跨境數(shù)據(jù)流動管理的地方實踐及下一步建議

朱琳

摘要跨境數(shù)據(jù)流動是數(shù)字經(jīng)濟時代經(jīng)濟全球化的必然要求。近年，北京、上海、海南等地在推進跨境數(shù)據(jù)流動管理方面先行先試，積累了有益經(jīng)驗。建議蘇州強化機遇意識和競爭意識，加快推進跨境數(shù)據(jù)流動管理探索，研究制定跨境數(shù)據(jù)流動制度規(guī)則和監(jiān)管流程，創(chuàng)新推動國際互聯(lián)網(wǎng)專用數(shù)據(jù)通道應用，推動組建跨境數(shù)據(jù)流動專家委員會，實現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)安全、自由流動。

關鍵詞跨境數(shù)據(jù)流動；地方實踐；安全評估

跨境數(shù)據(jù)流動是數(shù)字經(jīng)濟時代經(jīng)濟全球化的重要驅(qū)動力量，是服務構建新發(fā)展格局，實現(xiàn)更高水平對外開放的必然要求。2022年1月，國務院發(fā)布《 “十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，提出要健全完善數(shù)據(jù)跨境流動安全管理相關制度規(guī)范，圍繞數(shù)據(jù)跨境流動等重大問題探索建立治理規(guī)則?？梢姡訌娍缇硵?shù)據(jù)流動管理將成為今后一個時期的重要課題。

一、跨境數(shù)據(jù)流動對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的作用和價值

跨境數(shù)據(jù)流動是在20世紀70年代由經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）提出的。發(fā)展至今，盡管人們對跨境數(shù)據(jù)流動仍有不同理解，但基本共識是，跨境數(shù)據(jù)流動是指數(shù)據(jù)通過信息系統(tǒng)跨越國境進行收集、傳輸、存儲、加工、提供等處理活動?？缇硵?shù)據(jù)流動是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的新模式、新業(yè)態(tài)，其對數(shù)字經(jīng)濟的帶動作用，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）跨境數(shù)據(jù)流動能推動工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展

工業(yè)大數(shù)據(jù)是工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺的基礎要素，其規(guī)模比數(shù)字貿(mào)易數(shù)據(jù)和社交媒體數(shù)據(jù)大得多，對于網(wǎng)絡數(shù)據(jù)傳輸?shù)囊笠哺?。接入工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺的企業(yè)生產(chǎn)線，其網(wǎng)絡連接和數(shù)據(jù)傳輸一刻也不能中斷。因此，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展需要由快速、暢通的跨境數(shù)據(jù)流動提供基礎支撐。

（二）跨境數(shù)據(jù)流動能推動科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新

跨境數(shù)據(jù)流動是科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的“助推器”。根據(jù)Frost & Sullivan咨詢公司對2025年趨勢預測，數(shù)據(jù)支撐著未來，90％的技術創(chuàng)新高度依賴于數(shù)據(jù)的流動與使用。跨境數(shù)據(jù)流動使創(chuàng)新想法在全球擴散，讓全球的互聯(lián)網(wǎng)用戶都可以接觸、利用最新研究成果和技術，從而激發(fā)更多創(chuàng)意，催生新業(yè)務、新模式和新企業(yè)，實現(xiàn)國家創(chuàng)新能力的整體提升。

（三）跨境數(shù)據(jù)流動能推動平臺經(jīng)濟健康發(fā)展

很多平臺經(jīng)濟的運行模式是建立一個總部、一個云技術中心、一個運維平臺，在國外成立市場應用推廣團隊，國外用戶接入平臺后，數(shù)據(jù)隨時傳回國內(nèi)的計算中心和運維平臺之上。數(shù)字平臺需要通過跨境數(shù)據(jù)流動了解分析海外用戶需求、及時調(diào)整運營策略、深度融入全球供應鏈。因此，安全有序的跨境數(shù)據(jù)流動是推動平臺經(jīng)濟走得更快、更穩(wěn)、更好的重要保障。

（四）跨境數(shù)據(jù)流動能推動產(chǎn)業(yè)數(shù)字化發(fā)展

產(chǎn)業(yè)數(shù)字化必然走向數(shù)字全球化，跨境數(shù)據(jù)流動是其中的重要機制。如在生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)中，開展生物醫(yī)藥國際科研合作、跨境遠程會診、解決全球公共衛(wèi)生事件等都需要醫(yī)療健康數(shù)據(jù)和科研數(shù)據(jù)的跨境流動。在航空維修服務中，航空制造企業(yè)對自身產(chǎn)品提供對外質(zhì)量跟蹤、對外傳輸產(chǎn)品保養(yǎng)、維修數(shù)據(jù)等服務，也高度依賴跨境數(shù)據(jù)流動。

二、推進跨境數(shù)據(jù)流動管理的地方實踐

目前，多個城市在發(fā)展跨境數(shù)據(jù)流動相關產(chǎn)業(yè)的同時，推進跨境數(shù)據(jù)流動管理創(chuàng)新，以管理促改革、謀發(fā)展。

（一）制度舉措方面：加強跨境數(shù)據(jù)流動制度體系建設和監(jiān)管措施創(chuàng)新

一是建立體系化的制度規(guī)范和監(jiān)管流程。上海探索建立一套包括數(shù)據(jù)跨境流動申請、審核、傳輸、安全評估、監(jiān)督檢查、違規(guī)責任等在內(nèi)的完整的監(jiān)管流程。北京研究制定了個人信息出境安全評估內(nèi)部工作指引、申報指南等文件。粵港澳大灣區(qū)開展珠澳信息安全和數(shù)據(jù)安全管理相關標準、規(guī)范的編制工作。重慶制定了中國-新加坡雙邊數(shù)據(jù)傳輸模板、指導原則和流程草案。二是推進數(shù)據(jù)分級分類管理。數(shù)據(jù)分級分類是實現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)流動管理精準化的客觀要求。北京分步驟研究制定智能網(wǎng)聯(lián)汽車、信息技術等重點領域的數(shù)據(jù)分級分類標準和重要數(shù)據(jù)目錄。上海按照支持類、限制類、禁止類三個風險等級實施分級分類管理，在臨港新片區(qū)探索制定低風險跨境流動數(shù)據(jù)目錄，探索“一行業(yè)一清單”的正面清單模式。三是加強監(jiān)管措施創(chuàng)新。北京和重慶都通過監(jiān)管沙盒開展監(jiān)管措施試點，北京利用數(shù)據(jù)交易平臺探索數(shù)據(jù)跨境傳輸安全監(jiān)管規(guī)范，重慶則建立了跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管平臺。

（二）硬件支撐方面：加強跨境數(shù)據(jù)流動技術研發(fā)和新型基礎設施建設

跨境數(shù)據(jù)流動管理需要運用先進技術和新一代信息基礎設施，作為強有力的物理基礎。北京探索應用區(qū)塊鏈、多方安全計算等技術，建設基于區(qū)塊鏈的可信數(shù)字基礎設施體系。上海探索推進全球數(shù)據(jù)樞紐平臺、新型互聯(lián)網(wǎng)交換中心建設，搭建跨境研發(fā)、跨境數(shù)字貿(mào)易新型功能性平臺，建成集跨境數(shù)據(jù)中心、新型互聯(lián)網(wǎng)交換中心、專用數(shù)據(jù)通道、跨境數(shù)據(jù)流通于一體的服務平臺。海南開展國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)交互試點，中國電信海南國際數(shù)據(jù)中心成為首個自貿(mào)港“跨境數(shù)據(jù)交互試點”，?？趨^(qū)域性國際通信業(yè)務出入口局已成功獲批。重慶強化中新國際互聯(lián)網(wǎng)專用數(shù)據(jù)通道性能監(jiān)測能力，優(yōu)化架構布局、提升訪問質(zhì)量。

（三）試點區(qū)域方面：選取具有政策優(yōu)勢的特殊功能區(qū)開展跨境數(shù)據(jù)流動管理試點

北京在中關村軟件園國家數(shù)字服務出口基地打造數(shù)字貿(mào)易港，在金盞國際合作服務區(qū)大力吸引數(shù)字領域龍頭企業(yè)、國際組織入駐。上海建設“信息飛魚”全球數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新島，“十四五”期間要打造10個跨境產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新示范區(qū)，匯聚100家跨境數(shù)據(jù)配套服務企業(yè)和重點領域頭部企業(yè)，打造1000億規(guī)模的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系?；浉郯拇鬄硡^(qū)在廣州南沙數(shù)據(jù)要素合作試驗區(qū)、珠海橫琴粵澳深度合作區(qū)探索建立“數(shù)據(jù)海關”，目前南沙編制了數(shù)據(jù)服務試驗區(qū)的建設規(guī)劃方案，正在謀劃建設促進數(shù)據(jù)要素跨境流通的數(shù)據(jù)服務試驗區(qū)，“南沙國際數(shù)據(jù)自貿(mào)港”項目已簽約落戶南沙。

（四）行業(yè)領域方面：依托優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開展跨境數(shù)據(jù)流動管理探索

除了做好在集成電路、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)藥、總部經(jīng)濟等領域推進探索的“規(guī)定動作”，各地還結合特色產(chǎn)業(yè)做好“自選動作”。北京在跨境電商、智能網(wǎng)聯(lián)汽車、信息技術等領域開展監(jiān)管探索。上海在智能網(wǎng)聯(lián)汽車、跨境電商、金融、醫(yī)療研究等領域開展試點，提出允許外資金融機構在境內(nèi)控股金融機構因集團化管理向境外報送數(shù)據(jù)。海南優(yōu)先探索國際旅游、跨境貿(mào)易等領域的數(shù)據(jù)流動，在金融業(yè)方面積極參與跨境數(shù)據(jù)流動國際規(guī)則制定。深圳在金融、交通、健康、醫(yī)療等領域開展管理試點。粵港澳大灣區(qū)重點在科研合作方面探索數(shù)據(jù)跨境流動。重慶在金融、航空產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易物流、信息通信、遠程醫(yī)療等領域開展管理探索。

（五）國際合作方面：加快建設跨境數(shù)據(jù)流動“朋友圈”

各地加強立法、政策、規(guī)則對接，建立專門合作方案，跨境數(shù)據(jù)流動國際合作穩(wěn)步推進。北京以中日韓、東盟十國等區(qū)域的交流合作為基礎，逐步拓展與美國、歐盟等區(qū)域的數(shù)據(jù)跨境流動。上海提出要與主流發(fā)達國家形成數(shù)據(jù)法律的對接。海南建立區(qū)域性跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則和白名單機制，加強跨境數(shù)據(jù)流動國際司法合作，積極參與制定跨境數(shù)據(jù)流動司法裁判標準和規(guī)則。重慶聯(lián)合新加坡加快建立數(shù)據(jù)跨境流動分類分級管理和風險評估政策體系，制定重慶、新加坡跨境數(shù)據(jù)流動實施方案，積極爭取中新跨境數(shù)據(jù)流動試點示范。

（六）工作機制方面：加強跨境數(shù)據(jù)流動協(xié)同共治

各地在推進跨境數(shù)據(jù)流動管理中注重橫向溝通、縱向聯(lián)系，積極對上爭取政策支持。北京完善市級職能部門合作機制，加強與中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部、商務部等國家工作部門的上下聯(lián)動與配合，加強國內(nèi)頂尖智庫和人才支持。上海組建數(shù)據(jù)跨境流通專家委員會，建立與國際組織、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、知名企業(yè)等多層次對話合作機制。海南加大與國家高端智庫合作力度，建立智慧海南專家咨詢委員會?；浉郯某闪⒅榘目缇硵?shù)字服務聯(lián)盟，推動開展旅游、醫(yī)療、教育、金融、政務服務等行業(yè)的跨境服務試點。重慶、四川、廣西、貴州、云南五省份促成西部省區(qū)市協(xié)會、聯(lián)盟、商會等行業(yè)組織和企業(yè)對接合作，共同建設區(qū)域性國際通信樞紐。

三、下一步建議：以蘇州為例

目前，蘇州在跨境數(shù)據(jù)流動管理方面形成一些實踐探索，如在國家全面深化服務貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點框架下開展數(shù)據(jù)跨境流動安全評估，開通從蘇州自貿(mào)片區(qū)直達新加坡“點對點”的跨境國際數(shù)據(jù)專用線路“服貿(mào)通”中新專線，提升蘇州自貿(mào)片區(qū)服務貿(mào)易企業(yè)跨境數(shù)據(jù)交互能力，但與先進城市相比，改革創(chuàng)新力度不夠，企業(yè)參與度不夠，從中挖掘發(fā)展機遇的意識不足。對此，蘇州應更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持以跨境數(shù)據(jù)流動促進數(shù)據(jù)安全，以數(shù)據(jù)安全保障數(shù)據(jù)跨境自由流動。

（一）強化機遇意識和競爭意識，加快推進跨境數(shù)據(jù)流動管理探索

跨境數(shù)據(jù)流動對城市發(fā)展具有積極意義，其價值不僅體現(xiàn)在數(shù)字貿(mào)易領域，對于智能制造創(chuàng)新發(fā)展、提升平臺經(jīng)濟活力、推動科技創(chuàng)新都有重要價值，已成為新的經(jīng)濟增長點，是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要趨勢。盡管，商務部2020年全面深化服務貿(mào)易試點僅將北京、上海、海南、雄安新區(qū)等四地列為數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理首批試點，但重慶、深圳等多個城市持續(xù)對標首批試點城市，大力推進跨境數(shù)據(jù)流動管理探索，積極爭取政策支持，獲國家有關部門肯定和認可。對此，蘇州要學習先進地區(qū)做法，加大跨境數(shù)據(jù)流動管理探索，向國家網(wǎng)信辦、發(fā)改委、商務部、工信部等部門爭取跨境數(shù)據(jù)流動管理方面試點落地蘇州，主動作為、創(chuàng)新作為，借此提升數(shù)字經(jīng)濟競爭力，爭創(chuàng)對外開放新優(yōu)勢。

（二）率先落實法律法規(guī)，加快研究制定跨境數(shù)據(jù)流動制度規(guī)則和監(jiān)管流程

跨境數(shù)據(jù)流動地方試點推進緩慢的一個重要原因是國家立法政策不明朗，缺乏有操作性的規(guī)范文件。但隨著2021年以來《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法（征求意見稿）》《網(wǎng)絡安全審查辦法》等法律法規(guī)出臺，這一狀況正在改變。蘇州要率先落實跨境數(shù)據(jù)流動有關規(guī)定，并借鑒北京、上海、重慶等地做法，加快研究制定跨境數(shù)據(jù)流動治理規(guī)則，為國家制定跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則貢獻力量。

（三）創(chuàng)新推動國際互聯(lián)網(wǎng)專用數(shù)據(jù)通道應用，進一步提升影響力

截至2021年5月，國家工信部在全國范圍共批準建設包括蘇州通道在內(nèi)的38條國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道，其中平均時延低、丟包率低、影響力大的專用通道有中新（重慶）國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道、貴陽·貴安國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道、上海國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道、海南自由貿(mào)易港國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道等。相比之下，蘇州國際互聯(lián)網(wǎng)專用數(shù)據(jù)通道仍需加大建設和應用。要依托該通道，擴大跨境數(shù)據(jù)流動量、豐富跨境數(shù)據(jù)流動類型，提升企業(yè)的跨境信息交互體驗，擴大影響力。建議設立蘇州國際互聯(lián)網(wǎng)專用數(shù)據(jù)通道發(fā)展論壇，邀請政府部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等就蘇州國際互聯(lián)網(wǎng)專用數(shù)據(jù)通道的建設、應用推廣、創(chuàng)新發(fā)展等話題開展交流合作，并借助論壇平臺拓展國際互聯(lián)網(wǎng)專用數(shù)據(jù)通道的應用場景。

（四）選擇部分行業(yè)領域和企業(yè)先行先試，拓展國際合作范圍

建議在集成電路、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)藥、總部經(jīng)濟等領域加強跨境數(shù)據(jù)流動管理試點，分階段有序推進。推動蘇州數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)與境外企業(yè)實現(xiàn)數(shù)據(jù)流動合規(guī)，幫助企業(yè)開拓國外市場，吸引世界500強企業(yè)在蘇州拓展數(shù)字經(jīng)濟業(yè)務，并不斷深化開放內(nèi)容、增加試點企業(yè)數(shù)量、完善監(jiān)管方式。參照重慶和新加坡在信息通信領域的合作模式，依托中新蘇州工業(yè)園區(qū)聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會，爭取蘇州和新加坡雙方在信息通信領域開展更為緊密、深入的合作。在現(xiàn)有的中德、中日合作中增加跨境數(shù)據(jù)流動合作，逐漸實現(xiàn)與發(fā)達國家數(shù)據(jù)跨境流動治理規(guī)則的對接。

（五）完善工作推進機制，組建跨境數(shù)據(jù)流動專家委員會

建立市級部門合作機制，進一步明確分工職責，形成推進跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管合力，建立數(shù)據(jù)跨境流動公共服務管理平臺。加強與國務院發(fā)展研究中心、中國信息通信研究院、公安部第三研究所等國家級智庫的對接合作，了解和掌握國家在跨境數(shù)據(jù)流動管理方面的試點、政策、立法動向，為蘇州探索跨境數(shù)據(jù)流動管理地方政策提供智力支持。邀請國內(nèi)外頂尖專家學者，成立跨境數(shù)據(jù)流動專家咨詢委員會，制定具有前瞻性、科學性和可操作性的監(jiān)管規(guī)則，助力蘇州在跨境數(shù)據(jù)流動管理方面走在全國前列。

參考文獻：

［1］王金照，李廣乾，等.跨境數(shù)據(jù)流動：戰(zhàn)略與政策[M].北京：中國發(fā)展出版社，2020.

［2］潘聞聞.數(shù)據(jù)跨境流動存在壁壘，上海要率先探索制度創(chuàng)新.[EB/OL].（2021-10-19）.

https：//finance.sina.com.cn/jjxw/2021-

10-19/doc-iktzscyy0513639.shtml

（作者單位：中共蘇州市委黨校）

【責任編輯：江辰】