如何組織好框架協(xié)議采購(gòu)

岳小川

政府采購(gòu)從業(yè)人員翹首以盼的《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《框架協(xié)議暫行辦法》）終于面世了?！犊蚣軈f(xié)議暫行辦法》于2021年12月31日通過(guò)財(cái)政部部務(wù)會(huì)議審議，2022年1月14日發(fā)布，自2022年3月1日起施行。其將框架協(xié)議定義為一種采購(gòu)方式。這樣一來(lái)，政府采購(gòu)的方式就有了公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)、單一來(lái)源和框架協(xié)議七種，采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)方式的選擇更多了，這無(wú)疑會(huì)使政府采購(gòu)管理更加精細(xì)化，進(jìn)一步推動(dòng)政府采購(gòu)發(fā)展。如何使用好框架協(xié)議采購(gòu)方式，如何組織框架協(xié)議采購(gòu)，是采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)非常關(guān)心的問(wèn)題。

框架協(xié)議的淵源

采購(gòu)行為只有形成批量才能換取價(jià)格優(yōu)惠，這是人們的生活常識(shí)。單次少量的采購(gòu)，供應(yīng)商是不愿意給出價(jià)格折扣的，甚至供應(yīng)商可能連做這樣交易的積極性都沒(méi)有。但是對(duì)于大批量的采購(gòu)，供應(yīng)商就會(huì)傾其所有作出最大限度的優(yōu)惠，爭(zhēng)取達(dá)成交易。國(guó)家最近組織的藥品集中采購(gòu)中，15000元的支架700元成交，70萬(wàn)元的諾西那生鈉

33000元成交，就是典型的例子。對(duì)于經(jīng)常且不定時(shí)、零星且不能形成批量，但集中起來(lái)具有一定規(guī)模的采購(gòu)項(xiàng)目，如果將一定時(shí)間范圍的零星采購(gòu)向供應(yīng)商作出一種不具有約束力的數(shù)量承諾，就可以達(dá)到聚少成多、形成批量的目的，進(jìn)而在采購(gòu)時(shí)取得以量換價(jià)的好處?？蚣軈f(xié)議就是這樣一種集中采購(gòu)的方式。

框架協(xié)議采購(gòu)是國(guó)際上廣泛采用的采購(gòu)方式。據(jù)了解，世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織的采購(gòu)方式都包括框架協(xié)議采購(gòu)方式?？蚣軈f(xié)議在我國(guó)很多大型企業(yè)也得到廣泛的使用。我國(guó)企業(yè)采購(gòu)使用框架協(xié)議采購(gòu)方式的，一般都用于零星貨物的采購(gòu)，但是也有些企業(yè)將框架協(xié)議用于大宗物資的采購(gòu)。當(dāng)然，從采購(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考量，大宗物資采購(gòu)如果采用招標(biāo)或談判等更具有競(jìng)爭(zhēng)性的采購(gòu)方式，節(jié)資效果一定會(huì)比框架協(xié)議更好。為了引導(dǎo)招標(biāo)采購(gòu)行業(yè)正確使用框架協(xié)議，中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)于2018年組織行業(yè)專(zhuān)家編制了《非招標(biāo)方式采購(gòu)代理服務(wù)規(guī)范》?！斗钦袠?biāo)方式采購(gòu)代理服務(wù)規(guī)范》中，框架協(xié)議作為一種集中采購(gòu)的組織形式和采購(gòu)形式，得到了行業(yè)的共同認(rèn)可。

框架協(xié)議采購(gòu)方式進(jìn)入中國(guó)的政府采購(gòu)領(lǐng)域始于本世紀(jì)之初，最早是以協(xié)議供貨的形式出現(xiàn)的。2003年《政府采購(gòu)法》出臺(tái)時(shí)，財(cái)政部門(mén)對(duì)于不同采購(gòu)人具有共同需求的貨物實(shí)行集中采購(gòu)和協(xié)議供貨制度。協(xié)議供貨制度實(shí)際是在國(guó)際上框架協(xié)議采購(gòu)方式的基礎(chǔ)上進(jìn)行改良而形成的制度。我國(guó)協(xié)議供貨制度將采購(gòu)標(biāo)的主要集中在貨物上，而在國(guó)際上，框架協(xié)議的范圍可以覆蓋貨物、工程和服務(wù)。2004年8月發(fā)布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令，現(xiàn)已廢止，以下簡(jiǎn)稱“18號(hào)令”）第八十五條規(guī)定，政府采購(gòu)貨物服務(wù)可以實(shí)行協(xié)議供貨采購(gòu)和定點(diǎn)采購(gòu)，但協(xié)議供貨采購(gòu)和定點(diǎn)供應(yīng)商必須通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定；因特殊情況需要采用公開(kāi)招標(biāo)以外方式確定的，應(yīng)當(dāng)獲得省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)。根據(jù)18號(hào)令，政府采購(gòu)的貨物和服務(wù)都可以通過(guò)協(xié)議供貨的形式進(jìn)行采購(gòu)，只是協(xié)議供貨的入圍供應(yīng)商必須通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)產(chǎn)生。

協(xié)議供貨制度實(shí)行之初，協(xié)議供貨只用于標(biāo)準(zhǔn)化貨物的采購(gòu)，例如計(jì)算機(jī)、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)、電梯、空調(diào)、汽車(chē)等。協(xié)議供貨采購(gòu)時(shí)將這些貨物規(guī)格分為幾個(gè)不同的檔次，采購(gòu)的結(jié)果無(wú)論什么單位的采購(gòu)需求都能夠滿足。后來(lái)，協(xié)議供貨的范圍逐漸擴(kuò)大到標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，例如汽車(chē)保險(xiǎn)、汽車(chē)維修、印刷、保潔、物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目。再往后，一些工程項(xiàng)目包括修繕、小額施工、工程設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理等也都納入?yún)f(xié)議供貨的范圍。毋庸置疑，協(xié)議供貨對(duì)于政府集中采購(gòu)發(fā)揮了極大的作用。但是，由于協(xié)議供貨制度存在競(jìng)爭(zhēng)不充分、供應(yīng)商管理不到位的問(wèn)題，協(xié)議供貨采購(gòu)中也出現(xiàn)了價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)的問(wèn)題。有些供應(yīng)商為了避免出現(xiàn)同樣型號(hào)產(chǎn)品政府采購(gòu)價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)，采取為政府采購(gòu)專(zhuān)門(mén)定制型號(hào)的做法，美其名曰“政府采購(gòu)專(zhuān)供”，其實(shí)是偷工減料、以次充好、掩人耳目。為此，政府集中采購(gòu)更多推行批量采購(gòu)、網(wǎng)上商城和競(jìng)價(jià)，而協(xié)議供貨逐漸被棄用。

然而，協(xié)議供貨在部門(mén)集中采購(gòu)中卻獨(dú)樹(shù)一幟，成績(jī)斐然。例如，原國(guó)家質(zhì)檢總局從2006年開(kāi)始一直到2016年，將質(zhì)檢系統(tǒng)專(zhuān)用的儀器設(shè)備采購(gòu)采用協(xié)議供貨的形式組織集中采購(gòu)，取得了不菲的成績(jī)，2006年的采購(gòu)金額為8000萬(wàn)元，最高一年達(dá)到4.8億元。協(xié)議供貨既解決了各個(gè)單位分散采購(gòu)時(shí)價(jià)格高服務(wù)差的問(wèn)題，也解決了采購(gòu)不及時(shí)的問(wèn)題，同時(shí)還滿足了預(yù)算單位對(duì)產(chǎn)品個(gè)性化需求的選擇問(wèn)題，受到質(zhì)檢系統(tǒng)基層單位的廣泛歡迎。在豬流感、禽流感、埃博拉病毒等疫情發(fā)生時(shí)，保證了緊急防疫檢測(cè)儀器設(shè)備的采購(gòu)到位，為國(guó)門(mén)安全做出貢獻(xiàn)。

框架協(xié)議的適用范圍

框架協(xié)議是一種可以適用于各種采購(gòu)標(biāo)的的采購(gòu)方式，國(guó)際上框架協(xié)議的適用范圍既包括貨物，也包括工程和服務(wù)。財(cái)政部在制定《框架協(xié)議暫行辦法》時(shí)，采取了謹(jǐn)慎的做法，把框架協(xié)議適用范圍限制在貨物和服務(wù)上，而且貨物和服務(wù)也僅限制在特定的品目上。這一方面是出于政府采購(gòu)工程大部分都采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)，可以采用框架協(xié)議方式采購(gòu)的工程極少；另一方面，工程項(xiàng)目難以形成標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，實(shí)行框架協(xié)議采購(gòu)存在較多困難；還有就是，框架協(xié)議的競(jìng)爭(zhēng)程度比招標(biāo)、談判、詢價(jià)弱很多，如果大面積鋪開(kāi)勢(shì)必會(huì)影響到政府采購(gòu)的資金使用效率。

《框架協(xié)議暫行辦法》在規(guī)定框架協(xié)議的適用范圍時(shí)，按照集中采購(gòu)目錄分為兩類(lèi)。一類(lèi)是集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目，另一類(lèi)是集中采購(gòu)目錄以外品目。集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目，所有貨物和服務(wù)都可以采用框架協(xié)議方式采購(gòu)。集中采購(gòu)目錄以外品目，只有兩種服務(wù)可以采用框架協(xié)議采購(gòu)方式。這兩種服務(wù)分別是：第一，采購(gòu)人自身需要的鑒證咨詢服務(wù)。這些服務(wù)主要是智力服務(wù)，例如法律服務(wù)、會(huì)計(jì)服務(wù)、審計(jì)服務(wù)、資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)、造價(jià)咨詢服務(wù)、政策咨詢服務(wù)、PPP咨詢服務(wù)、工程勘察服務(wù)、工程設(shè)計(jì)服務(wù)、工程咨詢服務(wù)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)服務(wù)、檢測(cè)服務(wù)、認(rèn)證服務(wù)等。采購(gòu)人自身需要的餐飲管理服務(wù)、配送服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù)、保安服務(wù)、保潔服務(wù)、綠化服務(wù)、工程監(jiān)理服務(wù)、設(shè)備維保服務(wù)、合同能源管理服務(wù)、工程項(xiàng)目管理服務(wù)等都屬于勞務(wù)性質(zhì)的服務(wù)，不屬于框架協(xié)議的適用范圍。第二，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中由服務(wù)對(duì)象自行選擇服務(wù)提供商的項(xiàng)目，例如體檢服務(wù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)、交通運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)、健身服務(wù)機(jī)構(gòu)、餐飲服務(wù)機(jī)構(gòu)、理發(fā)服務(wù)機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)等。

需要注意的是，《框架協(xié)議暫行辦法》規(guī)定框架協(xié)議的適用范圍是采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的小額零星采購(gòu)項(xiàng)目。其實(shí)對(duì)于采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的小額零星采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人采用框架協(xié)議方式采購(gòu)也沒(méi)有任何問(wèn)題。

工程項(xiàng)目不適用框架協(xié)議，從這一點(diǎn)來(lái)講，比原來(lái)協(xié)議供貨制度的適用范圍有所縮小。集中采購(gòu)目錄以外所有貨物都不得采用框架協(xié)議方式采購(gòu)。

框架協(xié)議采購(gòu)方式為采購(gòu)人的零星、頻繁服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目提供了解決方案

隨著政府轉(zhuǎn)變職能，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)等改革措施，政府的大量職能都需要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)的方式，委托給社會(huì)機(jī)構(gòu)完成。這些服務(wù)采購(gòu)?fù)际橇阈堑?、頻繁采購(gòu)的項(xiàng)目，例如法律咨詢、審計(jì)服務(wù)、政策咨詢、造價(jià)服務(wù)項(xiàng)目等。其中，有些達(dá)到政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目；更多的沒(méi)有達(dá)到政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，不屬于政府采購(gòu)。采購(gòu)人為了組織這些服務(wù)采購(gòu)，通常需要耗費(fèi)大量的時(shí)間、精力和成本，且經(jīng)常不能滿足不確定時(shí)間和臨時(shí)發(fā)生的采購(gòu)需要。為此，有些單位采用了建立服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)的方式，遇到臨時(shí)出現(xiàn)的服務(wù)需求，從服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)中選擇單位完成。這一做法已經(jīng)被財(cái)政部《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)）和《關(guān)于開(kāi)展政府采購(gòu)備選庫(kù)、名錄庫(kù)、資格庫(kù)專(zhuān)項(xiàng)清理的通知》（財(cái)辦庫(kù)〔2021〕14號(hào)）所禁止?！犊蚣軈f(xié)議暫行辦法》為采購(gòu)人的這些服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目提供了解決方案。

框架協(xié)議采購(gòu)的組織單位

框架協(xié)議采購(gòu)的組織單位可以有三種：

對(duì)于集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的品目，由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織。各個(gè)采購(gòu)人單位根據(jù)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)確定的入圍供應(yīng)商名錄及入圍產(chǎn)品，從中選擇成交單位和成交產(chǎn)品簽訂采購(gòu)合同。

對(duì)于集中采購(gòu)目錄以外的品目，可以由主管預(yù)算單位組織，也可以經(jīng)主管預(yù)算單位授權(quán)，由采購(gòu)人自己組織。一般而言，主管預(yù)算單位組織本系統(tǒng)、本部門(mén)框架協(xié)議采購(gòu)有諸多優(yōu)勢(shì)，一是項(xiàng)目集中度高，容易形成更多的采購(gòu)數(shù)量，以量換價(jià)，取得更好的價(jià)格。二是效率更高，各個(gè)下級(jí)預(yù)算單位不必單獨(dú)分別組織框架協(xié)議。三是質(zhì)量有保證。主管預(yù)算單位可以動(dòng)員更多的力量投入采購(gòu)需求的制定、市場(chǎng)調(diào)研、框架協(xié)議采購(gòu)方案的制定等工作，從而使采購(gòu)質(zhì)量有保證。四是入圍供應(yīng)商管理更加有效。供應(yīng)商入圍后的管理，對(duì)于框架協(xié)議的執(zhí)行具有重要意義?？蚣軈f(xié)議的入圍供應(yīng)商面對(duì)的是一個(gè)行業(yè)或者一個(gè)系統(tǒng)，如果在框架協(xié)議執(zhí)行中出現(xiàn)不誠(chéng)信履約行為，主管預(yù)算單位可以通過(guò)取消入圍資格，使其不再有機(jī)會(huì)在整個(gè)行業(yè)和整個(gè)系統(tǒng)參加政府采購(gòu)活動(dòng)。這對(duì)于供應(yīng)商的約束作用是非常強(qiáng)的。

如果主管預(yù)算單位不組織訂立框架協(xié)議，采購(gòu)人當(dāng)然可以自己組織。但是，為了提高議價(jià)條件和效率，可以聯(lián)合其他采購(gòu)人，以聯(lián)合采購(gòu)的形式共同組織框架協(xié)議采購(gòu)。聯(lián)合采購(gòu)的各單位應(yīng)該組織專(zhuān)門(mén)的班子負(fù)責(zé)框架協(xié)議采購(gòu)和執(zhí)行。同時(shí)，聯(lián)合采購(gòu)的各單位還應(yīng)該簽訂聯(lián)合協(xié)議，指定牽頭單位，負(fù)責(zé)牽頭組織征集供應(yīng)商。聯(lián)合采購(gòu)時(shí)，框架協(xié)議應(yīng)由所有參加單位共同與入圍供應(yīng)商簽訂。不過(guò)，第二階段采購(gòu)合同仍應(yīng)由采購(gòu)人自己與成交供應(yīng)商簽訂。

框架協(xié)議的形式

《框架協(xié)議暫行辦法》規(guī)定框架協(xié)議有兩種形式，即封閉式框架協(xié)議和開(kāi)放式框架協(xié)議。封閉式框架協(xié)議是主要采用的框架協(xié)議形式，除法律、行政法規(guī)或另有規(guī)定，框架協(xié)議采購(gòu)都應(yīng)采用封閉式框架協(xié)議形式。

封閉式框架協(xié)議一旦建立，在框架協(xié)議有效期內(nèi)，入圍供應(yīng)商數(shù)量不得增加，以保證入圍供應(yīng)商的入圍權(quán)和優(yōu)先成交權(quán)。但是，按照框架協(xié)議的規(guī)定，征集單位可以淘汰履約不合格的入圍供應(yīng)商。只有當(dāng)剩余入圍供應(yīng)商不足入圍供應(yīng)商總數(shù)的70%、影響框架協(xié)議執(zhí)行，且框架協(xié)議已經(jīng)作了約定，才可以補(bǔ)充征集入圍供應(yīng)商，使其達(dá)到既定的入圍供應(yīng)商數(shù)量。與此同時(shí)，已經(jīng)入圍的供應(yīng)商沒(méi)有正當(dāng)?shù)睦碛桑膊坏梅艞壢雵Y格或退出框架協(xié)議。

開(kāi)放式框架協(xié)議是特定情形下才可以采用的框架協(xié)議形式。可以采用開(kāi)放式框架協(xié)議的情形有兩種。第一種是集中采購(gòu)目錄中品目因各種原因供應(yīng)商數(shù)量很少而無(wú)法競(jìng)爭(zhēng)或競(jìng)爭(zhēng)不足的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，包括：因技術(shù)壟斷導(dǎo)致供應(yīng)商數(shù)量少的項(xiàng)目，例如疫苗、芯片、CPU、Windows操作系統(tǒng)等；因準(zhǔn)入管理或特許經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致供應(yīng)商數(shù)量少的項(xiàng)目，例如電信、銀行、保險(xiǎn)、供電、供水、供氣、鐵路運(yùn)輸?shù)确?wù)；因市場(chǎng)壟斷導(dǎo)致供應(yīng)商數(shù)量少的項(xiàng)目，例如租車(chē)服務(wù)、電子交易平臺(tái)服務(wù)等。第二種是集中采購(gòu)目錄以外，屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)且提供給社會(huì)公眾的服務(wù)項(xiàng)目，例如失業(yè)培訓(xùn)、養(yǎng)老、體檢等服務(wù)項(xiàng)目。

框架協(xié)議入圍供應(yīng)商的確定方式

《框架協(xié)議暫行辦法》規(guī)定框架協(xié)議第一階段入圍供應(yīng)商的確定方式是公開(kāi)征集?！肮_(kāi)征集”并不是一種法定的采購(gòu)方式，而是對(duì)確定入圍供應(yīng)商方式的一種技術(shù)表述。根據(jù)18號(hào)令，政府采購(gòu)貨物服務(wù)可以實(shí)行協(xié)議供貨采購(gòu)和定點(diǎn)采購(gòu)，但協(xié)議供貨采購(gòu)和定點(diǎn)供應(yīng)商必須通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定。18號(hào)令關(guān)于公開(kāi)招標(biāo)確定協(xié)議供貨供應(yīng)商的說(shuō)法，實(shí)際上是與18號(hào)令本身的規(guī)定相矛盾的。18號(hào)令所說(shuō)的招標(biāo)是“實(shí)標(biāo)”，即根據(jù)要約和承諾達(dá)成采購(gòu)合同的招標(biāo)，而不是僅確定協(xié)議供貨入圍供應(yīng)商的“空標(biāo)”，因此《框架協(xié)議暫行辦法》沒(méi)有再沿用招標(biāo)確定入圍供應(yīng)商的說(shuō)法。

公開(kāi)征集的核心是公開(kāi)，即應(yīng)該以公告的形式邀請(qǐng)不特定的供應(yīng)商參加，且不得以不合理的條件限制供應(yīng)商參加征集活動(dòng)。

對(duì)于封閉式框架協(xié)議，公開(kāi)征集程序應(yīng)按照政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)的規(guī)定執(zhí)行，即執(zhí)行《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）。但是一些特殊環(huán)節(jié)可以按照《框架協(xié)議暫行辦法》的規(guī)定執(zhí)行。特殊的環(huán)節(jié)主要包括：

1.框架協(xié)議確立的合同是框架協(xié)議，而不是實(shí)際的采購(gòu)合同。按照《民法典》，框架協(xié)議可以歸屬于預(yù)約合同，即合同雙方承諾在一定的條件下將簽訂實(shí)際采購(gòu)合同。如果條件不成就，則雙方可以不簽訂采購(gòu)合同，且不需要承擔(dān)責(zé)任。

2.框架協(xié)議征集單位可以確定多個(gè)供應(yīng)商為入圍供應(yīng)商，而不是87號(hào)令要求的只能確定一個(gè)中標(biāo)人。

3.參加競(jìng)爭(zhēng)且實(shí)質(zhì)性滿足要求的供應(yīng)商至少為兩家，而不是87號(hào)令規(guī)定的至少為三家。

4.評(píng)審小組的組成由征集單位自行決定，可以全部由征集單位人員組成，而不是87號(hào)令規(guī)定的評(píng)標(biāo)委員會(huì)為5人以上單數(shù)，專(zhuān)家不少于2/3，專(zhuān)家從政府采購(gòu)專(zhuān)家?guī)熘须S機(jī)抽取產(chǎn)生。

5.第一階段入圍的供應(yīng)商和第二階段實(shí)際簽約的供應(yīng)商可以不是同一人。入圍供應(yīng)商可以委托一家或者多家代理商，按照框架協(xié)議約定接受采購(gòu)人合同授予，并履行采購(gòu)合同。

6.確定第一階段入圍供應(yīng)商的評(píng)審方法不是87號(hào)令規(guī)定的最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法，而是價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jī)?yōu)先法。

7.唯一性原則。參加競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商如果授權(quán)代理商參加競(jìng)爭(zhēng)，只能授權(quán)唯一的代理商，且供應(yīng)商自己不得再參加。供應(yīng)商只能用一個(gè)產(chǎn)品參加競(jìng)爭(zhēng)。

對(duì)于開(kāi)放式框架協(xié)議，征集單位應(yīng)發(fā)布公告，公開(kāi)征集入圍供應(yīng)商的各項(xiàng)條件。供應(yīng)商可以隨時(shí)自愿報(bào)名參加征集，只要經(jīng)過(guò)審查符合要求就應(yīng)納入入圍供應(yīng)商名單。開(kāi)放式框架協(xié)議的入圍供應(yīng)商可以隨時(shí)選擇退出入圍供應(yīng)商名單。

確定入圍供應(yīng)商的評(píng)審方法

封閉式框架協(xié)議和開(kāi)放式框架協(xié)議確定入圍供應(yīng)商的評(píng)審方法不同。封閉式框架協(xié)議確定入圍供應(yīng)商的評(píng)審方法是有限數(shù)量制+價(jià)格優(yōu)先法（或質(zhì)量?jī)?yōu)先法），開(kāi)放式框架協(xié)議確定入圍供應(yīng)商的評(píng)審方法是合格制。

封閉式框架協(xié)議的有限數(shù)量制是指確定入圍的供應(yīng)商數(shù)量應(yīng)有所限制，且應(yīng)保證必要的淘汰率。例如，《框架協(xié)議暫行辦法》規(guī)定封閉式框架協(xié)議采用價(jià)格優(yōu)先法評(píng)審的，淘汰比例一般不得低于20%，且至少淘汰一家供應(yīng)商；采用質(zhì)量?jī)?yōu)先法評(píng)審的，淘汰比例一般不得低于40%。在實(shí)際采購(gòu)中，征集單位往往同時(shí)規(guī)定淘汰比例和入圍供應(yīng)商控制數(shù)量?jī)蓚€(gè)指標(biāo)，例如可以規(guī)定入圍比例為70%，但最多不超過(guò)10家。此時(shí)，當(dāng)符合要求的供應(yīng)商少于14家時(shí)，按照70%的比例確定入圍供應(yīng)商；當(dāng)符合要求的供應(yīng)商數(shù)量達(dá)到15家以上時(shí)，只確定前10家入圍。為了保證起碼的競(jìng)爭(zhēng)，《框架協(xié)議暫行辦法》規(guī)定參加封閉式框架協(xié)議競(jìng)爭(zhēng)且符合要求的供應(yīng)商至少為兩家，且還應(yīng)淘汰一家。

價(jià)格優(yōu)先法（或質(zhì)量?jī)?yōu)先法）是借鑒世界銀行遴選咨詢機(jī)構(gòu)采用的評(píng)審方法。根據(jù)世界銀行采購(gòu)指南，世界銀行項(xiàng)目遴選咨詢機(jī)構(gòu)有六種方法，分別是：基于質(zhì)量和成本的選擇（QCBS）、基于質(zhì)量的選擇（QBS）、固定預(yù)算下的選擇（FBS）、最低費(fèi)用的選擇（LCS）、基于資歷的選擇（CQS）和單一來(lái)源的選擇（SSS）。價(jià)格優(yōu)先法相當(dāng)于最低費(fèi)用的選擇（LCS），質(zhì)量?jī)?yōu)先法相當(dāng)于基于質(zhì)量的選擇（QBS）。

根據(jù)《框架協(xié)議暫行辦法》，有政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)的項(xiàng)目，以及對(duì)質(zhì)量有特別要求的檢測(cè)、實(shí)驗(yàn)等儀器設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目，可以采用質(zhì)量?jī)?yōu)先法。其他項(xiàng)目都應(yīng)采用價(jià)格優(yōu)先法評(píng)審。

框架協(xié)議和采購(gòu)合同

框架協(xié)議采購(gòu)分為兩個(gè)階段進(jìn)行：第一階段征集單位通過(guò)公開(kāi)征集的方式確定入圍供應(yīng)商，與入圍供應(yīng)商簽訂框架協(xié)議；第二階段采購(gòu)人通過(guò)直接選定、二次競(jìng)價(jià)或順序輪候的方式，從入圍供應(yīng)商中確定成交供應(yīng)商，與其簽訂采購(gòu)合同。

第一階段簽訂的框架協(xié)議與第二階段簽訂的采購(gòu)合同有諸多不同之處，具體如下：

1.合同性質(zhì)不同。框架協(xié)議屬于預(yù)約合同，采購(gòu)合同屬于本約合同。

2.權(quán)利義務(wù)不同?？蚣軈f(xié)議中征集單位和入圍供應(yīng)商承諾，在框架協(xié)議有效期內(nèi)框架協(xié)議規(guī)定的條件成就時(shí)，有義務(wù)向入圍供應(yīng)商購(gòu)買(mǎi)或向采購(gòu)人出賣(mài)框架協(xié)議的入圍標(biāo)的，否則承擔(dān)法律責(zé)任。采購(gòu)合同是貨物買(mǎi)賣(mài)合同或服務(wù)合同，入圍供應(yīng)商或其授權(quán)的代理商按約提供貨物和服務(wù)后，采購(gòu)人應(yīng)按約支付合同價(jià)款。

3.合同內(nèi)容不同。框架協(xié)議的內(nèi)容包括標(biāo)的的單價(jià)、標(biāo)的的技術(shù)規(guī)格、交易的條件、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，但是沒(méi)有構(gòu)成本約合同最關(guān)鍵的要素——標(biāo)的數(shù)量和根據(jù)標(biāo)的數(shù)量計(jì)算得出的合同價(jià)款。采購(gòu)合同在框架協(xié)議內(nèi)容基礎(chǔ)上，加入了標(biāo)的數(shù)量和合同價(jià)款。框架協(xié)議還有關(guān)于第二階段確定成交供應(yīng)商的方法、框架協(xié)議期內(nèi)入圍供應(yīng)商的管理、入圍產(chǎn)品的變更、違反框架協(xié)議的罰則等規(guī)定。采購(gòu)合同中不再包括框架協(xié)議履約的相關(guān)內(nèi)容。

4.簽約主體不同。框架協(xié)議的簽約方是框架協(xié)議征集單位和入圍供應(yīng)商，采購(gòu)合同的簽約單位是采購(gòu)人和入圍供應(yīng)商或入圍供應(yīng)商指定的代理商。

5.合同的表現(xiàn)形式不同。封閉式框架協(xié)議和采購(gòu)合同都應(yīng)形成合同文本，經(jīng)過(guò)簽約雙方簽字后對(duì)雙方形成約束。開(kāi)放式框架協(xié)議可以不形成合同文本，而以框架協(xié)議征集文件、供應(yīng)商響應(yīng)文件和入圍公告或入圍通知書(shū)作為合同內(nèi)容，約束征集單位和入圍供應(yīng)商雙方。

框架協(xié)議中的各方責(zé)任和義務(wù)

框架協(xié)議確定以后，框架協(xié)議征集單位應(yīng)與入圍供應(yīng)商簽訂框架協(xié)議。開(kāi)放式框架協(xié)議也可以約定以框架協(xié)議征集文件、供應(yīng)商的響應(yīng)文件以及入圍公告或入圍通知書(shū)共同作為框架協(xié)議的文本，不再另行簽訂框架協(xié)議?？蚣軈f(xié)議是約束框架協(xié)議征集單位和入圍供應(yīng)商的合同。在框架協(xié)議有效期內(nèi)，框架協(xié)議征集單位和入圍供應(yīng)商都應(yīng)遵守框架協(xié)議的規(guī)定，否則應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

框架協(xié)議一般都會(huì)有專(zhuān)門(mén)的章節(jié)用于明確框架協(xié)議征集單位（包括采購(gòu)人）和入圍供應(yīng)商的責(zé)任和義務(wù)。

框架協(xié)議征集單位（包括采購(gòu)人）的責(zé)任和義務(wù)一般包括以下內(nèi)容：

1.保證框架協(xié)議入圍供應(yīng)商數(shù)量在框架協(xié)議有效期內(nèi)不超過(guò)規(guī)定的數(shù)量。除了規(guī)定的情形外，不會(huì)補(bǔ)充征集框架協(xié)議入圍供應(yīng)商。

2.除了框架協(xié)議規(guī)定的情形外，不得清退入圍供應(yīng)商。

3.監(jiān)督、督促采購(gòu)人執(zhí)行框架協(xié)議采購(gòu)義務(wù)，按照約定的方法確定成交供應(yīng)商。

4.除了采購(gòu)人能夠以更低價(jià)格向非入圍供應(yīng)商采購(gòu)相同貨物，且入圍供應(yīng)商不同意將價(jià)格降至非入圍供應(yīng)商以下的情形以外，框架協(xié)議項(xiàng)下的采購(gòu)都應(yīng)向入圍供應(yīng)商采購(gòu)。

5.及時(shí)公布框架協(xié)議項(xiàng)下的成交結(jié)果。

框架協(xié)議入圍供應(yīng)商的責(zé)任和義務(wù)一般包括以下內(nèi)容：

1.在框架協(xié)議有效期內(nèi)，框架協(xié)議載明的標(biāo)的入圍價(jià)格不得改變。

2.在框架協(xié)議有效期內(nèi)，框架協(xié)議載明的標(biāo)的不得改變。如遇入圍產(chǎn)品更新?lián)Q代，應(yīng)遵守框架協(xié)議有關(guān)規(guī)定，替換產(chǎn)品必須質(zhì)量上優(yōu)于原入圍產(chǎn)品，且價(jià)格不得提高。

3.在框架協(xié)議有效期內(nèi)，采購(gòu)人按照框架協(xié)議規(guī)定采用直接選定或順序輪候方式確定入圍供應(yīng)商為成交供應(yīng)商的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與采購(gòu)人簽訂采購(gòu)合同。

4.采購(gòu)人按照框架協(xié)議規(guī)定采用二次競(jìng)價(jià)方式確定入圍供應(yīng)商的，所有入圍供應(yīng)商都應(yīng)積極參與競(jìng)價(jià)，且報(bào)出的價(jià)格不得高于入圍的最高限制單價(jià)。

框架協(xié)議電子化采購(gòu)

《框架協(xié)議暫行辦法》規(guī)定，框架協(xié)議采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行電子化采購(gòu)。這是根據(jù)框架協(xié)議的交易特點(diǎn)作出的規(guī)定。

第一，框架協(xié)議采購(gòu)適用于零星、小額、頻繁、不定時(shí)的采購(gòu)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目以電子化的形式通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)完成入圍供應(yīng)商征集、入圍供應(yīng)商公示、入圍產(chǎn)品比較、入圍供應(yīng)商二次競(jìng)價(jià)、通知成交、簽訂合同等操作，可以大大提高工作效率，減少交易成本。

第二，框架協(xié)議的采購(gòu)人和入圍供應(yīng)商數(shù)量眾多，第二階段確定成交時(shí)一個(gè)采購(gòu)人會(huì)同時(shí)與多個(gè)供應(yīng)商進(jìn)行信息交互，通過(guò)信息交互直接選定或順序輪候選定成交供應(yīng)商，或者通過(guò)信息交互完成二次競(jìng)價(jià)和價(jià)格比較。入圍供應(yīng)商也會(huì)同時(shí)面向多個(gè)采購(gòu)人，需要在很短的時(shí)間內(nèi)向多個(gè)采購(gòu)人提出二次報(bào)價(jià)。如果沒(méi)有電子采購(gòu)系統(tǒng)，第二階段交易是不可想象的。

第三，框架協(xié)議的入圍供應(yīng)商信息、入圍產(chǎn)品信息、入圍產(chǎn)品升級(jí)換代信息、入圍供應(yīng)商退出或清退信息、二次競(jìng)價(jià)信息、成交信息等特有信息，必須通過(guò)專(zhuān)門(mén)的信息平臺(tái)進(jìn)行發(fā)布。有了電子采購(gòu)系統(tǒng)，所有這些信息就可以直接推送給采購(gòu)人和入圍供應(yīng)商。

框架協(xié)議電子化采購(gòu)即通過(guò)電子化采購(gòu)系統(tǒng)進(jìn)行采購(gòu)。電子化采購(gòu)系統(tǒng)是指框架協(xié)議各方以數(shù)據(jù)電文形式，依托電子化采購(gòu)系統(tǒng)和互聯(lián)網(wǎng)完成框架協(xié)議的供應(yīng)商征集和產(chǎn)品交易活動(dòng)?？蚣軈f(xié)議征集單位通過(guò)電子化采購(gòu)系統(tǒng)發(fā)布征集公告，供應(yīng)商通過(guò)電子化采購(gòu)系統(tǒng)向征集單位遞交響應(yīng)文件或加入框架協(xié)議的申請(qǐng)，征集單位通過(guò)電子化采購(gòu)系統(tǒng)完成供應(yīng)商的評(píng)審和比較、確定入圍供應(yīng)商、發(fā)布入圍公告，采購(gòu)人通過(guò)電子化采購(gòu)系統(tǒng)采用直接選定或順序輪候方式確定成交供應(yīng)商，或發(fā)布二次競(jìng)價(jià)通知，入圍供應(yīng)商通過(guò)電子化采購(gòu)系統(tǒng)進(jìn)行二次競(jìng)價(jià)，采購(gòu)人和入圍供應(yīng)商通過(guò)電子化采購(gòu)系統(tǒng)簽訂采購(gòu)合同，等等。

電子化采購(gòu)系統(tǒng)是與框架協(xié)議共生的。沒(méi)有電子化采購(gòu)系統(tǒng)，框架協(xié)議采購(gòu)就難以實(shí)施。當(dāng)然，對(duì)于主管預(yù)算單位授權(quán)采購(gòu)人自行組織的框架協(xié)議項(xiàng)目，由于框架協(xié)議涉及的產(chǎn)品品目不多，入圍供應(yīng)商數(shù)量有限，不通過(guò)電子化采購(gòu)系統(tǒng)也可以實(shí)施采購(gòu)。

《框架協(xié)議暫行辦法》關(guān)于框架協(xié)議采購(gòu)應(yīng)實(shí)行電子化采購(gòu)的規(guī)定，為有關(guān)軟件開(kāi)發(fā)企業(yè)和電子交易平臺(tái)建設(shè)單位開(kāi)辟了一個(gè)新的市場(chǎng)領(lǐng)域。有關(guān)單位應(yīng)抓住這個(gè)商機(jī)，及時(shí)開(kāi)發(fā)符合《框架協(xié)議暫行辦法》的電子化采購(gòu)系統(tǒng)，供集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、主管預(yù)算單位和采購(gòu)人選擇使用。

確定成交供應(yīng)商

采購(gòu)人確定成交供應(yīng)商有三種方式：直接選定、二次競(jìng)價(jià)和順序輪候。

對(duì)于封閉式框架協(xié)議，選擇成交供應(yīng)商遵循的原則是“先選廉再擇優(yōu)，或者先擇優(yōu)再選廉”?！犊蚣軈f(xié)議暫行辦法》規(guī)定，第一階段征集供應(yīng)商時(shí)一般都應(yīng)采用價(jià)格優(yōu)先的評(píng)審方法，選擇價(jià)格最低供應(yīng)商入圍，即“先選廉”。第二階段一般采用直接選定的方式確定成交供應(yīng)商。采購(gòu)人在面對(duì)價(jià)格最低或者價(jià)格相當(dāng)?shù)娜雵?yīng)商時(shí)，一定會(huì)選擇質(zhì)量最好的供應(yīng)商成交，即“擇優(yōu)成交”。“先選廉再擇優(yōu)”是封閉式框架協(xié)議選擇成交的通常規(guī)則。

第一階段征集供應(yīng)商時(shí)，對(duì)于有政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)的項(xiàng)目，以及對(duì)質(zhì)量有特別要求的檢測(cè)、實(shí)驗(yàn)等儀器設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目，《框架協(xié)議暫行辦法》規(guī)定可以采用質(zhì)量?jī)?yōu)先法。第一階段選擇入圍供應(yīng)商的質(zhì)量?jī)?yōu)先法就是“先擇優(yōu)”。對(duì)于第一階段入圍的都是質(zhì)優(yōu)產(chǎn)品的情形，第二階段通過(guò)二次競(jìng)價(jià)，從中選擇價(jià)格較低的供應(yīng)商成交，達(dá)到“再選廉”的目標(biāo)。

如果第二階段采購(gòu)數(shù)量很大，對(duì)入圍供應(yīng)商有極高的吸引力，則即使第一階段采用了價(jià)格優(yōu)先法，第二階段仍可以采用二次競(jìng)價(jià)的方式選擇成交供應(yīng)商，以取得更好的節(jié)資效果。

開(kāi)放式框架協(xié)議的第一階段是不進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的，只要符合框架協(xié)議的各項(xiàng)要求，供應(yīng)商隨時(shí)提出審核要求，征集人都應(yīng)允許其加入框架協(xié)議入圍供應(yīng)商的行列。供應(yīng)商加入開(kāi)放式框架協(xié)議時(shí)雖然沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，但是供應(yīng)商的價(jià)格并不會(huì)離譜，其原因是開(kāi)放式框架協(xié)議的入圍供應(yīng)商要么具有市場(chǎng)壟斷性特點(diǎn)，本身就相對(duì)于采購(gòu)人處于強(qiáng)勢(shì)地位；要么采購(gòu)人由自然人或企事業(yè)單位等數(shù)量眾多的服務(wù)對(duì)象組成，難以統(tǒng)一組織選擇成交供應(yīng)商，或者不應(yīng)該再為服務(wù)對(duì)象指定提供服務(wù)的單位。此時(shí)，服務(wù)對(duì)象可以通過(guò)“用腳投票”的方式對(duì)成交供應(yīng)商進(jìn)行選擇，如果入圍供應(yīng)商的價(jià)格離譜，就不會(huì)有人選擇其成交。因此，開(kāi)放式框架協(xié)議第二階段選擇成交供應(yīng)商采用直接選定的方式。

質(zhì)疑和投訴

框架協(xié)議采購(gòu)是政府采購(gòu)項(xiàng)目的法定采購(gòu)方式。如果供應(yīng)商認(rèn)為征集單位或采購(gòu)人組織框架協(xié)議采購(gòu)中有不合法、不合規(guī)的地方，或者其權(quán)益被侵犯，都有權(quán)依法提出質(zhì)疑和投訴。質(zhì)疑和投訴的提出和處理都應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》等規(guī)定，質(zhì)疑由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、主管預(yù)算單位、采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理，投訴由本級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)處理。

（責(zé)編：戎素梅）