如何規(guī)制建筑業(yè)延期付款

賈怡馳 康飛

在建筑行業(yè)，及時(shí)獲得進(jìn)度款對(duì)于保障建筑企業(yè)以及整個(gè)供應(yīng)鏈的現(xiàn)金流至關(guān)重要。然而，延期付款現(xiàn)象在建筑行業(yè)中極為普遍，這不僅對(duì)中小建筑企業(yè)造成了嚴(yán)重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，還在一定程度上造成了社會(huì)問題。因此，近年來我國出臺(tái)了一系列文件解決建筑業(yè)存在的延期付款問題，包括《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》《保障農(nóng)民工工資支付條例》《住建部工程造價(jià)改革工作方案》。實(shí)際上，建筑業(yè)的延期付款問題對(duì)于歐盟來講也是一個(gè)難題。在整個(gè)歐盟，建筑行業(yè)受延期付款問題的影響極大，由于歐洲建筑業(yè)的增長(zhǎng)正在放緩，延期付款的挑戰(zhàn)預(yù)計(jì)會(huì)越來越嚴(yán)峻。

本文基于歐盟委員會(huì)下屬的歐洲建筑行業(yè)觀察站（ECSO）于2020年發(fā)布的《建筑業(yè)延期付款報(bào)告》（Late payment in the construction sector），對(duì)原報(bào)告進(jìn)行了精要整理，介紹了歐洲建筑業(yè)目前關(guān)于延期付款的現(xiàn)狀、產(chǎn)生的影響，分析了建筑業(yè)中延期付款產(chǎn)生的原因，說明了歐盟對(duì)延期付款問題的具體政策應(yīng)對(duì)，以供我國借鑒改善建筑業(yè)延期付款的問題。

歐盟建筑業(yè)延期付款的狀況

除建筑業(yè)外，延期付款問題普遍存在于歐盟的各個(gè)行業(yè)中，尤其對(duì)中小企業(yè)的威脅越來越大。在歐盟28國中，47%的中小企業(yè)在2018年報(bào)告了與延期付款有關(guān)的問題，其中15%報(bào)告說他們經(jīng)常遇到延期付款問題，32%報(bào)告說他們偶爾遇到延期付款的問題。作為歐洲經(jīng)濟(jì)的重要支柱，建筑業(yè)是受到延期付款影響最大的行業(yè)之一。63%的歐盟建筑企業(yè)報(bào)告說，他們被要求接受比預(yù)期更長(zhǎng)的付款期限，58%的建筑企業(yè)接受了比他們預(yù)期更長(zhǎng)的付款期限。這些數(shù)字表明，不公平的長(zhǎng)期付款條件是建筑業(yè)的一個(gè)重要問題。同時(shí)，約40%的建筑企業(yè)贊成引入新的立法來打擊延期付款行為。2018年，英國有34.7%的企業(yè)按時(shí)付款，低于歐洲平均水平42.8%（英國于2020年脫離歐盟，晚于歐盟報(bào)告的數(shù)據(jù)收集時(shí)間，為行文簡(jiǎn)便，本文不做區(qū)分）。與2018年歐洲所有行業(yè)的平均支付期限相比，英國的表現(xiàn)更差。

不公平的長(zhǎng)期付款條件和延期付款行為會(huì)對(duì)建筑企業(yè)造成嚴(yán)重財(cái)務(wù)影響，包括現(xiàn)金流短缺、增長(zhǎng)受阻、盈利能力下降和運(yùn)營成本增加。大型企業(yè)和中小企業(yè)都會(huì)受到延期付款的影響，但中小企業(yè)在可用現(xiàn)金流方面的靈活性一般較低，因此對(duì)不公平的長(zhǎng)期付款條件和延期付款更加敏感。與歐盟28國所有其他行業(yè)的平均水平相比，建筑行業(yè)的中小企業(yè)受延期付款的影響更大。首先，延期付款的主要后果是給建筑企業(yè)帶來了現(xiàn)金流的短缺，引起企業(yè)因貸款等造成的額外財(cái)務(wù)費(fèi)用，并可能導(dǎo)致錯(cuò)過商業(yè)機(jī)會(huì)；其次，嚴(yán)重的延期付款會(huì)導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，并在整個(gè)供應(yīng)鏈上產(chǎn)生延期付款的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致企業(yè)倒閉數(shù)量的進(jìn)一步增加，對(duì)整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生重大影響；最后，延期付款也為企業(yè)帶來了一定的行政負(fù)擔(dān)，企業(yè)需要投入時(shí)間和人力來追討延期付款，還會(huì)帶來高額的訴訟成本。

歐盟建筑業(yè)延期付款的原因

引起建筑業(yè)延期付款現(xiàn)象出現(xiàn)的原因主要有兩個(gè)，一是建筑業(yè)本身的性質(zhì)和特點(diǎn)，二是建筑業(yè)供應(yīng)鏈的特點(diǎn)。

建筑業(yè)的性質(zhì)和特點(diǎn)

建筑業(yè)存在兩個(gè)主要問題會(huì)引起延期付款的出現(xiàn)，分別是爭(zhēng)議問題和付款程序問題。

1.建筑業(yè)爭(zhēng)議問題

由于建筑工程的復(fù)雜性和其潛在的不確定性，建筑工程往往會(huì)受到內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)的影響，導(dǎo)致實(shí)際結(jié)果與預(yù)期之間的差異，進(jìn)而可能形成工程爭(zhēng)議。爭(zhēng)議產(chǎn)生的主要原因包括不同的現(xiàn)場(chǎng)條件、第三方妨礙或不可抗力事件、承包商未能恰當(dāng)管理合同等。建筑工程很容易因貨物和服務(wù)的質(zhì)量問題而發(fā)生爭(zhēng)議。為了拖延付款進(jìn)程，一些業(yè)主還會(huì)對(duì)建筑企業(yè)提起毫無根據(jù)的質(zhì)量爭(zhēng)議，爭(zhēng)議過程經(jīng)常要持續(xù)數(shù)月才能得到解決，這種情況往往會(huì)導(dǎo)致延期付款。此外，業(yè)主越來越多地將工程款賬單核查期作為一種工具，有目的地拖延其付款義務(wù)，導(dǎo)致建筑企業(yè)不得不等待極長(zhǎng)的時(shí)間來獲得付款，而不能及時(shí)采取法律行動(dòng)。

2.建筑業(yè)付款程序問題

由于建筑工程的工期通常較長(zhǎng)，付款過程會(huì)被分成幾個(gè)階段，包括預(yù)付款、期中付款和結(jié)算款。對(duì)于每一個(gè)階段，建筑業(yè)的支付過程都相對(duì)緩慢，涉及相對(duì)較多的文件。一方面，業(yè)主和承包商需要確保合同義務(wù)的履行情況。另一方面，承包商在發(fā)出付款申請(qǐng)時(shí)往往必須提供大量的信息，這也會(huì)延長(zhǎng)完成付款所需的時(shí)間。對(duì)于政府工程來講，雖然政府延期付款的原因與企業(yè)不同，但其中一些原因也與付款程序有關(guān)。政府的付款會(huì)受到行政程序的影響，包括行政部門之間缺乏協(xié)調(diào)、行政效率低下等，在某種程度上導(dǎo)致延期付款的問題。

除此之外，上游企業(yè)延期返還質(zhì)保金的情況在建筑行業(yè)也比較普遍，進(jìn)一步加劇了延期付款的問題。在英國，供應(yīng)鏈每個(gè)層級(jí)上的平均延誤時(shí)間是幾個(gè)月；與一級(jí)分包商相比，二級(jí)和三級(jí)分包商的平均延誤時(shí)間更長(zhǎng)。除了質(zhì)保金問題，一些條款如“背靠背”支付條款，也會(huì)增加分包商的延期付款風(fēng)險(xiǎn)。

建筑供應(yīng)鏈的特點(diǎn)

一個(gè)典型的建筑供應(yīng)鏈?zhǔn)怯啥鄠€(gè)階段組成的，涉及多類實(shí)體，而且數(shù)量眾多。建筑行業(yè)主要由兩類參與者組成：少數(shù)大型建筑企業(yè)，以及眾多從事專業(yè)承包的中小企業(yè)（99.9%為微型企業(yè)），這些企業(yè)通常作為前者的分包商或承接小型項(xiàng)目。例如，在英國，平均每個(gè)建筑項(xiàng)目有70個(gè)分包合同，40%-60%的資本支出在供應(yīng)鏈中。因此，一個(gè)建筑項(xiàng)目往往涉及一個(gè)大型建筑企業(yè)（作為總承包商），以及若干分包商（一級(jí)）、次級(jí)分包商（二級(jí)）和供應(yīng)商（三級(jí)）。因此，建筑業(yè)的供應(yīng)鏈?zhǔn)欠稚⒌?，建筑工程本身從設(shè)計(jì)到生產(chǎn)和維護(hù)階段的付款也是分散的。由于付款的相互依賴性，延期付款問題會(huì)沿著供應(yīng)鏈迅速蔓延，影響到許多分供企業(yè)，其中中小企業(yè)受到的影響最大。

此外，建筑業(yè)供應(yīng)鏈中普遍存在的權(quán)力不平衡關(guān)系也是造成延期付款的關(guān)鍵因素。在企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系中，一些大企業(yè)傾向于利用他們?cè)诠?yīng)鏈中的主導(dǎo)地位，故意拖延付款，以獲得自己的財(cái)務(wù)優(yōu)勢(shì)。中小企業(yè)的規(guī)模較小，人力和財(cái)力都較弱，他們不得不接受較長(zhǎng)的付款期限，并不愿在延期付款的情況下使用爭(zhēng)議解決機(jī)制。在承包商和政府之間也存在權(quán)力失衡。一些研究表明，在所有行業(yè)中，政府往往比企業(yè)延期付款更嚴(yán)重，而承包商往往因?yàn)閾?dān)心事后受到不利的對(duì)待而避免進(jìn)入訴訟程序。

歐盟各國的政策應(yīng)對(duì)

為了促進(jìn)及時(shí)支付，歐盟頒布了面向所有行業(yè)的第2000/35/EC和2011/7/EU指令，規(guī)定對(duì)于企業(yè)間的交易，最長(zhǎng)付款期限為60天；對(duì)于政府和企業(yè)之間的交易，最長(zhǎng)付款期限為30天。響應(yīng)歐盟的要求，大多數(shù)歐盟成員國都在其各自國家的法律中提出了比2011/7/EU指令更嚴(yán)格的規(guī)定，以縮短支付期限。上述指令的實(shí)施得到了較好的效果，平均而言，在過去幾年中，歐盟整體付款期限從2011年的56天下降到2018年的34天。

為了解決建筑業(yè)延期付款的問題，一些歐洲國家普遍采用事前的預(yù)防性措施和事后的糾正性措施相結(jié)合的手段，綜合使用硬性法規(guī)和軟性規(guī)范。

預(yù)防性措施

1.硬性規(guī)定

歐盟國家針對(duì)建筑業(yè)作出的具有強(qiáng)制約束力的規(guī)定一般包括：嚴(yán)格的付款條件、發(fā)票管理措施以及付款方式的透明度。

（1）嚴(yán)格的付款條件

嚴(yán)格的付款條件指各國法律中規(guī)定了嚴(yán)格的最長(zhǎng)付款期限。如英國《建筑法》規(guī)定，如果雙方未能約定最后付款期限，則最長(zhǎng)付款期限為24天，并且禁止建筑合同中的“背靠背”支付條款。盡管法律如此規(guī)定，但報(bào)告指出其實(shí)際效果并不理想，原因在于合同中都會(huì)明確約定更長(zhǎng)的付款期限；并且，分包商為了保持與總包商或業(yè)主之間的良好關(guān)系，通常會(huì)愿意接受更長(zhǎng)和更靈活的付款條件。此外，這些問題的出現(xiàn)也與缺乏監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)制有關(guān)，無視相關(guān)法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)和企業(yè)很少受到懲罰。

（2）發(fā)票管理措施

解決延期付款問題的另一個(gè)方法是促進(jìn)支付進(jìn)程，歐盟國家的主要舉措是引入項(xiàng)目銀行賬戶（Project Bank Account）和電子發(fā)票系統(tǒng)。

項(xiàng)目銀行賬戶是一個(gè)環(huán)形賬戶，可以由業(yè)主直接向供應(yīng)鏈上的某方付款（見圖1）。因此，分包商不必等待總包商得到業(yè)主的付款，就可以直接獲得付款；在供應(yīng)鏈的下游也是如此。項(xiàng)目銀行賬戶有助于確保付款的確定性、安全性以及付款速度，可以增強(qiáng)付款的可視性，減少對(duì)借款或融資信貸的需求以及爭(zhēng)議的數(shù)量。報(bào)告指出，英國的一些地區(qū)已率先使用項(xiàng)目銀行賬戶，并產(chǎn)生了積極的結(jié)果，特別是對(duì)建筑業(yè)中小企業(yè)而言。然而，項(xiàng)目銀行賬戶的實(shí)行也有一些挑戰(zhàn)。首先，建立和運(yùn)行項(xiàng)目銀行賬戶的時(shí)間和金錢成本較高；其次，項(xiàng)目銀行賬戶是針對(duì)某個(gè)特定項(xiàng)目的，這意味著不同的項(xiàng)目需要建立新的賬戶；最后，建筑業(yè)仍然缺乏對(duì)項(xiàng)目銀行賬戶模式和優(yōu)勢(shì)的理解。

除了項(xiàng)目銀行賬戶，電子發(fā)票系統(tǒng)也可以幫助加快建筑供應(yīng)鏈上的支付進(jìn)程。對(duì)建筑供應(yīng)鏈來說，電子發(fā)票系統(tǒng)可以激勵(lì)供應(yīng)鏈上的建筑企業(yè)使用無紙化發(fā)票，減少傳遞發(fā)票的時(shí)間和成本。其優(yōu)點(diǎn)在于可以縮短付款時(shí)間，有利于總包商向其分包商提供更快的付款，在整個(gè)供應(yīng)鏈中產(chǎn)生積極的連鎖反應(yīng)。但因?yàn)榇嬖谂c企業(yè)使用的會(huì)計(jì)軟件的兼容性問題，也對(duì)實(shí)施過程構(gòu)成了重大的挑戰(zhàn)，現(xiàn)階段還沒有足夠的數(shù)據(jù)來評(píng)估該措施的實(shí)際效果。

另一項(xiàng)加速建筑業(yè)支付的舉措是對(duì)建筑貨物和服務(wù)進(jìn)行反向征稅。在這種情況下，承包商開出的發(fā)票將不計(jì)算增值稅，稅款將由業(yè)主來支付。這有助于保持該行業(yè)一定程度的流動(dòng)性，避免現(xiàn)金流問題。

（3）付款方式的透明度

付款方式的透明度與歐盟作出的要求大企業(yè)披露付款行為的強(qiáng)制性規(guī)定有關(guān)，該規(guī)定主要適用于大型企業(yè)。這可以幫助建筑企業(yè)檢查業(yè)主的支付操作，以及客戶和商業(yè)伙伴的償付能力。

2017年1月，英國政府通過并公布了《英國支付操作和績(jī)效條例（UK Payment Practices and Performance Regulations）》，要求達(dá)到一定規(guī)模的企業(yè)每半年報(bào)告一次其支付操作、績(jī)效和政策。如果企業(yè)不公布報(bào)告或公布虛假或誤導(dǎo)性信息則構(gòu)成一種刑事犯罪，可能導(dǎo)致罰款等形式的制裁。這些舉措產(chǎn)生的支付操作數(shù)據(jù)可在公共領(lǐng)域獲得，是對(duì)大企業(yè)的一種激勵(lì)，通過證明其良好的支付操作，可以吸引合格的分包商。同樣，中小企業(yè)也可以使用這些數(shù)據(jù)考慮與哪些企業(yè)建立商業(yè)關(guān)系，從而相對(duì)提高他們?cè)诮ㄖ?yīng)鏈關(guān)系中的權(quán)力平衡地位。

2.軟性規(guī)范

非強(qiáng)制性的預(yù)防措施大多集中在兩類方法上，分別是：提高認(rèn)識(shí)的宣傳活動(dòng)和編制良好實(shí)踐準(zhǔn)則。

（1）提高認(rèn)識(shí)的宣傳活動(dòng)

提高認(rèn)識(shí)的宣傳活動(dòng)是指旨在提高公共機(jī)構(gòu)和企業(yè)對(duì)于不公平的長(zhǎng)期付款條件和延期付款有關(guān)的問題、權(quán)利和補(bǔ)救措施的認(rèn)識(shí)的活動(dòng)，它們可能間接或直接地針對(duì)建筑業(yè)。該項(xiàng)活動(dòng)通常由建筑業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)，有時(shí)是在政府的合作和支持下進(jìn)行的。英國小企業(yè)聯(lián)合會(huì)于2019年開展了主題為“公平報(bào)酬，公平競(jìng)爭(zhēng)”的宣傳活動(dòng)，旨在讓人們更好地了解英國的延期付款問題，告知社會(huì)政府的最新政策，并強(qiáng)調(diào)協(xié)會(huì)倡導(dǎo)的一些措施。西班牙還建議建立一個(gè)跨部門平臺(tái)，通過公開披露的形式來打擊延期付款，促進(jìn)及時(shí)付款文化的形成和歐盟有關(guān)及時(shí)付款指令的遵守。不過，及時(shí)付款主要依賴于公共部門和企業(yè)的自我約束和意愿，所以該項(xiàng)宣傳活動(dòng)的影響效果還是相當(dāng)有限的。

（2）編制良好的實(shí)踐準(zhǔn)則

良好實(shí)踐準(zhǔn)則是不具強(qiáng)制約束力的措施，通常由建筑業(yè)協(xié)會(huì)或政府部門主導(dǎo)，以激勵(lì)建筑公司及相關(guān)企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)改變其支付行為。這些措施通常通過在支付方面做得好的公司對(duì)自身相關(guān)實(shí)踐的交流，鼓勵(lì)公司以身作則，參與到良性循環(huán)中。良好實(shí)踐準(zhǔn)則是整個(gè)歐盟最常見的倡議之一，然而，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的監(jiān)測(cè)、獎(jiǎng)勵(lì)或制裁舉措，這些實(shí)踐準(zhǔn)則很難產(chǎn)生預(yù)期的效果。英國于2014年推出了建筑供應(yīng)鏈支付憲章（construction supply chain payment charter），該憲章以11項(xiàng)公平支付承諾為基礎(chǔ)，針對(duì)公共和私營部門的客戶、承包商和分包商。簽署憲章的成員同意在他們的經(jīng)營活動(dòng)中適用公平支付承諾。雖然該憲章的目標(biāo)是讓成員根據(jù)一套關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)報(bào)告他們的支付表現(xiàn)，但沒有公布關(guān)于關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)和監(jiān)測(cè)遵守情況方法的細(xì)節(jié)，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)測(cè)和執(zhí)行機(jī)制，該憲章似乎沒有對(duì)英國建筑業(yè)產(chǎn)生強(qiáng)烈的影響。

糾正性措施

1.硬性規(guī)定

建筑業(yè)的主要硬性糾正措施與爭(zhēng)議解決機(jī)制有關(guān)。爭(zhēng)議解決機(jī)制通常由裁決程序（adjudication）、仲裁程序和訴訟程序組成。裁決被認(rèn)為是將各方帶到談判桌上的一種方式。在愛爾蘭、英國以及匈牙利對(duì)建筑業(yè)的支付爭(zhēng)議強(qiáng)制采用裁決程序。裁決程序相對(duì)較快，在愛爾蘭和英國最多20天，在匈牙利最多為30天，而且在行政要求和文件方面比仲裁程序的費(fèi)用和要求要低。雖然引入裁決程序的新做法滿足了建筑業(yè)利益相關(guān)者的一些工期和成本方面的期望，但通過案例數(shù)據(jù)可知，裁決不是一個(gè)簡(jiǎn)單的過程，它往往比預(yù)期花費(fèi)更多的時(shí)間。

2.軟性規(guī)范

建筑業(yè)的軟性糾正措施主要是指調(diào)解這一爭(zhēng)議解決機(jī)制。調(diào)解是一種由中立的第三方，即調(diào)解員，協(xié)助各方友好地解決爭(zhēng)議的方法。這個(gè)過程不具約束力，可以讓雙方更好地了解利益相關(guān)方的需求和利益，從而達(dá)成友好解決爭(zhēng)議的協(xié)議?；谏虡I(yè)的考量，企業(yè)會(huì)更傾向于調(diào)解而不是裁決、仲裁和訴訟，因?yàn)檎{(diào)解花費(fèi)的時(shí)間和資源更少，同時(shí)還能維護(hù)良好的商業(yè)關(guān)系。雖然建筑業(yè)的爭(zhēng)議比較常見，但報(bào)告指出，歐盟還很少有國家為建筑業(yè)設(shè)立專門的調(diào)解機(jī)制。

啟示

關(guān)于如何改善建筑業(yè)延期付款的問題，我國可以從歐盟的《建筑業(yè)延期付款報(bào)告》獲得以下啟示。

首先，加強(qiáng)對(duì)于建筑業(yè)及時(shí)付款方面的立法。2020年，我國頒布了《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》，明確規(guī)定“機(jī)關(guān)、事業(yè)單位從中小企業(yè)采購貨物、工程、服務(wù)，應(yīng)當(dāng)自貨物、工程、服務(wù)交付之日起30日內(nèi)支付款項(xiàng)?！辈贿^該條例僅適用于中小企業(yè)，我國尚未在整個(gè)建筑行業(yè)設(shè)立促進(jìn)及時(shí)付款的法律法規(guī)。另外，我國還應(yīng)加快推進(jìn)快速高效的工程款支付爭(zhēng)議解決的爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制，通過法律法規(guī)賦予爭(zhēng)議評(píng)審結(jié)果一定的強(qiáng)制性和約束力。

其次，加強(qiáng)建筑業(yè)市場(chǎng)主體的誠信體系建設(shè)，要求其披露付款操作。政府部門要對(duì)建筑行業(yè)的付款行為進(jìn)行更密切的監(jiān)控和報(bào)告。當(dāng)出現(xiàn)違規(guī)行為時(shí)，要及時(shí)予以適度的行政處罰，從而從長(zhǎng)期改善建筑業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境。

最后，建立一個(gè)多方利益相關(guān)者廣泛參與的信息共享平臺(tái)，在行業(yè)層面定期交流信息和良好實(shí)踐做法，倡導(dǎo)良性的行業(yè)文化。

（作者單位：北京建筑大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

（責(zé)編：戎素梅）