“三權分置”下的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記

摘要：在農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置改革的背景下，為了實現(xiàn)土地資源的高效利用和優(yōu)化配置，《民法典》將土地經(jīng)營權的物權效力提升到法律高度。從不動產(chǎn)確權登記的角度出發(fā)，根據(jù)土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)方式區(qū)分登記類型、申請條件及應提交的登記資料，并對目前不動產(chǎn)統(tǒng)一登記過程中存在的主要問題進行分析。

關鍵詞：土地承包經(jīng)營權;經(jīng)營權;不動產(chǎn)登記

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）01-0037-04 收稿日期：2021-10-20

作者簡介：張軼秀，銀川市不動產(chǎn)登記事務中心。

2014年，我國新一輪農(nóng)村土地制度改革開啟，中央一號文件提出：“穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權”，明確了農(nóng)村土地的所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”的政策方向。2018年末新修訂了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，以法律手段構(gòu)建了三權分置的基本框架。2020年《民法典》的制訂迎來了土地經(jīng)營權的新時代，以專章專條的形式將土地經(jīng)營權劃定為用益物權，并明確其性質(zhì)、內(nèi)容及流轉(zhuǎn)形式。2021年初，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》將集體土地所有權、農(nóng)戶承包權、土地經(jīng)營權“三權”分置，在依法保護集體所有權和農(nóng)戶承包權的前提下，就平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權，增加了一些具體規(guī)定。新頒布的一系列政策法規(guī)使得土地承包經(jīng)營權逐漸衍生出新的內(nèi)涵，并影響到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的不動產(chǎn)登記問題。

1 土地所有權、承包經(jīng)營權和經(jīng)營權的關系

按照中央對農(nóng)村土地“三權”分置的改革精神和新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，經(jīng)流轉(zhuǎn)后的農(nóng)村土地權利類型應包含土地所有權、土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權。

土地承包經(jīng)營權是承包人（個人或企業(yè)）因從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)經(jīng)營項目而承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權利。其特征在于：（1）對土地不具有處分的權利，因此不得買賣承包地;（2）承包期限屆滿須將占有、使用的土地返還給土地所有權人;（3）承包經(jīng)營權獨立于土地所有權而存在，這里所指的獨立性是一經(jīng)設立，在承包經(jīng)營期內(nèi)，所有權人對土地的占有、使用和收益的權能由土地承包經(jīng)營權人行使，所有權人不得隨意收回或調(diào)整土地，不得妨礙土地承包經(jīng)營權人依法行使權利。

土地的經(jīng)營權是指在承包方和發(fā)包方承包關系保持不變的前提下，承包方依法在一定期限內(nèi)將土地經(jīng)營權部分或全部交由他人自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的行為。其實質(zhì)是在隨著農(nóng)村土地“三權分置”改革，將經(jīng)營權從土地的承包經(jīng)營權中分離出來，土地經(jīng)營權人不受身份限制，不局限于農(nóng)戶和個人，可以是其他任何經(jīng)營主體。

在承包方自主經(jīng)營承包地時，享有完整的土地承包經(jīng)營權，即承包權和經(jīng)營權。當承包方將土地經(jīng)營權進行流轉(zhuǎn)才會發(fā)生兩權分離，即承包方僅享有承包權，受讓方享有土地的經(jīng)營權，可以說是由土地承包經(jīng)營權派生的一種權利。

土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權均建立在土地所有權的基礎之上，單獨申請地上附著物包含森林、林木等所有權的不動產(chǎn)登記，不予受理。根據(jù)一體登記的原則，地上農(nóng)作物及森林、林木等應建立在土地承包經(jīng)營權或土地使用權基礎之上，對于國有農(nóng)場、草場、林場等進行不動產(chǎn)登記，應申請國有農(nóng)用地使用權登記，權利類型有劃撥、出讓、作價出資、授權經(jīng)營、出租等方式，而土地承包經(jīng)營權實質(zhì)是附條件的土地使用權，權利類型應登記為承包經(jīng)營。

2 關于土地承包經(jīng)營權的不動產(chǎn)登記

2015年，《不動產(chǎn)登記暫行條例》頒布，將土地承包經(jīng)營權登記納入實施細則，明確了土地承包經(jīng)營權的首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記的登記條件及申請材料。本文根據(jù)《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》，按照農(nóng)用地的常見流轉(zhuǎn)方式，系統(tǒng)梳理了“三權分置”后的土地承包經(jīng)營權登記，相關不動產(chǎn)登記業(yè)務類型見表1。

2.1 土地承包經(jīng)營權首次登記

土地承包經(jīng)營權依附于土地所有權而存在，因此，根據(jù)權屬來源不同，可分為集體土地承包經(jīng)營權首次登記和國有農(nóng)用地土地使用權首次登記。包含耕地、林地、草地、水域、灘涂以及荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)用地，或國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)用地從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的。其中，集體土地所有權首次登記和以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權首次登記可合并辦理。

（1）通過發(fā)包方和集體經(jīng)濟組織成員訂立土地承包經(jīng)營合同，即以家庭承包方式，取得集體土地的承包經(jīng)營權。申請主體為發(fā)包方，即集體經(jīng)濟組織。應提交：①申請書、身份證明、權籍調(diào)查成果;②集體土地所有權不動產(chǎn)登記證書或土地屬于集體所有的證明;③土地承包經(jīng)營合同等申請材料。

（2）以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得“四荒”地的土地承包經(jīng)營權，可以申請土地承包經(jīng)營權首次登記。申請主體為承包方。應提交：①申請書、身份證明、權籍調(diào)查成果;②土地承包經(jīng)營合同等申請材料。

（3）不動產(chǎn)登記簿應記載的內(nèi)容包括：

①權利人——承包方，包括農(nóng)戶、單個農(nóng)民、法人和其他組織等;

②義務人——發(fā)包方，一般指集體經(jīng)濟組織或村民委員會;

③客體內(nèi)容：土地的名稱、坐落、面積、土地用途（以合同載明的用途為準）、地上附著物等;

④權利內(nèi)容：承包期限（耕地30年，期限屆滿可再延長30年，草地30至50年，林地30至70年）和起止日期、經(jīng)營用途、權利類型（承包經(jīng)營權）、權利性質(zhì)（承包）、登記原因（即流轉(zhuǎn)方式：出租、轉(zhuǎn)包、入股等）、共有情況等。

（4）公告：作為土地承包經(jīng)營權首次登記的必要登記程序，公告的內(nèi)容包括不動產(chǎn)坐落、面積、用途、權利類型等，公告期不少于15個工作日。

2.2 土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)移登記

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)方式有：轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押和繼承。其中，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權，采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，可以申請土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)移登記。此種方式的流轉(zhuǎn)，屬于本集體組織內(nèi)部行為，不是對外流轉(zhuǎn)，當事人雙方除提供載明土地承包經(jīng)營權的不動產(chǎn)權屬證書、互換協(xié)議、轉(zhuǎn)讓合同外，還應當提供發(fā)包方同意的材料，并向本集體經(jīng)濟組織備案。

土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)原則包括：（1）土地所有權性質(zhì)不得改變;（2）不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途;（3）流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限。

2.3 土地經(jīng)營權轉(zhuǎn)移登記

土地經(jīng)營權是從土地承包經(jīng)營權分離出來的權利，根據(jù)《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》，通過轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權。在土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中，由于承包方與發(fā)包方的承包關系不變，可以僅向發(fā)包方備案，不做土地經(jīng)營權的首次登記。但《民法典》規(guī)定：“流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營權，自流轉(zhuǎn)合同生效時設立。當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權登記”。因此，已經(jīng)申請土地承包經(jīng)營權首次登記，流轉(zhuǎn)期限在5年以上的可以申請土地經(jīng)營權轉(zhuǎn)移登記。

不動產(chǎn)登記的權利人應為具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)的組織和個人;義務人為擁有土地承包權的個人或組織。當事人雙方可以持載明土地承包經(jīng)營權的不動產(chǎn)權屬證書，轉(zhuǎn)包、出租、入股合同等材料申請土地經(jīng)營權轉(zhuǎn)移登記。

2.4 土地經(jīng)營權抵押登記

土地經(jīng)營權抵押是抵押人在不改變其原土地所有權和使用權的前提下，用土地經(jīng)營權抵押給債權人，在抵押人于合同到期后不履行或不完全履行合同約定的債務時，抵押權人有權就該土地經(jīng)營權優(yōu)先受償?！睹穹ǖ洹肺餀嗑幨状螌⑼恋亟?jīng)營權的抵押上升到法律高度，提出通過招標、拍賣、公開協(xié)商等市場化方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權屬證書的，可以依法采取抵押的方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權。為了充分發(fā)揮農(nóng)村土地經(jīng)營權的金融價值，不動產(chǎn)登記機構(gòu)對于已取得土地承包經(jīng)營權證書的，抵押人與抵押權人雙方可以持達成的抵押貸款協(xié)議、載明土地承包經(jīng)營權的不動產(chǎn)權屬證書、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權或經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同》（經(jīng)轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)取得的土地承包經(jīng)營權）等資料，按照以下原則進行抵押登記。

（1）在抵押期限上，不得超過承包期的剩余期限。

（2）土地和地上的農(nóng)作物是不可分割的，若失去了農(nóng)作物，土地的價值就無從實現(xiàn)。

（3）對抵押人不做限制，由于流轉(zhuǎn)的是土地經(jīng)營權，因此抵押人可以是土地承包經(jīng)營權人，也可以是土地經(jīng)營權人，也就是說抵押人不限于集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，也可以是經(jīng)濟組織以外的其他自然人或經(jīng)營主體。

（4）根據(jù)《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》，通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權抵押的，應事先取得承包方書面同意，并向發(fā)包方（土地所有權人）備案。即在抵押登記時需提供土地承包經(jīng)營權人（經(jīng)轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)取得）或發(fā)包方（首次分包）同意土地經(jīng)營權抵押的書面證明。

（5）根據(jù)《自然資源部關于支持寧夏建設黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)意見的函》，支持建立葡萄酒產(chǎn)業(yè)相關不動產(chǎn)權利、酒莊產(chǎn)權抵質(zhì)押資產(chǎn)處置機制，對于我區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)用地，在抵押登記方面給予支持。因此，結(jié)合我區(qū)產(chǎn)業(yè)特色和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入重點，考慮將土地經(jīng)營權及地上附著物，包括農(nóng)業(yè)設施設備、土地預期收益、農(nóng)產(chǎn)品品牌等一同列入抵押范疇，提高貸款額度，在辦理抵押登記時盡可能簡化農(nóng)業(yè)設施及其附屬設施的登記程序，逐步完善以農(nóng)地經(jīng)營權為載體的地上附著物的確權登記辦法。

3 土地承包經(jīng)營權統(tǒng)一登記過程中的問題

3.1 關于不動產(chǎn)單元代碼的設置問題

在現(xiàn)有的不動產(chǎn)登記權籍系統(tǒng)中，土地承包經(jīng)營權參照五層19位的宗地代碼編碼，不動產(chǎn)單元編碼一般由宗地代碼和定著物代碼構(gòu)成，是七層28位。以往的農(nóng)村土地承包地塊編碼是七層22位，以縣級編碼+鎮(zhèn)級編碼+村級編碼+組級編碼+農(nóng)戶編碼+承包證書（合同）編碼的形式構(gòu)成。因此，需要在現(xiàn)有地籍區(qū)和地籍子區(qū)基礎上，劃分不動產(chǎn)單元，重新附碼。

3.2 關于土地承包經(jīng)營權的登記數(shù)據(jù)與現(xiàn)有不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)的統(tǒng)一問題

由于農(nóng)民的承包地零碎，一戶承包多個地塊，導致現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權登記簿是以戶為單位，多個承包地塊一并登記，系采人的編成主義，這與采物的編成主義而設計的不動產(chǎn)登記簿迥然不同。若采用采物的編成主義，可能會導致每個承包戶持有多份土地承包經(jīng)營權證書，但有利于與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的登記簿相銜接。因此，在與現(xiàn)有數(shù)據(jù)進行整合過程中，要從數(shù)據(jù)庫的表結(jié)構(gòu)、字典表、關聯(lián)關系方面分析，最小限度修改現(xiàn)有不動產(chǎn)數(shù)據(jù)庫表結(jié)構(gòu)，承繼有使用價值的土地承包經(jīng)營權的屬性字段。

3.3 關于地上附著物的登記問題

對土地承包經(jīng)營權進行登記時，地上的農(nóng)作物不同于建筑物的不可移動性，如何對地上附著物進行登記就存在一定的困難。《民法典》排除了流轉(zhuǎn)期限不滿5年的土地經(jīng)營權登記，即《民法典》不承認流轉(zhuǎn)期限不滿5年的土地經(jīng)營權具有物權性質(zhì)?！?年”限制正是出于占有土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需求的穩(wěn)定性，土地流轉(zhuǎn)合同的期限低于5年不利于實現(xiàn)土地有效利用。因此，對于土地承包經(jīng)營權的首次登記，應以土地現(xiàn)狀為準進行登記;對于土地承包經(jīng)營權和經(jīng)營權的轉(zhuǎn)移登記，建議根據(jù)合同約定的內(nèi)容進行登記。