòu)發(fā)布采購文件后，供應(yīng)商如認(rèn)為該采購文件存在影響采購公平公正的情形，如存在差別性待遇或是歧視性條款等，影響到其公平參與政府采購競爭的，可以依法提出質(zhì)疑和投訴，其當(dāng)然與相應(yīng)的政府采購監(jiān)管行為或不作為之間存在利害關(guān)系，有權(quán)利要求財(cái)政部門對于采購文件中存在的違法問題進(jìn)行處理。需要強(qiáng)調(diào)的是，此時(shí)尚在招標(biāo)階段，并未確定最終的投標(biāo)人，也有可能因?yàn)椴少徫募性O(shè)定了不合理的條件導(dǎo)致潛在供應(yīng)商無法參與投標(biāo)，因此此時(shí)的供應(yīng)商范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展至潛在供應(yīng)商，即只要通過合法途徑獲取采購文件并初步說明自身具有投標(biāo)條件且準(zhǔn)備參與投標(biāo)的人，均應(yīng)認(rèn)定具有利害關(guān)系。此外，采購人和代理機(jī)構(gòu)也與該處理事項(xiàng)具有利害關(guān)系。至于其他的潛在供應(yīng)商，一則范圍難以確定，二則因其未提出質(zhì)疑，可視為放棄對采購文件的異議，因此可不認(rèn)定為利害關(guān)系人。

2.資格性審查階段

《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令）第四十四條規(guī)定：“公開招標(biāo)采購項(xiàng)目開標(biāo)結(jié)束后，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查。合格投標(biāo)人不足3家的，不得評標(biāo)?！比绻稑?biāo)人不能通過資格審查，則無法進(jìn)入評標(biāo)階段，當(dāng)然也就無法中標(biāo)。因此，未能通過資格審查的投標(biāo)人可以針對資格審查結(jié)果提出質(zhì)疑和投訴，其與該質(zhì)疑與投訴事項(xiàng)具有利害關(guān)系，有權(quán)要求財(cái)政部門對于其投訴事項(xiàng)作出處理決定。此外，采購人和代理機(jī)構(gòu)也與該處理事項(xiàng)具有利害關(guān)系。至于其他投標(biāo)人，該資格審查事項(xiàng)并未對其投標(biāo)行為產(chǎn)生影響，故不應(yīng)認(rèn)定為利害關(guān)系人。

3.評標(biāo)階段

94號(hào)令第十條第一款規(guī)定：“供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑?！边M(jìn)入評標(biāo)階段的投標(biāo)人，可以針對中標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑和投訴，這也是政府采購?fù)对V人的最常見形態(tài)，其當(dāng)然具有利害關(guān)系。與該投訴事項(xiàng)相關(guān)的利害關(guān)系人還應(yīng)包括中標(biāo)人、采購人和采購代理機(jī)構(gòu)。

至于其他供應(yīng)商，94號(hào)令第三十四條第一款規(guī)定：“財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將投訴處理決定書送達(dá)投訴人和與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人，并及時(shí)將投訴處理結(jié)果在省級以上財(cái)政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告?！备鶕?jù)上述規(guī)定，除投訴人之外，投訴處理決定應(yīng)當(dāng)還有“與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人”，即投訴處理決定的利害關(guān)系人。至于利害關(guān)系人的范圍，該辦法并未明確規(guī)定，只能由執(zhí)法部門遵循一般法理進(jìn)行判斷?？紤]到中標(biāo)人為投訴的對象，投訴處理決定類似于行政裁決，投訴人和中標(biāo)人相當(dāng)于裁決行為的雙方當(dāng)事人，因此中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)屬于利害關(guān)系人。其他的供應(yīng)商，無論投訴事項(xiàng)是否成立，均不直接影響其合法權(quán)益，在衡平公正與效率、公益保護(hù)與私益保護(hù)等原則的情況下，不宜將其認(rèn)定為利害關(guān)系人。

需要強(qiáng)調(diào)的是，一般的舉報(bào)人因缺乏明確的法律保護(hù)條款，不應(yīng)認(rèn)定為利害關(guān)系人。即便是上述各階段的利害關(guān)系人，如果未能在規(guī)定期限內(nèi)提起質(zhì)疑和投訴，轉(zhuǎn)而通過舉報(bào)提出異議事項(xiàng)的，也不具備利害關(guān)系。

質(zhì)疑投訴案件的審查深度

94號(hào)令第二十三條規(guī)定，財(cái)政部門處理投訴事項(xiàng)原則上采用書面審查的方式。財(cái)政部門認(rèn)為有必要時(shí)，可以進(jìn)行調(diào)查取證或者組織質(zhì)證。根據(jù)該條規(guī)定，是否調(diào)查取證或組織質(zhì)證是財(cái)政部門的自由裁量權(quán)。投訴人進(jìn)行投訴時(shí)應(yīng)提供相關(guān)的證明材料，但投訴人基于招投標(biāo)程序的規(guī)定，僅能獲取或知曉部分材料，其亦不能違法獲取材料，故投訴人只能憑借獲取的有限材料及招投標(biāo)經(jīng)驗(yàn)向財(cái)政部門進(jìn)行投訴。在投訴人提供的證明材料不足以查清投訴事項(xiàng)時(shí)，財(cái)政部門需查清投訴事項(xiàng)，進(jìn)而作出投訴處理。因此，在投訴事項(xiàng)不清時(shí)，財(cái)政部門原則上應(yīng)進(jìn)行調(diào)查取證。而財(cái)政部門調(diào)取證據(jù)以及核實(shí)證據(jù)的深度，應(yīng)在具體案件中，以查清投訴事項(xiàng)為標(biāo)準(zhǔn)，具體情況具體分析。

一般而言，財(cái)政部門處理投訴事項(xiàng)采用書面審查的方式，必要時(shí)可以進(jìn)行調(diào)查取證或者組織質(zhì)證，這是財(cái)政部門享有的法定權(quán)力。除此之外，遵循合理性原則，存在下列情形的，投訴人不能自行收集，但能夠提供確切線索的，可以申請財(cái)政部門調(diào)取下列證據(jù)材料：（一）由國家有關(guān)部門保存而須由財(cái)政部門調(diào)取的證據(jù)材料；（二）由采購人、采購代理機(jī)構(gòu)保存而須由財(cái)政部門調(diào)取的證據(jù)材料；（三）確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)材料。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)基于投訴人及相關(guān)當(dāng)事人提供的證據(jù)以及調(diào)取的證據(jù)對案件事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，及時(shí)作出投訴處理決定。

（責(zé)編：高楊）