行政處罰權下放基層的標準建構

程斌

摘? 要? 新《行政處罰法》規(guī)定行政處罰權可以下放給基層政府行使，破除了先前賦權實踐中“行政處罰權由縣級以上行政機關行使”的法律障礙，但下放標準仍需進一步明確。行政處罰權下放基層本質上是行政機關依法對行政處罰權進行的縱向再配置，必須將民主集中制原則作為理論基礎和行動指南?；诿裰骷兄圃瓌t提出的權力法定化、分權合理化、功能適當化、效能最優(yōu)化要求，行政處罰權下放基層的標準應當由授權決定法定性標準、受權主體適格性標準、權力分配合理性標準、治理效能最優(yōu)性標準構成。

關鍵詞? 行政處罰權；權力配置；民主集中制

一、問題的提出

2021年修改的《行政處罰法》規(guī)定行政處罰權可以交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處行使，試圖破除基層政府行使行政處罰權的法律障礙。但這并不意味著行政處罰權對基層政府全面放開，由于法律規(guī)定的局限性，哪些主體有權作出下放決定、哪些行政處罰權可以下放、可以下放給哪些基層政府等一系列問題尚無定論。以上問題歸結起來就是行政處罰權下放基層的標準尚不明確，因此，在行政處罰權下放基層的大規(guī)模實踐開始之前，有必要先從理論上建立一套標準以供實踐參考。

二、行政處罰權下放基層的背景與實施

（一）現(xiàn)實背景：權力供需失衡與賦權法律障礙

隨著時代發(fā)展，我國基層治理日益依賴基層政府的參與，但由于基層政府缺乏相應的執(zhí)法主體資格和執(zhí)法權限，基層執(zhí)法陷入了權力供需失衡的窘境，具體到行政處罰權的行使來看，治安管理、環(huán)境保護等領域的違法行為大量發(fā)生在基層，但基層政府卻無權作出行政處罰。這種困境的癥結在于賦予基層政府行政處罰權存在法律障礙，修改前的《行政處罰法》規(guī)定行政處罰由縣級以上行政機關管轄，將基層政府排除在行使行政處罰權的主體之外，使其從一般法層面喪失了行使行政處罰權的法律資格。

（二）實踐探索：相對集中行使、受委托行使與協(xié)助行使

為了解決基層治理中行政處罰權供需失衡的難題，各地積極開展行政處罰權下放基層的探索，在實踐中形成了三種主要模式：第一種模式是基層政府相對集中行使行政處罰權，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道組建綜合行政執(zhí)法機構，以自己的名義相對集中行使行政處罰權；第二種模式是基層政府受委托行使行政處罰權，由縣政府和行政執(zhí)法機關將行政處罰權委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行使；第三種模式是基層政府協(xié)助其他行政機關行使行政處罰權，授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道對轄區(qū)內的行政執(zhí)法工作進行指揮調度和綜合協(xié)調。遺憾的是，這些做法并不能真正逾越法律障礙，就相對集中行使行政處罰權的模式而言，該規(guī)定立法初衷在于解決多頭執(zhí)法的問題，屬于對權力配置的橫向調整，而由基層政府相對集中行使行政處罰權屬于權力的縱向調整，嚴格來講并不能被納入相對集中行政處罰權的體系中；就受委托行使和協(xié)助行使行政處罰權的模式而言，基層政府雖然直接或間接地參與了行政處罰權的行使，但仍沒有實際獲得行使行政處罰權的資格和權限。

（三）立法回應：行政處罰權可以交由基層政府行使

現(xiàn)有法律體系下，基層政府行使行政處罰權存在組織法和行為法上的矛盾，必須通過修法或釋法的方式賦予基層政府行使行政處罰權的資格和權限。2021年《行政處罰法》修改作出了回應，第24條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”?！缎姓幜P法》修改后，基層政府行使行政處罰權將真正有法可依，但這并不意味著行政處罰權對于基層政府全面放開，行政處罰權下放基層應當是適度的、有條件的，雖然第24條規(guī)定了一些條件，但其標準尚不明確和全面，必須盡快從理論上予以完善。

三、行政處罰權下放基層的理論指南

行政處罰權下放基層是行政處罰權在國家機關間的縱向調整，屬于執(zhí)法事權的縱向再配置，①因此，必須遵循國家權力配置的基本原則——民主集中制原則，將其作為邏輯起點和理論基礎。雖然行政法上的權責一致、行政效能等原則也可作為其理論依據并可能得出相近結論，但民主集中制原則作為憲法原則更具有母體性與本源性，不僅能提供更有力的理論支撐，而且更符合“依法治國首先要依憲治國”的法治要求。

（一）民主集中制原則的內涵解讀

民主集中制原則包含“民主制約集中”和“集中保障民主”雙重內涵，通過解讀這兩重內涵，可以探明民主集中制原則對于權力配置的要求。

“民主制約集中”強調權力配置的民主正當性，指通過民主的手段對權力集中行使進行一定約束和限制，一方面表現(xiàn)為集中行使的權力需要獲得來自民主的授權，另一方面表現(xiàn)為需要發(fā)展多種形式的民主來制約權力的過度集中。我國通過人民代表大會代表和實現(xiàn)人民的意志，權力的行使需要來自人民代表大會的立法授權，只有通過立法來配置國家權力才符合民主正當性的要求，這便衍生出權力法定化要求，具體包括權力來源法定和權力范圍法定?！稇椃ā返?條規(guī)定國家機構實行民主集中制原則，其中第四款表明我國的中央集權制是以尊重地方分權為前提的中央集權制，②在堅持中央統(tǒng)一領導的同時，要通過合理劃分事權防止權力過度集中于中央，分權合理化的要求不僅限于央地之間，還普遍適用于地方各級政府之間。

“集中保障民主”強調權力配置的治理有效性，指通過集中行使權力來保障民主的實現(xiàn)，表現(xiàn)為國家機關集中行使權力來實現(xiàn)民主決定。隨著時代的發(fā)展，民主決定的有效實現(xiàn)不能僅依靠簡單的權力集中行使，而是需要根據治理的多樣性和復雜性，合理分配并高效行使國家權力，至此，“集中保障民主”的內涵根據現(xiàn)實需求，衍生出合理分配權力和高效行使權力的要求。如何合理分配并高效行使權力，固有的對于民主集中制原則內涵的解讀顯然不能給出答案，需要借助功能適當原則對民主集中制原則進行功能主義解釋，功能適當原則主張國家權力在配置時不再僅從形式上的組織機構方面考察，而是從功能的實現(xiàn)上審視權力的配置，將權力賦予功能最合適的機關。③通過對民主集中制原則的功能主義闡釋，“集中保障民主”的內涵對于權力配置的要求可以進一步表述為功能適當化和效能最優(yōu)化。

（二）民主集中制原則的要求探析

通過對“民主制約集中”的解讀，發(fā)現(xiàn)其對于權力配置提出了權力法定化和分權合理化兩項要求。具體從行政處罰權下放基層來看，權力法定化意味著一方面要做到權力來源法定，只有法律授權的主體才能作出下放決定；另一方面要做到權力范圍法定，下放決定的方式、程序和內容必須合法。分權合理化意味著行政處罰權下放要考慮行政處罰權在不同層級行政機關間的合理分配，以此充分發(fā)揮基層政府的積極性和主動性，防止行政處罰權的過度集中。

通過對“集中保障民主”的解讀，發(fā)現(xiàn)其對于權力配置提出了功能適當化和效能最優(yōu)化兩項要求。對于行政處罰權下放基層來說，功能適當化意味著在行政處罰權下放時需要對承接的基層政府作出資格和能力上的要求，只有其具備實現(xiàn)行政處罰權功能的條件才可以下放；效能最優(yōu)化要求在行政處罰權下放時要注重考量行政處罰權效能的最優(yōu)實現(xiàn)，當基層政府行使行政處罰權更能發(fā)揮權力效能時才可以考慮進行下放。

四、行政處罰權下放基層的判斷標準

（一）授權決定法定性標準

權力法定化對于行政處罰權下放基層的要求可以演化為授權決定法定性標準，用來判斷下放決定的主體、方式和內容等是否合法。授權決定法定性標準是指只有法律明文規(guī)定的主體依法作出行政處罰權下放決定后才能下放行政處罰權，包括決定主體法定、方式法定和內容法定。新《行政處罰法》只規(guī)定了由省級決定下放，但具體指向省級人大還是省級政府尚不明確。雖然根據職權法定原則，行政機關享有多少權力需要由立法機關決定，但隨著時代的發(fā)展，行政機關的組織權在立法機關與行政機關之間作出了合理的分配，④行政處罰權下放基層是在立法允許的前提下，行政機關對行政權力配置的縱向調整，行政機關和立法機關均應當享有決定權。因此，授權決定的主體既可以是省級人大及其常委會，也可以是省級政府；授權決定的方式既可以是省級地方性法規(guī)和人大決定，也可以是省政府規(guī)章、決定或規(guī)范性文件。關于授權決定的內容，新《行政處罰法》將下放的行政處罰權限定為“縣級人民政府部門的行政處罰權”，這表明授權決定不能將縣級以上行政機關的行政處罰權下放，同時，縣級政府部門的行政處罰權中由法律作出保留的也應禁止下放，例如限制人身自由的行政處罰只能由公安機關和法律規(guī)定的其他機關行使。

（二）受權主體適格性標準

功能適當化對于行政處罰權下放基層的要求可以演化為受權主體適格性標準，用來判斷基層政府是否具備承接行政處罰權的資格和條件。受權主體適格性標準是指只有基層政府具備實現(xiàn)行政處罰權功能所需的條件才能下放行政處罰權?；鶎诱欠窬邆渌钘l件，需要根據多元化的要素和指標進行判斷，包括基層政府的財政能力、機構規(guī)模、執(zhí)法人員素質、執(zhí)法設備和技術等要素，以上要素共同構成了一套判斷受權主體是否適格的量化評價體系。只有滿足了受權主體適格性標準，才能考慮是否下放行政處罰權，否則將出現(xiàn)基層政府接不住、用不好的現(xiàn)象。

（三）權力分配合理性標準

分權合理化對于行政處罰權下放基層的要求可以演化為權力分配合理性標準，用來判斷何種類型的行政處罰權適宜下放。權力分配合理性標準是指只有基層政府迫切需要且適宜由基層政府行使的行政處罰權才可以進行下放。首先，只有基層管理迫切需要的行政處罰權才能下放?！捌惹行枰北仨毟鶕數氐膶嶋H情況進行具體評估，不過可以大致劃定一些領域的行政處罰權屬于迫切需要的范圍，如城市管理、社會治安、生態(tài)環(huán)境、民生建設等領域的行政處罰權，這些領域的違法行為都具有一些共同特點，即在基層頻繁發(fā)生、與群眾生產生活密切相關、嚴重破壞基層治理秩序。其次，只有適宜由基層政府行使的行政處罰權才能下放。各級行政機關職能定位和執(zhí)法能力存在差異，行政權力的分配需要根據這種差異進行，基于對各級政府執(zhí)法能力和行政處罰權特質的考量，以下三類行政處罰權應該由縣級政府行使，不宜下放基層：第一類是由縣級執(zhí)法機關集中行使成本更低的；第二類是綜合性強，跨行政區(qū)域或跨執(zhí)法事項的；第三類是需要較強專業(yè)性和技術性的。最后，對于基層政府是否迫切需要和是否適宜由基層政府行使的判斷是動態(tài)變化的，要做到“成熟一批，下放一批”。

（四）治理效能最優(yōu)性標準

效能最優(yōu)化對于行政處罰權下放基層的要求可以演化為治理效能最優(yōu)化標準，用來判斷行政處罰權有無下放的必要性。治理效能最優(yōu)化標準是指只有下放后能在基層治理中發(fā)揮最大效能的行政處罰權才可以下放。基層治理中權力效能的發(fā)揮受諸多要素的影響，向基層賦權并不一定有利于實現(xiàn)提高行政執(zhí)法效能和化解行政執(zhí)法難題的積極效果。⑤在行政處罰權下放過程中，即使?jié)M足前三個標準，仍可能出現(xiàn)行政處罰權運行效率低下、效果不佳的情況，這種適得其反的權力下放需要借助治理效能最優(yōu)性標準進行阻斷。對于行政處罰權下放能否實現(xiàn)最優(yōu)治理效能的判斷并非易事，需要結合行政處罰權自身特質和基層政府執(zhí)法能力等諸多要素進行全面評估，具有可操作性的判斷標準則需要在賦權實踐中不斷總結和完善。

五、結語

新《行政處罰法》規(guī)定行政處罰權可以下放給基層政府行使，這將有利于化解基層治理中行政處罰權供需失衡的難題，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。行政處罰權下放基層是行政處罰權的縱向再配置，必須遵守民主集中制原則提出的權力法定化、分權合理化、功能適當化、效能最優(yōu)化要求，只有同時滿足授權決定法定性標準、受權主體適格性標準、權力分配合理性標準和治理效能最優(yōu)性標準才能下放，囿于理論的局限性，此套標準仍需根據實際情況不斷完善和發(fā)展。

注釋：

①葉必豐.執(zhí)法權下沉到底的法律回應[J].法學評論，2021，39（03）：47-55.

②郭小聰.集權與分權：依據、邊界與制約[J].學術研究，2008（02）：48-55+160.

③張翔.國家權力配置的功能適當原則——以德國法為中心[J].比較法研究，2018（03）：143-154.

④翁岳生.行政法（上）[M].北京：中國法制出版社，2009：353.

⑤呂普生.中國行政執(zhí)法體制改革40年：演進、挑戰(zhàn)及走向[J].福建行政學院學報，2018（06）：12-27.

（作者單位：中南財經政法大學法學院）

【責任編輯：江錦】