面向未來，保障學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展

李原

時值驚蟄，萬物復(fù)蘇。一年一度的兩會于2022年3月4日-11日，在全國人民的矚目中如期召開。今年兩會，教育問題依然是大家關(guān)注的焦點(diǎn)。本刊編輯部與全國政協(xié)十三屆五次會議的兩位委員——北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授劉焱和北京市北海幼兒園園長柳茹的線上采訪亦如約而至，與全國幼教同仁一起，共同傾聽兩位委員為學(xué)前教育發(fā)出的聲音。

聚焦幼師編制，保障教育的高質(zhì)量發(fā)展

2021年習(xí)近平總書記提出“只有高質(zhì)量的教師，才有高質(zhì)量的教育”，充分說明教師是教育發(fā)展的第一資源。一支素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的幼兒教師隊(duì)伍，是促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和關(guān)鍵因素。在建設(shè)高質(zhì)量教育體系的大背景下，培養(yǎng)高質(zhì)量的教師隊(duì)伍顯得尤為緊迫和關(guān)鍵。今年，劉焱委員與柳茹委員都不約而同地將目光聚焦于幼兒園教師編制問題的解決上，分別提交了相關(guān)提案。

基層現(xiàn)狀：編制難題制約隊(duì)伍發(fā)展

2010年以來，我國學(xué)前教育取得了跨越式發(fā)展。截至2020年，全國共有幼兒園29.17萬所，其中普惠性幼兒園23.41萬所，占全國幼兒園的80.24%。在園幼兒4818.26萬人，其中普惠性幼兒園在園幼兒4082.83萬人，占全國在園幼兒的84.74%。幼兒園專任教師291.34萬人，生師比為16.5：1。但由于基礎(chǔ)弱、欠賬多，幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)面臨核編補(bǔ)充難、待遇偏低、隊(duì)伍不穩(wěn)定等問題。多年來，劉焱委員一直致力于為幼兒教師的身份、待遇等問題奔走呼吁。在今年的提案中她用數(shù)字“擺問題”：“2020年，全國幼兒園專任教師缺口19.7萬，公辦幼兒園專任教師編制缺口59.9萬（占比46.27%）。公辦幼兒園教師嚴(yán)重缺編是一個近十余年來一直沒有得到解決的‘老大難問題，已成為我國普惠性學(xué)前教育健康發(fā)展的瓶頸?！?/p>

作為在一線躬耕近40年的學(xué)前教育工作者，擔(dān)任北京市北海幼兒園園長的柳茹委員對此有著更為深刻的體會。她介紹，長期以來，公辦園教師核編補(bǔ)充困難，教師編制不足帶來了一定程度的連鎖反應(yīng)：由于沒有“編制”身份，編外教師無法真正享受到同工同酬;缺乏社會保障、職稱評定、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等機(jī)會，影響了他們專業(yè)水平的提升;歸屬感和獲得感偏低，導(dǎo)致編外教師流動頻繁，制約了學(xué)前教育的高質(zhì)量發(fā)展。

面臨嚴(yán)峻的缺編現(xiàn)狀，各地政府只能通過其他辦法來解決幼兒教師的編制問題。近年來，陸續(xù)有新聞報道提及：2018年，山東省進(jìn)行了公辦幼兒園機(jī)構(gòu)及教職工核編工作，核增公辦園機(jī)構(gòu)數(shù)770多個，新核增編制6000余名;2019年，甘肅省核定縣市兩級公辦幼兒園教職工2.6萬名，并通過中小學(xué)教師轉(zhuǎn)崗、巡回支教、社會招聘等多種渠道補(bǔ)充幼兒園教師;河北省2020年省級財政對幼兒教師配備充足的區(qū)縣，按照每招聘1名教師補(bǔ)助1萬元的標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)兩年進(jìn)行獎補(bǔ)。

對于這些嘗試，劉焱委員既表示是地方大膽改革的有力舉措，也表達(dá)了一絲擔(dān)憂：“為了解決公辦幼兒園教師編制的問題，各地采取的辦法是把中小學(xué)富余的編制調(diào)劑到幼兒園，不僅‘杯水車薪，還占用中小學(xué)教師編制。由于沒有編制，很多地方政府采用安排公益崗、勞務(wù)派遣和臨時聘用等方式補(bǔ)充幼兒園專任教師，造成非在編教師的工資遠(yuǎn)低于在編教師，且大多數(shù)沒有社保，同工不同酬現(xiàn)象嚴(yán)重。部分差額撥款的公辦幼兒園還需自聘教職工，給園所的運(yùn)行帶來了很大的困難和壓力?！?/p>

缺編原因：基礎(chǔ)弱，發(fā)展快

幼兒教師缺編的問題長期存在，為何遲遲難以解決呢？對此，劉焱委員和柳茹委員都提到了“基礎(chǔ)弱，發(fā)展快”的問題。近年來，隨著我國學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展，各類型幼兒園數(shù)量快速增加，幼兒教師的數(shù)量也隨之不斷攀升，由此產(chǎn)生了巨大的編制缺口。

“目前，我國公辦幼兒園教師編制政策滯后于學(xué)前教育發(fā)展?！绷阄瘑T介紹，“幼兒園數(shù)量的快速增加和規(guī)模的迅速擴(kuò)大導(dǎo)致對學(xué)前教師的需求急劇增加。在全國事業(yè)單位嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員只減不增的背景下，現(xiàn)有學(xué)前編制資源難以滿足教師快速擴(kuò)充的巨大需要，各地公辦幼兒園聘用大量編外教師，非在編教師日益成為我國學(xué)前教師隊(duì)伍的主力軍。”同時，柳茹委員也提到國家針對編制問題提出的一些相關(guān)政策在執(zhí)行層面還需進(jìn)一步落地。比如，《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動計劃》和“教育部2022年工作要點(diǎn)”中，均對“公辦幼兒園教師編制”提出了具體可行的措施，但政策的落地還需要一個過程?！拔覀兤诖@些向好的政策真正落實(shí)在基層、落實(shí)在一線、落實(shí)在兒童健康發(fā)展上?！绷阄瘑T強(qiáng)調(diào)。

破局之道：確立制度保障，創(chuàng)新管理體制

公辦幼兒園教師編制是加強(qiáng)公辦幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)、提升教育質(zhì)量的重要手段，對于調(diào)控和維護(hù)公辦幼兒園教師隊(duì)伍的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定等具有舉足輕重的作用。如何解決這一制約我國普惠性學(xué)前教育健康發(fā)展的瓶頸問題，兩位委員都談了自己的看法。

劉焱委員認(rèn)為，僅僅通過盤活存量、把中小學(xué)教職工編制調(diào)劑補(bǔ)充給幼兒園的辦法，不是解決公辦幼兒園教職工、尤其是專任教師編制問題的根本之道，不能從根本上解決公辦幼兒園教師編制數(shù)量嚴(yán)重不足的問題。她建議，中編辦、財政部和教育部等從我國學(xué)前教育發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，盡快聯(lián)合制定和出臺《公辦幼兒園教職工編制標(biāo)準(zhǔn)》，從制度層面保障公辦幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)，突破制約學(xué)前教育發(fā)展的瓶頸，切實(shí)加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)，為學(xué)前教育持續(xù)健康發(fā)展提供有力的支撐和保障。

柳茹委員在提案中也首先提到了制度的重要性。她認(rèn)為應(yīng)“以《學(xué)前教育法》立法為契機(jī)，明確學(xué)前教師的身份、地位，并確立其待遇保障的相關(guān)法律制度，從法律層面切實(shí)提升學(xué)前教師的社會經(jīng)濟(jì)地位，加大對學(xué)前教育的重視程度，通過立法破解各地公辦幼兒園無教師編制的局面，實(shí)現(xiàn)依法治教?！蓖瑫r，她提出，各地教育行政部門可依據(jù)所在地區(qū)的實(shí)際情況，對公辦幼兒園教師編制情況進(jìn)行摸底，因地制宜出臺《公辦幼兒園教師編制標(biāo)準(zhǔn)》，并嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)核定幼兒園編制，從根本上破解編制不足的難題。會同當(dāng)?shù)鼐庌k、人事部門對幼兒園教師編制實(shí)行一年一核、一園一核的動態(tài)核定制度，以各地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況對教師編制進(jìn)行及時調(diào)整和改善，加強(qiáng)公辦幼兒園教師編制核定的真實(shí)性和科學(xué)性，以滿足各地區(qū)教育發(fā)展的實(shí)際需要?！翱捎芍芯庌k牽頭研究，教育部、財政部等各部門各司其職，攜手突破制約學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。”柳茹委員建議。

除了在制度層面的呼吁，柳茹委員也從實(shí)踐層面提出了建議。結(jié)合多年的一線管理經(jīng)驗(yàn)，柳茹委員認(rèn)為還應(yīng)創(chuàng)新學(xué)前教師編制管理、職稱評定和福利待遇制度，激發(fā)隊(duì)伍活力，在管理機(jī)制上下功夫。

她提出，一方面應(yīng)提升教師隊(duì)伍建設(shè)與管理的層級，由各級政府做好教師編制的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌和盤活區(qū)域內(nèi)教師編制資源，依據(jù)轄區(qū)內(nèi)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展、教師隊(duì)伍情況和學(xué)前兒童人口變化，對編制實(shí)行跨區(qū)縣調(diào)劑，建立學(xué)前教師編制的“蓄水池”或“周轉(zhuǎn)池”，全面盤活教師編制資源。另一方面，創(chuàng)新學(xué)前教師職稱評定，提升福利待遇。面對編外教師與在編教師同工不同酬的現(xiàn)象，應(yīng)打破傳統(tǒng)桎梏，破除編制對教師職稱、地位、待遇的強(qiáng)制約束。在一視同仁、公平公正的基礎(chǔ)上，確保兩者職稱晉升機(jī)會均等、工資收入均等、社會保障均等，以切實(shí)提升教師工作的積極性和內(nèi)驅(qū)力，支持幼兒教師專心提升教育教學(xué)能力，為學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

關(guān)注托育服務(wù)，滿足人民群眾的嬰幼兒照護(hù)需求

十九大報告明確提出要在“幼有所育”上不斷取得新進(jìn)展。2019年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出到2025年，基本形成多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系，進(jìn)一步滿足人民群眾的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)需求。在這樣的背景下，柳茹委員今年還提交了一份關(guān)于加強(qiáng)0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的提案。

在采訪中，柳茹委員結(jié)合人民對0-3歲托育服務(wù)的切實(shí)需求，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)0-3歲托育服務(wù)的必要性，同時，她也深入分析了托育服務(wù)目前要應(yīng)對的挑戰(zhàn)，并提出了相關(guān)建議。

龐大需求，諸多挑戰(zhàn)

在今年全國兩會中，不少人大代表和政協(xié)委員都提到了關(guān)于完善托育服務(wù)的建議和提案。作為學(xué)前領(lǐng)域的工作者，柳茹委員從兒童成長與發(fā)展的角度強(qiáng)調(diào)了科學(xué)托育的重要意義。“研究表明，3歲以前嬰幼兒神經(jīng)系統(tǒng)的發(fā)育相當(dāng)快。嬰兒的大腦在剛出生時只有成人大腦的1/4，1歲時接近60%，3歲時長到成人大小的70%?！绷阄瘑T談道，“從出生到3歲這個時間段是大腦發(fā)育最重要的階段，抓住嬰幼兒大腦發(fā)展的關(guān)鍵期提供教育支持，會對個體今后的發(fā)展產(chǎn)生巨大影響?！?/p>

2017年全年出生人口為1723萬人，二孩占比首次超過了50%，隨著“三孩”政策落地，3歲以下嬰幼兒的托育照護(hù)成為很多家庭的“剛需”。柳茹委員介紹道：“據(jù)統(tǒng)計，全國現(xiàn)有0-3歲的嬰幼兒約4200萬。其中1/3有強(qiáng)烈的托育服務(wù)的需求，實(shí)際入托率卻僅為5.5%左右，供需矛盾突出。”3歲以下嬰幼兒托育問題已成為解除育齡女性后顧之憂、應(yīng)對人口老齡化危機(jī)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要問題。

我國的托育服務(wù)目前仍處于起步狀態(tài)，面臨著服務(wù)體系建設(shè)缺口大、機(jī)構(gòu)發(fā)展成本高、人力資源匱乏等瓶頸?！拔覈?-3歲托幼服務(wù)發(fā)展面臨著很多困境與挑戰(zhàn)?！绷阄瘑T提出，“還存在收費(fèi)過高、行業(yè)缺乏監(jiān)管等問題，與人民對安全、有質(zhì)量的托幼服務(wù)的期盼有著較大的差距?！痹谔岚钢校龑⒛壳?-3歲托育服務(wù)存在的問題從三個方面進(jìn)行了分析梳理。

首先，國家層面方針政策的貫徹落實(shí)有待進(jìn)一步深入?！敖陙?，黨和國家圍繞‘幼有所育作出了全面部署，”柳茹委員介紹，“但在具體落實(shí)過程中，還未建立系統(tǒng)、全面、銜接配套的托育政策體系，致使托育服務(wù)政策停留于整體性、方向性的指導(dǎo)，政策的貫徹落實(shí)有待進(jìn)一步深入。”

其次，經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型造成供需矛盾突出。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)代女性進(jìn)入職場增多，工作與育兒沖突越來越凸顯，家長對托育需求強(qiáng)烈;同時，伴隨“三孩時代”的來臨，大批新生兒的降臨也為學(xué)位供給帶來了巨大的壓力，市場供給明顯不足，造成了托幼服務(wù)供給矛盾突出。

最后，托幼機(jī)構(gòu)質(zhì)量監(jiān)管有待進(jìn)一步完善。目前，我國0-3歲托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制有待進(jìn)一步健全，特別是對托育服務(wù)機(jī)構(gòu)在照護(hù)、人員資質(zhì)、課程質(zhì)量、收費(fèi)等方面的規(guī)范與監(jiān)管還需進(jìn)一步完善。

政策保障，多元供給

在今年的提案《關(guān)于加強(qiáng)0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的提案》中，柳茹委員對加強(qiáng)0-3歲托育服務(wù)的建設(shè)提出了建議。

首先，進(jìn)一步完善托育政策體系，大力發(fā)展普惠托育服務(wù)。柳茹委員認(rèn)為，一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善規(guī)劃、資源、財政、人才等相關(guān)支持政策，建立健全系統(tǒng)、全面、銜接的配套體系，使托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展能夠有法可依、有章可循。另一方面，需深化托幼服務(wù)管理改革，在明確各相關(guān)部門的職責(zé)劃分與責(zé)權(quán)配置的基礎(chǔ)上，協(xié)同多方力量，明確堅(jiān)持“以家庭為基礎(chǔ)、政府為主導(dǎo)、社區(qū)為依托、支持社會多種力量辦園”的發(fā)展思路，共同推進(jìn)托幼服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

第二，因地制宜，建構(gòu)靈活多元的服務(wù)供給體系。即以多種方式，積極引導(dǎo)、支持和規(guī)范社會力量參與，提供多樣化的托育服務(wù)，如全日托、半日托、計時制、臨時托等不同的服務(wù)類型，滿足不同家庭的個性化需求。同時，還可積極借助互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，打造新型“互聯(lián)網(wǎng)+托育”的服務(wù)模式，在線開展專家講座、父母課堂等服務(wù)，提高嬰幼兒家庭照護(hù)與養(yǎng)育能力。

第三，動態(tài)評估，綜合監(jiān)測，形成科學(xué)有效的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制。柳茹委員認(rèn)為，應(yīng)針對托育服務(wù)機(jī)構(gòu)建立健全登記備案制度、信息公開制度、評估制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理制度，對機(jī)構(gòu)的場地、人員、課程、收費(fèi)、監(jiān)管等方面做出嚴(yán)格的規(guī)定與明確的標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決守住嬰幼兒安全和健康底線。建立健全長期、動態(tài)的質(zhì)量監(jiān)管與監(jiān)測機(jī)制，并設(shè)立相關(guān)部門負(fù)責(zé)督導(dǎo)與評估，營造安全健康、規(guī)范有序的托育環(huán)境，支持托育服務(wù)公平而有質(zhì)量地發(fā)展。

2021年7月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》公布，明確鼓勵和支持有條件的幼兒園招收2-3歲幼兒。2022年北京政府工作報告中提出“將積極發(fā)展普惠托育服務(wù)，出臺政策支持幼兒園招收2-3歲幼兒”，且北京市的預(yù)算報告中已經(jīng)體現(xiàn)了對托育的資金傾斜，支持建設(shè)一批普惠托育服務(wù)設(shè)施，完善普惠托育服務(wù)體系。

“北京出臺的托育政策不僅在全國有引領(lǐng)示范的作用，也彰顯了黨和國家回應(yīng)人民群眾對教育美好期盼所作出的積極努力和堅(jiān)定決心，相信在不遠(yuǎn)的未來，‘幼有所育的春天一定會到來?！绷阄瘑T充滿信心地說。

面向未來，作為新時代的中國學(xué)前教育工作者，我們將繼續(xù)以辦好讓人民滿意的學(xué)前教育為奮斗目標(biāo)，向著建立高質(zhì)量學(xué)前教育體系的美好未來奮進(jìn)。