戰(zhàn)略目標導向下高校預算績效評價體系優(yōu)化研究
——以湖南省C高校為例

王興湘

（湖南財政經(jīng)濟學院,湖南 長沙 410000）

隨著“雙一流”建設進程的加快，國家加大了對高等學校教育經(jīng)費的投入[1]。但大多數(shù)高校由于對資金的統(tǒng)籌管理缺乏足夠的重視，因而經(jīng)常出現(xiàn)挪用財政資金的違規(guī)現(xiàn)象。針對高等學校資金管理現(xiàn)狀和使用效率低的問題，2008年我國政府開始引入以績效評價為導向的預算撥款機制[2-3]。2017年10月，習近平總書記提出“建立規(guī)范透明、標準科學、約束有力的高校預算制度，全面實施預算績效管理”，從戰(zhàn)略高度強調(diào)了高校預算績效管理的重要性。2020年5月，湖南省教育廳印發(fā)《湖南省教育廳預算支出績效評價管理辦法》，其中進一步明確了高校預算績效評價的內(nèi)容、指標、評分方式、方法、評價結果的應用等具體內(nèi)容，對高校預算績效管理的科學有效性提出了更高層次的要求。傳統(tǒng)的預算管理模式普遍重決算輕預算、重預算編制輕預算執(zhí)行，缺乏科學的預算編制方法、高效的預算執(zhí)行能力、有效的監(jiān)督和激勵機制?；谶@樣的現(xiàn)狀，本文嘗試以湖南省C高校為例，構建一套以戰(zhàn)略目標為導向的預算績效評價體系，為高校培育預算績效管理理念，提升高校的預算管理水平提供參考。

1 構建戰(zhàn)略目標導向下高校預算績效評價體系的總體思路

結合我國高校預算管理的現(xiàn)狀，從學校戰(zhàn)略目標出發(fā)，制定一套符合學校實際的預算績效評價體系。高?？梢栽跇嫿A算績效評價體系過程中運用戰(zhàn)略地圖這一工具。戰(zhàn)略地圖其實就是一種可視化的戰(zhàn)略描述工具，它將組織戰(zhàn)略清晰地在平衡計分卡上表現(xiàn)出來，能成功地將組織戰(zhàn)略分解為具體的目標值和行動方案[4]。戰(zhàn)略地圖的設計，首先要明確高校的戰(zhàn)略目標，以此確定戰(zhàn)略地圖的具體層面及順序，再設計戰(zhàn)略地圖各層面的具體目標，最后繪制高校的戰(zhàn)略地圖。之后，在分解的戰(zhàn)略地圖各個層面的具體目標的基礎上，選取各個層面的關鍵績效指標，形成高校的預算績效評價指標體系，然后確定各指標的權重，再結合一定的評價方法，最終構建出高校完整的預算績效評價體系。

高校作為事業(yè)單位，主要任務是人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務，因此客戶層面必然有別于傳統(tǒng)的平衡計分卡，主要關注學生、政府、家長和社會大眾。高校的內(nèi)部流程也與一般的以盈利為目的的企業(yè)不同，在高校管理過程中，最關鍵的是教學管理、“雙一流”學科建設、學生事務管理、科研工作管理等，同時需要兼顧行政服務、后勤保障等，這些流程共同保障了高校的正常運轉(zhuǎn)，有助于實現(xiàn)高校的戰(zhàn)略目標。構建戰(zhàn)略目標導向下的高校預算績效評價體系，有助于高校從戰(zhàn)略的高度安排年度預算，設置服務于高校戰(zhàn)略目標的預算績效評價指標，優(yōu)化資源配置，統(tǒng)一高校師生的思想與行動，實現(xiàn)預算績效管理與戰(zhàn)略目標的相互促進。

2 C高校預算績效評價現(xiàn)狀分析

2.1 C高校預算績效評價現(xiàn)狀

C大學是一所以管理學、經(jīng)濟學為主體，管理學、經(jīng)濟學、工學、文學、法學、教育學等多學科協(xié)調(diào)發(fā)展的湖南省省屬財經(jīng)本科院校。學校堅持人才培養(yǎng)的核心地位，堅持德智體美勞全面發(fā)展，堅持“厚基礎、強能力、高素質(zhì)”的辦學理念，總體定位目標為“以財經(jīng)教育為特色，以應用型人才培養(yǎng)為主要方向，發(fā)展定位為財經(jīng)特色鮮明的應用型一流本科院校”。

C高校實行“統(tǒng)一領導、集中管理、權責結合、分級負責”的預算管理體制。根據(jù)省教育廳發(fā)布的《關于開展某年度省本級教育部門整體支出績效評價工作的通知》，C高校參考此通知附件《部門整體支出績效評價指標自評表》的指標庫，選取適合學校預算績效評價的具體指標，形成了學校預算績效評價指標體系。該指標體系從產(chǎn)出、效益及滿意度三個一級指標出發(fā)，共選取20個具體指標，每個具體指標設置對應的分值，最后每個評價指標的得分值加總，得到全年預算績效評價的總分值，再依據(jù)這些評價指標評分的基礎數(shù)據(jù)撰寫學校年度預算績效自評報告。

2.2 C高校預算績效評價存在的問題分析

2.2.1 預算績效評價思路與學校戰(zhàn)略目標脫節(jié)

要想實現(xiàn)高校的戰(zhàn)略目標，必須從全局和戰(zhàn)略上謀劃高校改革與發(fā)展、優(yōu)化人才培養(yǎng)方案、加強學科專業(yè)建設、提升科學研究水平，著力提高學校的綜合競爭力。學校的預算績效評價體系應與學校的戰(zhàn)略目標緊密結合，將戰(zhàn)略目標層層分解到具體可執(zhí)行的具體目標上，選取能夠促進戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的相關指標進行預算績效評價，這樣才能對學校的長遠發(fā)展產(chǎn)生實際意義。而學校目前的預算績效評價體系只是簡單地按照教育廳設計的框架模式選取指標，談不上戰(zhàn)略性視野。

2.2.2 預算績效評價缺乏戰(zhàn)略性的制度建設

在預算績效評價過程中，完備的預算績效評價制度可以從組織結構、基本程序及基礎數(shù)據(jù)的規(guī)范等方面指導預算績效評價工作的有序開展。但目前，C高校預算績效評價的實際操作只是簡單地應付上級部門的檢查，沒有意識到預算績效評價對學校的重要意義，更沒有出臺相關規(guī)章制度來保障預算績效評價順利開展。

2.2.3 預算績效評價指標體系不健全

第一，指標設計缺乏層次性且不全面。C高?，F(xiàn)行的預算績效評價指標體系中各具體指標之間不相互關聯(lián)，也沒有按照一定的關系分類，只是單獨零散的幾個指標堆砌在一起。而且，現(xiàn)行的指標體系只關注了產(chǎn)出及效益指標，忽略了預算投入指標及中間輸出環(huán)節(jié)等一系列重要的指標。第二，指標權重分配不科學。各個指標的賦值只是簡單地參考省教育廳的要求，并未進行科學的分析和測算，具有很大的主觀性。而且每個具體指標權重的差異并不大，設置每個評價指標權重時存在平均分配的思想。第三，指標設計缺乏可比性。C高?，F(xiàn)行的預算績效評價指標體系更多的是從學校整體層面評價預算的產(chǎn)出、效益和滿意度情況，便于上級主管部門對各個高校的預算績效進行綜合評價，但并不便于校內(nèi)各二級學院和部門之間進行比較。

2.2.4 過程監(jiān)控未體現(xiàn)全局戰(zhàn)略意識

過程監(jiān)控要覆蓋事前、事中、事后全過程，能夠及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行過程中不符合預算績效目標的行為，并根據(jù)實際情況改進預算執(zhí)行流程和方式，使得預算績效評價全過程科學有效。但就目前來說，C高校的預算績效評價只局限于事后評價，在每年末對產(chǎn)出指標、效益指標等進行評分，這樣很難發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行過程中的問題。

2.2.5 預算績效評價結果缺少反饋機制

反饋機制包含兩部分：一是必須將結果反饋至各個預算執(zhí)行單位且在全校范圍內(nèi)公布；二是要將預算績效評價結果對外部公開。當前，C高校預算績效評價結果只是反饋給了上級部門，并沒有及時反饋給校內(nèi)參與預算執(zhí)行的二級學院和部門，因此各二級學院和部門負責人會逐漸忽視預算績效評價工作。再者，學校也沒有把預算績效評價結果對校內(nèi)的教職工以及學生公開，也沒有面向社會公眾公開，接受社會的監(jiān)督。

3 戰(zhàn)略目標導向下C高校預算績效評價體系的構建

3.1 C高校戰(zhàn)略地圖的設計

3.1.1 明確戰(zhàn)略目標

C高校圍繞“建設一流應用型財經(jīng)本科院?！钡膽?zhàn)略目標，以內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展為方向，以強化教育教學管理、深化教育教學改革、加強教學建設為重點，以引導教師潛心教書育人、激發(fā)學生刻苦學習的內(nèi)生動力為著力點，主動適應國家發(fā)展戰(zhàn)略和地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，全面提高人才培養(yǎng)能力，為培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的高素質(zhì)應用型人才提供有力保障。

3.1.2 確定戰(zhàn)略地圖的具體層面及順序

C高校作為事業(yè)單位，主要是在財政撥款的支持下完成人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務三大任務。對于C高校來說，為社會公眾提供服務的好壞最終會影響戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。因此相較于傳統(tǒng)的平衡計分卡，在設計學校的戰(zhàn)略地圖時，要將客戶層面替換成公共服務層面，置于戰(zhàn)略目標之下，位于戰(zhàn)略地圖四個層面的最高層。內(nèi)部業(yè)務流程是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的必要路徑，內(nèi)部各個業(yè)務流程運行的順暢與否決定著學校提供服務的水平，因此內(nèi)部流程層面位于公共服務層面之下。學習和成長層面包括學校長遠發(fā)展需要的人力資本和信息資本，是學校內(nèi)部業(yè)務流程有序運轉(zhuǎn)的無形支柱；財務層面是對學校資金的統(tǒng)籌管理，是內(nèi)部業(yè)務流程運轉(zhuǎn)的有形支柱。兩者共同置于戰(zhàn)略地圖的最底層，保障戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。因此，學校戰(zhàn)略地圖各層面按從上到下的順序依次是公共服務層面、內(nèi)部流程層面、學習與成長層面和財務層面。

3.1.3 設計戰(zhàn)略地圖各層面的具體目標

為了更加切合C高校的實際情況設計戰(zhàn)略地圖各個層面的具體目標，本文認真分析了該校2021年的工作要點。為實現(xiàn)“建設一流應用型財經(jīng)本科院?！边@一戰(zhàn)略目標，該校2021年學校工作的總體要求是以立德樹人為核心、學科建設為基礎、師資隊伍為支撐、科學研究為關鍵，加強學校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，繼續(xù)深化教育教學改革創(chuàng)新，全面提升人才培養(yǎng)能力。圍繞這一總體要求，該校提出了諸多工作要點。本文將學校的工作要點按照戰(zhàn)略地圖的各個層面進行分類整理，再根據(jù)工作要點的具體描述提煉出戰(zhàn)略地圖各個層面的具體目標，詳細分析如下：

（1）公共服務層面。公共服務層面反映的是學校能給社會帶來的貢獻，作為高等教育機構，最重要的公共服務職能就是人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務。人才培養(yǎng)方面，學校致力于培養(yǎng)財經(jīng)特色鮮明的一流本科人才，積極開展應用型人才培養(yǎng)模式改革，切實提升畢業(yè)生就業(yè)率和深造率。因此，人才培養(yǎng)這一目標可以劃分為三個具體目標，一是提高畢業(yè)生就業(yè)競爭力，二是滿足招聘單位對應用型人才的需求，三是提升畢業(yè)生深造率。科學研究方面，學校著力提升科研建設水平，提升科技創(chuàng)新水平和科技成果轉(zhuǎn)化效率；加強平臺建設，積極申報省部共建協(xié)同創(chuàng)新中心；推動科教協(xié)同育人，以高水平科學研究支撐高質(zhì)量本科人才培養(yǎng)。因此，科學研究方面可以分解為三個具體目標，一是提升科技創(chuàng)新水平，全力產(chǎn)出重大創(chuàng)新成果，二是加快科學研究平臺建設，三是推動科教協(xié)同育人，實現(xiàn)高質(zhì)量師生共創(chuàng)，增強學生創(chuàng)新精神和科研能力。社會服務方面，學校明確要創(chuàng)新校地合作模式，深化產(chǎn)學研融合，強化科技與經(jīng)濟、創(chuàng)新項目與現(xiàn)實生產(chǎn)力、創(chuàng)新成果與產(chǎn)業(yè)對接，加快科技成果轉(zhuǎn)化。因此，社會服務方面可分解為兩個具體目標，一是深化產(chǎn)學研融合，二是加快科研成果轉(zhuǎn)化。

內(nèi)部流程層面。通過對學校組織結構和業(yè)務流程的分析，可將內(nèi)部流程層面分為教學管理、行政管理、后勤保障和文化建設四部分。結合學校2021年的工作要點，教學管理的重心主要包括重點學科的建設、推進教學質(zhì)量工程建設、提升專業(yè)和課程建設內(nèi)涵、開展應用型人才培養(yǎng)模式改革、重視實訓實習課程改革。行政管理指除去教學以外的其他行政事務管理，學校2021年的工作要點中提出“建設效能型服務型機關”的目標，行政管理工作重點指出要規(guī)范財務管理和招投標工作，加強資產(chǎn)精細化管理，優(yōu)化教輔服務，提高招生宣傳與就業(yè)服務質(zhì)量，拓展國際合作領域。后勤保障主要是指學校后勤部門和保衛(wèi)部門的相關工作，主要包括校園基礎設施的建設和維護、平安校園的創(chuàng)建等。文化建設是指用中華傳統(tǒng)文化、湖湘文化和校訓校風塑造師生正確的世界觀、人生觀和價值觀。

（2）學習與成長層面和財務層面。學習與成長層面是促進公共服務層面及內(nèi)部流程層面實現(xiàn)目標的內(nèi)生動力，分為人力資源和信息資本兩個方面。人力資源角度主要考慮教師隊伍建設，是為了保障學校在人才培養(yǎng)和科學研究方面所依賴的人力資源的質(zhì)量。學校2021年的工作要點中提出要深化師德師風建設，加大高層次人才引進力度，做好教師培養(yǎng)培訓工作，推進人事薪酬制度改革。信息資本角度主要考慮管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)絡平臺的構建，是為了保障內(nèi)部流程層面的未來發(fā)展。財務層面從資金的角度來考慮影響學校戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的因素，主要關注資金的籌集和使用，包括事業(yè)收入增長、資源配置合理、提高資金使用效率和控制財務風險四個方面。學習與成長層面和財務層面共同置于學校戰(zhàn)略地圖的最底層，為學校實現(xiàn)戰(zhàn)略目標提供智力和財力保障。

3.1.4 繪制戰(zhàn)略地圖

綜合以上論述，整理出C高校的戰(zhàn)略地圖，如圖1所示。

圖1 C高校戰(zhàn)略地圖

3.2 預算績效評價指標體系的構建

3.2.1 關鍵績效評價指標的確定

本文在初選C高校預算績效評價指標時，對大量的預算績效評價相關文獻進行了認真地分析和篩選，還參考了湖南省教育廳發(fā)布的《湖南省教育廳預算支出績效評價管理辦法》（湘教發(fā)〔2020〕38號）中的附件2-3《教育綜合發(fā)展專項資金績效指標庫》、教育部《普通高等學校本科教育教學審核評估指標體系（試行）》和《第五輪學科評估指標體系框架》，選用了這些指標體系框架中適用于C高校的一些評價指標。

從C高校的戰(zhàn)略地圖出發(fā)，結合戰(zhàn)略地圖中各個層面的具體目標，融合學校每年的《本科教學質(zhì)量報告》，對選取的預算績效評價指標進行分類概括，考慮到要結合學校的實際并且要易于理解和操作，同時去除一些雷同或類似的評價指標，筆者將初選的33個指標設計成調(diào)查問卷發(fā)放給學校的各二級學院院長、財經(jīng)類專業(yè)的教授、財務處領導及工作人員等，并請其提出意見和建議，根據(jù)回收的意見進行反復修改調(diào)整后最終得出學校預算績效評價指標體系，如表1所示。

表1 C高校預算績效評價指標體系

3.2.2 指標權重的確定

為了提高效率，可利用層次分析法軟件來確定C高校各個預算績效評價指標的權重。層次分析法軟件首先依據(jù)層次分析法的原理，再利用計算機的先進技術直接計算得出各指標權重，首先它可以清晰地繪制出層次模型，并自動解析生成判斷矩陣，然后讀取調(diào)查問卷結果，最終得出各個指標的權重值。

3.2.3 預算績效評價模型的建立

要對C高校的預算績效進行綜合評價，需要將所有的預算績效評價指標得分值加總，最后計算出全年綜合預算績效指標值，預算績效評價基本模型計算公式為。其中，ai為預算績效指標實際值，ai0為預算績效指標基期值，Ki為預算績效指標得分，Wi為預算績效指標的權重，K為各項預算績效指標年度綜合加權總分值?？偡种的苤庇^地反映學校全年的預算績效表現(xiàn)，各項指標分值的變化也能反映出學校存在的問題，從而給管理層決策提供可靠依據(jù)，著重改進薄弱環(huán)節(jié)，提高學校管理水平。

4 結語

本文從當前我國高校預算績效管理的普遍現(xiàn)象出發(fā)，選取C高校作為研究對象，闡述了該校預算績效評價的現(xiàn)狀，并以戰(zhàn)略目標為導向梳理了預算績效評價存在的問題。針對存在的問題，借鑒戰(zhàn)略績效管理理論、預算績效評價相關理論和平衡計分卡理論，利用戰(zhàn)略地圖將學校的戰(zhàn)略目標層層分解為各個層面的具體目標，再在認真分析學校發(fā)展重點的基礎上，通過文獻分析、問卷調(diào)查等方法設計了學校預算績效評價的指標體系，并運用層次分析法確定各個指標的權重，最終為學校構建了一套戰(zhàn)略目標導向下的預算績效評價體系，有助于提升學校預算績效管理水平，為高校構建預算績效評價體系提供一定參考。