我國疾病預(yù)防控制體系面臨的困境及因應(yīng)之策

崔鈞

摘 ?要 ?構(gòu)建疾病預(yù)防控制體系，是維護(hù)人民健康、保障公共衛(wèi)生安全和維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的有力保障。我國疾病預(yù)防控制體系至今已運(yùn)行了近70年，在預(yù)防和控制傳染病爆發(fā)和流行方面發(fā)揮了重大作用。面對這次新冠肺炎疫情，我國疾病預(yù)防控制體系暴露出亟待突破的困境。必須采取因應(yīng)之策，不斷健全和完善我國疾病預(yù)防控制體系。

關(guān)鍵詞 ?疾病預(yù)防控制體系；法律法規(guī)；中醫(yī)藥；信息系統(tǒng)

在人類歷史進(jìn)程中，除了戰(zhàn)爭外，各種傳染病成為人類面對的最可怕殺手，霍亂、鼠疫、傷寒等疫情暴發(fā)流行，嚴(yán)重威脅到人類的生命安全。因此，“上醫(yī)治未病”“一盎司的預(yù)防勝過一磅的治療”，通過衛(wèi)生措施預(yù)防疾病快速傳播，幾乎是人類有效應(yīng)對各種傳染病的唯一法寶，成為保障人民長久健康的銅墻鐵壁。應(yīng)對傳染病工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，疾病預(yù)防控制體系正是承擔(dān)這項(xiàng)工程的主體?！凹膊☆A(yù)防控制體系是保護(hù)人民健康、保障公共衛(wèi)生安全、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的重要保障”。［1］

中國共產(chǎn)黨歷來高度重視人民生命安全和身體健康，早在新民主主義革命時(shí)期就在各根據(jù)地組織群眾開展衛(wèi)生防疫工作。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨致力于建立完善的疾病預(yù)防控制體系，自1953年全國各級防疫站成立，2002年走上疾病預(yù)防控制中心的建設(shè)道路，我國疾病預(yù)防控制體系至今已運(yùn)行了近70年，在預(yù)防和控制傳染病爆發(fā)和流行方面發(fā)揮了重大作用，一些肆虐了數(shù)十年、甚至數(shù)百年的傳染病被徹底消滅。

然而，現(xiàn)行疾病預(yù)防控制體系中的一些結(jié)構(gòu)性問題仍未得到根本解決，導(dǎo)致面對新發(fā)的未知傳染性疾病反應(yīng)效率不高。此次突如其來的新冠肺炎疫情，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國在較短的時(shí)間內(nèi)遏制了疫情蔓延，與其他國家相比，展現(xiàn)出了我國國家制度和國家治理體系的優(yōu)越性。同時(shí)，也暴露出我國疾病預(yù)防控制體系中存在的漏洞和短板。

一、我國疾病預(yù)防控制體系面臨的困境

1.預(yù)防為主的工作方針沒有得到全面有效落實(shí)。由于公共衛(wèi)生事業(yè)的作用更多時(shí)候是以“隱性”而非“顯性”的方式體現(xiàn)，社會對其重要性、必要性和緊迫性等認(rèn)識嚴(yán)重不足，“重醫(yī)療、輕預(yù)防”的思維慣性持續(xù)存在。同時(shí)，由于公共衛(wèi)生耗費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力，卻又不產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，加之近年來根據(jù)社會疾病譜和公共衛(wèi)生服務(wù)需求變化，衛(wèi)生領(lǐng)域的重點(diǎn)逐漸從傳染性疾病轉(zhuǎn)向慢性病，使社會普遍認(rèn)為大規(guī)模的傳染病壓力已經(jīng)不大。雖然部分傳染性疾病特別是細(xì)菌類的傳染性疾病以及一部分由病毒引發(fā)的傳染性疾病已經(jīng)得到了較好的控制，但是，很多病毒類傳染性疾病，依然缺乏有效的防控措施。我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域長期存在重治療輕預(yù)防的思想，表現(xiàn)在實(shí)際工作中，就是較為重視疾病的治療，忽視傳染病的預(yù)防和控制。

2.公共衛(wèi)生領(lǐng)域立法、執(zhí)法存在薄弱環(huán)節(jié)。目前，我國現(xiàn)行法律體系有待完善，前瞻性有待加強(qiáng)，一些法律法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)階段的實(shí)際需要，亟待修訂；疾病防控體系權(quán)責(zé)不一致，疾病預(yù)防控制系統(tǒng)沒有行政執(zhí)法權(quán)，卻要承擔(dān)食品安全事件調(diào)查處置的職責(zé)，因此，經(jīng)常面臨調(diào)查受阻、受挫的現(xiàn)象；執(zhí)法主體不穩(wěn)定，近年來，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革頻繁，衛(wèi)生行政部門的工作職責(zé)以及公共衛(wèi)生法律的執(zhí)法主體屢經(jīng)變動(dòng)，給公共衛(wèi)生法律執(zhí)行帶來極大的困擾。

3.疾控機(jī)構(gòu)建設(shè)存在漏洞。目前，我國疾控機(jī)構(gòu)性質(zhì)有待進(jìn)一步明確。在事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革中，各級疾控中心被定義為提供技術(shù)指導(dǎo)支撐的公益一類事業(yè)單位，沒有獨(dú)立的行政管理和決策權(quán)限；疾控機(jī)構(gòu)財(cái)政保障有待進(jìn)一步增強(qiáng)?！皣夜残l(wèi)生專項(xiàng)任務(wù)經(jīng)費(fèi)”撥款增速低于GDP年均增速，疾控機(jī)構(gòu)職工收入遠(yuǎn)低于同級醫(yī)療機(jī)構(gòu)；疾控人才隊(duì)伍建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。目前，設(shè)置公共衛(wèi)生與預(yù)防醫(yī)學(xué)專業(yè)的高校較少，教學(xué)理念存在較大缺陷，疾控機(jī)構(gòu)資金保障不足，加劇了人才流失，導(dǎo)致我國疾控中心的人員總數(shù)和人員結(jié)構(gòu)較為薄弱。統(tǒng)計(jì)表明，2009-2017年，全國醫(yī)院衛(wèi)生人員增加76.3％，衛(wèi)生技術(shù)人員增加80.8％，但疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生人員和衛(wèi)生技術(shù)人員卻分別減少了3.0％和4.1％。[2]

4.基層防控網(wǎng)底薄弱。我國基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)專業(yè)人員不足，能力和服務(wù)水平有限，難以滿足居民日益提升的衛(wèi)生健康需求。近年來，全國各地開展以城市大醫(yī)院為龍頭的醫(yī)療體、醫(yī)共體建設(shè)，引發(fā)強(qiáng)烈的醫(yī)療資源虹吸效應(yīng)，將大量鄉(xiāng)村病人吸走，甚至將基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人事權(quán)及財(cái)政權(quán)也一并拿走，導(dǎo)致后者的法人管理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)。全國人大常委會通過的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》，要求在原有國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上增加職業(yè)健康、精神衛(wèi)生、院前急救、老年保健等工作任務(wù)，使基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在公共衛(wèi)生專業(yè)人力極為緊張的情況下，又加重了工作負(fù)擔(dān)。各級衛(wèi)生行政部門加大了對于基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的考核力度，導(dǎo)致基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)集中大量人力，并耗費(fèi)大量精力以應(yīng)付各種檢查。長此以往，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的預(yù)防保健職能被嚴(yán)重弱化。

5.信息化建設(shè)滯后。目前，我國疾控系統(tǒng)信息化建設(shè)進(jìn)度明顯滯后，基本上還停留在2003年之后建立的信息系統(tǒng)水平之上，而這套系統(tǒng)的主要功能在于收集并報(bào)告各類傳染病信息，并且只有國家層面才享有使用權(quán)限，省、市、縣三級均無權(quán)使用這些數(shù)據(jù)。各地建立的信息系統(tǒng)與疾控機(jī)構(gòu)設(shè)置的信息系統(tǒng)，在基礎(chǔ)信息收集、錄入及使用上各自為戰(zhàn)、分離推進(jìn)，未能形成統(tǒng)籌有力的工作機(jī)制，更未建成統(tǒng)一高效的公共衛(wèi)生信息平臺。各級疾病預(yù)防控制中心所負(fù)責(zé)的疾病監(jiān)測、預(yù)防接種、衛(wèi)生應(yīng)急管理、慢性病防治等工作，均未建立自上而下的信息系統(tǒng)，導(dǎo)致大量工作無法有效對接，大量數(shù)據(jù)無法有效運(yùn)用。

二、完善我國疾病預(yù)防控制體系的因應(yīng)之策

疾病預(yù)防控制體系建設(shè)至關(guān)重要，要從加強(qiáng)國家戰(zhàn)略安全需要的高度，大力加強(qiáng)與改進(jìn)我國疾病預(yù)防控制體系建設(shè)，不斷提高應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的能力和水平，盡可能地將重大疾病消滅在萌芽狀態(tài)，筑牢人民群眾的生命健康防線。

1.全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生法律法規(guī)建設(shè)。盡快研究出臺公共衛(wèi)生領(lǐng)域的母法，從法律層面明確公共衛(wèi)生體系在國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展中的地位、作用及權(quán)限，確定各級政府貫徹預(yù)防為主工作方針中的法定責(zé)任，在全社會樹立起預(yù)防為主的科學(xué)理念和價(jià)值氛圍。從保障國家安全以及維護(hù)國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力。此次新冠肺炎疫情中，早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療被確認(rèn)為有效防控傳染性疾病的重要手段，需要通過公共衛(wèi)生立法予以貫徹。同時(shí)，疫情中暴露出的預(yù)警機(jī)制反應(yīng)不靈敏、對應(yīng)急處置人員保護(hù)不夠、中醫(yī)藥發(fā)揮作用不強(qiáng)等問題，也應(yīng)當(dāng)通過修訂條例加以完善。

2.建立公共衛(wèi)生投入穩(wěn)定增長機(jī)制。公共衛(wèi)生是公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)財(cái)政保障，為疾病預(yù)防控制體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供強(qiáng)大的資金保障。強(qiáng)化政府對于疾控體系的全額投入責(zé)任，避免疾控體系將資源和精力過度放在增收、創(chuàng)收上面而荒廢主責(zé)主業(yè)：保證公共衛(wèi)生投入增長不得低于財(cái)政支出及GDP的增長幅度，使疾控體系建設(shè)能夠跟上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的步伐，避免疾控體系成為公共衛(wèi)生體系的短板；優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，對于人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)等經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)給予適當(dāng)傾斜，解決長期依賴“專項(xiàng)資金”維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的問題；充分調(diào)動(dòng)疾控人員的工作積極性，為疾病預(yù)防控制體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供強(qiáng)大的資金保障。

3.提升疾病預(yù)防控制體系運(yùn)轉(zhuǎn)效率。厘清權(quán)責(zé)關(guān)系是保證各級疾病預(yù)防控制中心的專業(yè)工作不受行政過度干預(yù)、增強(qiáng)行動(dòng)力的重要環(huán)節(jié)。在實(shí)際工作中，要落實(shí)“健康優(yōu)先戰(zhàn)略”“將健康融入所有政策”，提升疾控體系在公共衛(wèi)生體系中的地位和作用。在國家層面，成立推進(jìn)健康中國戰(zhàn)略的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并明確疾病預(yù)防控制體系的核心地位，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)具體工作有序開展。清晰劃分各部門的責(zé)任與任務(wù)，并制定出臺切實(shí)可行的執(zhí)行方案，列出時(shí)間表。將國民生命健康指標(biāo)和疾病預(yù)防控制體系建設(shè)納入各級政府年終考核，并提高相應(yīng)的權(quán)重，對落實(shí)不力的部門采取“一票否決”，倒逼各級政府不斷提高公共衛(wèi)生服務(wù)水平。推動(dòng)各級疾病預(yù)防控制中心與同級衛(wèi)生健康委內(nèi)設(shè)的疾病預(yù)防、衛(wèi)生應(yīng)急管理部門合并，明確職能分工，加強(qiáng)傳染病重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，夯實(shí)疾病預(yù)防控制體系的科研基礎(chǔ)。此外，為避免條塊分割導(dǎo)致的推諉塞責(zé)現(xiàn)象，對各地疾病預(yù)防控制中心、人民醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等業(yè)務(wù)單位的職責(zé)進(jìn)行整合，由轄區(qū)政府牽頭或授權(quán)，建立應(yīng)對重大公共衛(wèi)生問題的領(lǐng)導(dǎo)小組或工作機(jī)制，統(tǒng)籌調(diào)度各部門，上下聯(lián)動(dòng)，充分溝通，增強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時(shí)性和有效性。

4.充分發(fā)揮中醫(yī)藥在疾病預(yù)防控制體系中的作用?！爸形麽t(yī)結(jié)合、中西藥并用，是這次疫情防控的一大特點(diǎn)，也是中醫(yī)藥傳承精華、守正創(chuàng)新的生動(dòng)實(shí)踐。要加強(qiáng)對中醫(yī)藥的組織領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)中西醫(yī)藥互相補(bǔ)充、協(xié)調(diào)發(fā)展”。[3]充分發(fā)掘中醫(yī)藥在傳染病預(yù)防和治療方面的積極作用，盡快扭轉(zhuǎn)中醫(yī)藥在我國疾控體系中“缺位”的局面。在疾控體系建設(shè)中，建立完善中西醫(yī)協(xié)同研究機(jī)制，在推廣中醫(yī)藥理念和推動(dòng)科技創(chuàng)新的同時(shí)，對于西醫(yī)藥的局限加以補(bǔ)充，形成中西醫(yī)藥互補(bǔ)發(fā)展的格局；基層疾控機(jī)構(gòu)要組建專門的人才隊(duì)伍，充分發(fā)揮中醫(yī)藥治療成本低廉的優(yōu)勢，加強(qiáng)面向群眾的中醫(yī)藥服務(wù)；建立國際交流合作機(jī)制，與國際頂尖疾控機(jī)構(gòu)開展合作研究攻關(guān)，推動(dòng)中醫(yī)藥走向世界，提升海外學(xué)界對于中醫(yī)藥的了解度和認(rèn)同度，為全人類抗擊疫情提供中國經(jīng)驗(yàn)和中國方案。

5.加快建設(shè)一流疾控人才隊(duì)伍。人力資源是一切資源中最為關(guān)鍵的資源，是最活躍、最積極的生產(chǎn)要素。必須充分認(rèn)識疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)是科技含量高、人才聚集的特殊行業(yè)，著力提升人才質(zhì)量，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。具體而言，就是要建立合理的薪酬制度與有效的考核激勵(lì)制度，按照同級醫(yī)療機(jī)構(gòu)的薪資水平，合理確定疾控機(jī)構(gòu)的人員薪酬及各種防疫補(bǔ)貼、津貼，根據(jù)考核等次確立合理的年度績效激勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)專業(yè)人員的工作積極性，加強(qiáng)疾控體系對人才的吸引力，避免疾控人才流失。建立嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入制度，提升公共衛(wèi)生專業(yè)人員占比，吸收適當(dāng)比例的臨床醫(yī)學(xué)、信息科學(xué)、社會學(xué)等專業(yè)技術(shù)人才，發(fā)揮多學(xué)科聯(lián)合優(yōu)勢。改革公共衛(wèi)生教育，鼓勵(lì)“雙一流”高校成立公共衛(wèi)生學(xué)院或者開設(shè)預(yù)防醫(yī)學(xué)專業(yè)，開展公共衛(wèi)生領(lǐng)域前沿研究，為國家培養(yǎng)更多的高端防疫人才；開展職業(yè)教育、繼續(xù)教育和公共衛(wèi)生醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)，提升現(xiàn)有人員的專業(yè)素質(zhì)和能力，開展針對基層疾控工作人員的定期培訓(xùn)，提升基層疾控隊(duì)伍整體素養(yǎng)。

6.織密基層衛(wèi)生防疫網(wǎng)?；鶎臃酪唧w系直接面向群眾，擔(dān)負(fù)著第一時(shí)間收集疫情信息、分解就診壓力的任務(wù)。夯實(shí)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)、提升基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施，保證基層常備防疫物資，提升基層機(jī)構(gòu)在突發(fā)疫情中的應(yīng)對能力；提高基層醫(yī)護(hù)人員福利待遇，創(chuàng)造安心工作、專心鉆研的環(huán)境，嘗試建立相對獨(dú)立的縣級以下職稱評定體系，通過職稱晉升的方式吸引人才、留住人才；充分發(fā)揮基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在居民健康管理、各種疾病信息收集等方面的作用，實(shí)現(xiàn)電子信息庫和傳染病監(jiān)測上報(bào)系統(tǒng)的全覆蓋，為重大傳染病疫情出現(xiàn)之后的流行病學(xué)調(diào)查提供全面資料，真正做到防疫關(guān)口前移。

7.加快現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設(shè)。充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，可以提高疾病監(jiān)測效率，提升健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力。因此，要抓住信息化發(fā)展的潮流，運(yùn)用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云平臺、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等高科技手段，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，與實(shí)力較強(qiáng)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)展開合作，推進(jìn)相關(guān)技術(shù)研發(fā)。深度整合公共衛(wèi)生信息、醫(yī)療服務(wù)信息等相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的信息交流共享。此外，加強(qiáng)常態(tài)化監(jiān)測，實(shí)時(shí)利用、分析各類信息，加強(qiáng)早期預(yù)測。同時(shí)，依托國家全民健康信息平臺，以電子病歷、健康檔案以及全員人口數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，在信息安全、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、運(yùn)行維護(hù)等保障體系支撐下，健全和完善覆蓋全國的疫情報(bào)告監(jiān)測預(yù)警及其公共衛(wèi)生突發(fā)事件信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。打造面向公眾服務(wù)的公共衛(wèi)生信息平臺，實(shí)現(xiàn)疾病動(dòng)態(tài)監(jiān)控、兒童接種疫苗、職業(yè)健康、婦幼保健、綜合監(jiān)督等綜合業(yè)務(wù)的全過程管理，提升公共衛(wèi)生服務(wù)的便捷性與有效性。加強(qiáng)常態(tài)化監(jiān)測，實(shí)時(shí)利用、分析各類信息，尤其是涉及居民健康的新發(fā)傳染病、呼吸道傳播疾病等的早期預(yù)測。

參考文獻(xiàn)：

[1][3]習(xí)近平.構(gòu)建起強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系 為維護(hù)人民健康提供有力保障[N].人民日報(bào)，2020-06-04（01）.

[2]中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會新型冠狀病毒肺炎防控專家組.關(guān)于疾病預(yù)防控制體系現(xiàn)代化建設(shè)的思考與建議[J].中華流行病學(xué)雜志，2020，41（4）：453-460.

（作者單位：國家衛(wèi)生健康委項(xiàng)目監(jiān)管中心、系中國社會科學(xué)院研究生院博士生）

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