歐盟加速推進“碳關稅”，中國企業(yè)如何應對？

何予平 施蕾 趙燕彬 李儒雅

為履行《巴黎協(xié)定》承諾，在2050年前實現(xiàn)歐盟氣候中和的目標，2019年12月，歐盟委員會發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》（The European Green Deal）這一指導歐洲全社會綠色發(fā)展的戰(zhàn)略綱領，其中包括歐盟2030年減排目標，即在綜合影響評估的基礎上，將溫室氣體排放量比1990年減少至少55%。2021年11月通過的《歐洲氣候法》（The European Climate Law）也將前述歐盟2030年目標納入其中。

2021年7月，歐盟委員會提出了“Fit for 55”一攬子立法改革計劃，即一系列互相關聯(lián)的立法提案集合，包含了對8項現(xiàn)行法規(guī)的修訂計劃和5項新的立法建議，主要涉及氣候、能源、交通和稅務領域。其中就包含了《建立碳邊境調(diào)整機制的歐洲議會和理事會規(guī)定的立法建議》，提出建立歐盟的碳邊境調(diào)整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），引入“碳關稅”，以應對特定產(chǎn)業(yè)的碳泄露¹風險。2022年3月15日，在歐盟理事會的經(jīng)濟與金融事務委員會的會議上，歐盟27國的財政部長采納了歐盟理事會輪值主席國法國的碳邊境調(diào)整機制（CBAM）提案，對此前歐洲委員會的CBAM提案細節(jié)做出修訂。今年7月，歐洲議會將審議CBAM提案，此后歐委會、歐盟理事會、歐洲議會將進行三方會談，形成最終文本。

歐盟是中國第二大貿(mào)易伙伴，CBAM一旦落地將對大量對歐出口企業(yè)產(chǎn)生直接影響。為此，我們有必要考察CBAM的內(nèi)容及其對中國出口企業(yè)的影響，并進一步考慮相關中國企業(yè)的應對之策。

一、歐盟的碳邊境調(diào)整機制的核心要點

CBAM不限制進口商進口各類貨物的數(shù)量，但要求進口商在向歐盟進口特定種類貨物時，應申報貨物的碳排放量，并按照歐盟排放交易系統(tǒng)（Emission Trading System，“ETS”）²項下的碳排放價格，購買相應的CBAM 證書。CBAM提案規(guī)定了三年的過渡期（從2023年1月1日至2025年12月31日），期間進口商需履行報告義務，向成員國的主管機關按季度提交進口貨物信息的報告（“CBAM報告”），無需購買CBAM證書;CBAM 證書相關條款自2026年1月1日起正式實施。

1. CBAM規(guī)制涉及的范圍

CBAM提案附件一中列出了CBAM所規(guī)制的特定貨物及對應的溫室氣體種類。貨物涉及水泥、電、化肥、鋼鐵、鋁五個產(chǎn)業(yè)領域共30個分類，以及《歐盟海關法》中所規(guī)定的運進加工程序（inward processing procedure）^?3而產(chǎn)生的前述貨物的加工產(chǎn)品。

歐盟曾于2019年2月出臺了一項ETS的補充指令，即《關于確定在2021-2030期間被認定具有碳泄露風險的產(chǎn)業(yè)及子產(chǎn)業(yè)的委員會授權決定》，明確列舉了ETS項下歐盟認定具有碳泄露風險的產(chǎn)業(yè)及子產(chǎn)業(yè)清單。該決定列舉了60余項具有碳泄露風險的產(chǎn)業(yè)和子產(chǎn)業(yè)，除CBAM提案已包含的產(chǎn)業(yè)外，還包括：無煙煤、原油、鐵礦石及其他有色金屬等礦石開采;糖、油脂、紡織纖維、無紡布及無紡布制品（服裝除外）、皮革服飾、紙與紙板、焦爐產(chǎn)品、煉油產(chǎn)品、工業(yè)天然氣、染料顏料、初級合成橡膠、玻璃、陶瓷家居潔具用品等制造;鉛、鋅、錫、銅及其他非金屬礦產(chǎn)品的生產(chǎn)及鹽的提取等。未來前述產(chǎn)業(yè)均存在被納入CBAM覆蓋范圍的可能。

根據(jù)CBAM提案附件一，所涉溫室氣體包括二氧化碳、一氧化二氮及全氟化合物，因此CBAM所指的“碳排放”包括以上氣體。目前，CBAM僅初步適用于貨物從生產(chǎn)至進口到歐盟過程中的直接排放，即生產(chǎn)者直接控制的商品生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的碳排放;但在過渡期結束，并經(jīng)進一步評估后，將擴大至間接碳排放，包括貨物生產(chǎn)過程中消耗的電力、供暖和制冷工序所產(chǎn)生的碳排放。

CBAM提案已明確要求進口商在其按季度向成員國主管部門提交的CBAM報告中，分別說明過渡期內(nèi)進口商品產(chǎn)生的直接和間接碳排放量。

2.出口企業(yè)需要計量并提供的信息

根據(jù)CBAM提案，設立于歐盟境內(nèi)的進口商為CBAM制度項下的授權申報人，需履行下述申報及報告義務：2023年1月1日至2026年2月28日，按季度向成員國主管部門提交CBAM報告，報告過渡期內(nèi)進口商品的實際碳排放量（包括直接和間接碳排放量），及在歐盟外第三國已支付的任何碳成本。2026年1月1日起，在每年5月31日之前，向成員國主管部門申報前一年內(nèi)每種進口貨物的總數(shù)量，以及對應的碳排放量及CBAM證書數(shù)量。授權申報人還可以基于進口產(chǎn)品在原產(chǎn)國已支付的碳成本，在其申報中提出減少提交相應數(shù)量的CBAM證書。

據(jù)此，中國對歐盟出口相關企業(yè)需要對貨物生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的溫室氣體排放量進行計量，并向商業(yè)伙伴提供相關數(shù)據(jù)。若中國企業(yè)在境內(nèi)或其他非歐盟國家/地區(qū)已支付了任何碳成本，也應收集并提供相關信息和證明文件。

3. 碳排放量的計算與核查

CBAM提案附件三中規(guī)定了簡單貨物、復雜貨物的碳排放量計算公式，其中，簡單貨物指使用無碳排放的原材料生產(chǎn)出的產(chǎn)品，復雜貨物指以簡單貨物為原材料生產(chǎn)的產(chǎn)品，在計算時需要考慮所消耗原材料的排放量。若無法獲得貨物直接排放量的實際監(jiān)測數(shù)據(jù)，則應采用默認值進行計算。默認值應根據(jù)“最佳可用數(shù)據(jù)”確定，具體的數(shù)據(jù)來源與計算方法也將由后續(xù)出臺的實施法案進一步規(guī)定。

特別地，CBAM提案指出，不同的國家和地區(qū)在地理、自然資源、市場條件、能源結構或工業(yè)生產(chǎn)等方面可能存在不同的特征，若適用于這些本地特征的數(shù)據(jù)可以獲取，且能夠定義更具針對性的默認值，則可以使用該默認值替代歐盟委員會基于歐盟境內(nèi)生產(chǎn)設施計算的默認值。若授權申報人可以基于可靠的數(shù)據(jù)證明，原產(chǎn)國適用的特定默認值低于歐盟認定的默認值，則可以適用該原產(chǎn)國默認值。這一規(guī)定原則上給予了出口企業(yè)更多可爭取的空間，但由于未明確具體的衡量標準，實際操作中很可能取決于成員國主管機關的自由裁量。

根據(jù)CBAM提案，授權申報人所申報的貨物總碳排放量需由歐盟成員國認證的核查機構⁴依據(jù)CBAM提案確立的核查原則進行核查并出具核查報告。

4.CBAM證書的購買與定價

CBAM證書的價格與歐盟ETS項下的碳排放配額價格掛鉤，為ETS公共拍賣平臺收盤價的周平均價格。因此，CBAM證書的價格會隨著ETS配額價格浮動，進口商可以在其認為價格合適的時機購入證書備用。CBAM證書的有效期為兩年。目前來看，歐盟ETS項下碳價自2021年起呈持續(xù)上漲趨勢，2022年2月25日碳價為88.14歐元/噸，相比2021年1月1日33.69歐元/噸的價格上漲了多兩倍。

CBAM提案還規(guī)定，進口商有權在每年6月30日之前，CBAM證書提交后，要求成員國主管機關按其購買每張證書時的同等價格回購其剩余的CBAM證書，但回購的證書數(shù)量不得超過進口商在前一年所購買的CBAM證書總數(shù)量的三分之一。

5.已支付碳成本的抵扣

CBAM提案規(guī)定，出口商在原產(chǎn)國已為貨物支付的碳成本可以抵扣相應數(shù)量的CBAM證書。碳成本是指在歐盟外第三國以溫室氣體排放交易制度項下的碳稅或排放配額形式支付的，基于貨物生產(chǎn)過程中排放的該制度所覆蓋的溫室氣體而計算的貨幣金額。關于碳成本抵扣CBAM證書的具體計算方法、碳成本折算為歐元的匯率、獨立第三人開展認證的資質(zhì)等具體細則，有待后續(xù)出臺的實施法案進一步明確。

6.生產(chǎn)商及其生產(chǎn)設施的登記

歐盟境外的生產(chǎn)商可以向歐盟委員會申請，將其生產(chǎn)貨物相關信息登記在歐盟建立的中央數(shù)據(jù)庫中，直接向進口商披露。生產(chǎn)商需要提供的信息包括：企業(yè)名稱、地址和聯(lián)系方式;生產(chǎn)設施地址及主要開展的生產(chǎn)活動;所生產(chǎn)貨物的碳排放量，要求經(jīng)核查人員核查并出具核查報告，相關文件及信息記錄應在核查后保存4年。生產(chǎn)商的注冊有效期為5年，期間可隨時要求歐盟委員會注銷其登記信息。

二、中國出口企業(yè)的應對

1.密切關注CBAM立法進展

法國總統(tǒng)馬克龍自2022年1月1日起擔任歐盟輪值主席，其在2021年12月13日宣布歐盟主席國新聞發(fā)布會和2022年1月19日歐洲議會的講話中均提到，為達成歐盟2050年實現(xiàn)碳中和的目標，在其擔任歐盟輪值主席后，將推進CBAM的建立工作。目前CBAM提案尚處于立法建議階段，尚未正式出臺，并且不排除其內(nèi)容被進一步調(diào)整或修改的可能。根據(jù)提案相關條款表述，在歐盟委員會進一步搜集貿(mào)易信息、過渡期滿后，CBAM的適用范圍可能發(fā)生變化，如進一步擴大適用至更多產(chǎn)業(yè);針對信息申報、原產(chǎn)國碳成本抵扣、碳排放量計算等內(nèi)容，還可能制定更具體的實施法案。因此，建議中國對歐出口企業(yè)密切關注并持續(xù)追蹤歐盟CBAM的后續(xù)立法進展，以便在制度實施后能夠及時應對。

2.積極引入減排工藝

隨著氣候變化加劇，各國的減排政策力度和國際上的減排合作均在不斷加強。2021年9月22日，國務院印發(fā)《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，提出“推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。制定能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、交通、建筑等行業(yè)和領域碳達峰實施方案。以節(jié)能降碳為導向，修訂產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄”“加快推進工業(yè)領域低碳工藝革新和數(shù)字化轉型”等意見。2021年12月28日，國務院在《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》中進一步明確，要推動重點行業(yè)綠色升級工程，以鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工等行業(yè)為重點，推進節(jié)能改造和污染物深度治理。要求到2025年，通過實施節(jié)能降碳行動，鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、煉油、乙烯、合成氨、電石等重點行業(yè)產(chǎn)能和數(shù)據(jù)中心達到能效標桿水平的比例超過30%。

從上述政策可以看出，我國推動綠色升級的重點行業(yè)與歐盟CBAM提案目前所覆蓋的領域存在較大重合度。目前，我國處在全國性碳排放權交易市場起步和區(qū)域性碳市場試點共存的階段，全國性市場初期僅涵蓋電力行業(yè)相關企業(yè)，區(qū)域性碳市場則將鋼鐵、水泥、化工等更多行業(yè)企業(yè)納入其中。無論是從增強對歐出口業(yè)務競爭力，還是從符合國內(nèi)碳減排要求降低碳排放成本的角度，中國相關行業(yè)出口企業(yè)均應積極引入先進的綠色減排工藝，推動自身的產(chǎn)業(yè)綠色升級。

3.計量碳排放相關數(shù)據(jù)，留存相關文件

歐盟CBAM及我國碳排放配額管理均要求企業(yè)妥善記錄產(chǎn)品的碳足跡。國家發(fā)改委曾于2013年至2015年分3批共制定了鋼鐵、電解鋁、石油天然氣、焦化、水泥生產(chǎn)等24個不同行業(yè)的《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南（試行）》，為相關企業(yè)核算生產(chǎn)中溫室氣體排放量提供參考?；谇笆鲋改?，我國頒布了“企業(yè)溫室氣體排放核算和報告”系列國家標準，包括《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報告通則》及發(fā)電、電網(wǎng)、紡織服裝、煤炭生產(chǎn)等12個行業(yè)的《溫室氣體排放核算及報告要求》。2021年9月，工業(yè)和信息化部已就《石油和化工行業(yè)碳排放核查技術規(guī)范》等197項碳達峰相關行業(yè)標準計劃項目公開征求意見。在國際上，ISO組織公布的ISO 14064系列溫室氣體量化和核查標準、世界資源研究所（WRI）發(fā)布的《溫室氣體議定書?企業(yè)核算和報告標準》等國際標準，也對企業(yè)溫室氣體的量化和核查方法提供了指導。

鑒于CBAM允許以出口商已在原產(chǎn)國實際支付的碳成本抵扣CBAM證書，對于屆時已在國內(nèi)進行了碳排放成本支付的重點排放企業(yè)，注意妥善留存碳排放成本支出相關文件及憑證。

為了應對全球減碳發(fā)展趨勢，建議出口企業(yè)加快建立碳排放管理制度，將企業(yè)生產(chǎn)流程各環(huán)節(jié)碳足跡的計量、數(shù)據(jù)記錄及碳成本支出的文件留存等各環(huán)節(jié)以制度的形式固定下來，構建一套完整的碳排放管理合規(guī)體系。

4. 開展盡職核查與事先約定

根據(jù)CBAM提案，僅有經(jīng)成員國主管部門授權的申報人才有權將CBAM項下的貨物進口至歐盟。因此，相關中國企業(yè)開展對歐盟出口貿(mào)易活動時，應注意審查合作的進口商是否已取得了相應的授權。對于出口產(chǎn)品在歐盟需要履行的碳排放申報及CBAM證書購買義務相關成本的負擔，也需要提前進行約定。

5. 進行生產(chǎn)商登記

如前所述，CBAM提案中包含了生產(chǎn)商登記條款。對歐盟出口企業(yè)可以申請將企業(yè)信息及貨物經(jīng)核查的碳排放量登記在歐盟建立的中央數(shù)據(jù)庫中，屆時進口商可以使用該數(shù)據(jù)直接購買并提交CBAM證書。若出口企業(yè)辦理了前述生產(chǎn)商登記，將節(jié)省進口商的溝通及申報程序，降低其合規(guī)成本，可在一定程度上提升自身的競爭力。但需要注意的是，我國《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定，非經(jīng)中華人民共和國主管機關批準，境內(nèi)的組織、個人不得向外國司法或者執(zhí)法機構提供存儲于中華人民共和國境內(nèi)的數(shù)據(jù)。由于目前我國尚未就前述數(shù)據(jù)出境的具體衡量標準及政府批準程序出臺具體規(guī)定，建議出口企業(yè)關注相關立法進展，在CBAM實施、企業(yè)擬向歐盟登記企業(yè)信息前，就數(shù)據(jù)出境的合法性進行充分論證。

¹指碳排放從嚴格限制排放的地區(qū)轉移到氣候相關法規(guī)較為寬松的地區(qū)。歐盟認為，碳泄露可能抵消掉歐盟為減少碳排放所做出的努力，甚至導致全球總排放量的增加。

²世界上第一個國際溫室氣體排放交易系統(tǒng)，自2005年開始實施。在ETS機制下，歐盟對每年溫室氣體排放量設定了上限，企業(yè)需要通過獲得免費分配或購買的方式，為其每年排放的溫室氣體持有歐洲排放配額?（EUA），前述配額可以在市場上進行交易。

³指進口商從非歐盟的第三方國家進口商品，將商品在歐盟境內(nèi)進行加工。

⁴根據(jù)Commission Implementing Regulation （EU） 2018/2067 of 19 December 2018 on the verification of data and on the accreditation of verifiers pursuant to Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council及其他歐盟相關法規(guī)確定。