19世紀新加坡防疫機制的建立*

李林果，魏 煒

(贛南師范大學 新加坡研究中心，江西 贛州 341000)

1819年英國東印度公司代表斯坦?！とR佛士在新加坡建立貿(mào)易站點，新加坡迅速成長為東南亞重要的自由貿(mào)易港，并吸引了大量的外來人口，導致社會公共服務領域壓力陡增，尤其是公共衛(wèi)生領域，環(huán)境惡劣，天花、霍亂、麻風病、性病等傳染病流行，甚至達到肆虐的程度，危害公眾健康，也損害了殖民者的利益，迫使殖民政府建立防疫機制，改善公共衛(wèi)生環(huán)境，促進社會進步。本文即考察19世紀新加坡防疫機制的形成。

目前國內(nèi)對于19世紀新加坡傳染病和防疫機制的研究略有涉及，尚未出現(xiàn)系統(tǒng)性的研究成果。(1)主要研究成果：李林果：《19 世紀新加坡殖民地政府公共衛(wèi)生治理研究》，贛南師范大學碩士學位論文，2019年；李鵬飛：《新加坡同濟醫(yī)院研究》，華僑大學碩士學位論文，2013年；胡紅梅：《新加坡廣惠肇方便留醫(yī)院研究(1908-1942)》，華僑大學碩士論文，2016年；莫美顏：《不堪回首的“娼盛”年代——新加坡牛車水早年的妓院》，《東南亞縱橫》，2000年第2期；宋海群、魏煒：《英屬時期新加坡華人宗鄉(xiāng)會館的社會職能》，《東南亞南亞研究》，2016年第4期；顏宜葳：《伯駕在新加坡的醫(yī)療活動與早期教會醫(yī)院的建立動因》，《中國科技史雜志》，2013年第2期。而國外對殖民時期新加坡公共衛(wèi)生的研究相對集中于疾病史，且大多與馬來亞疾病史結合在一起，(2)相關研究成果參見：尼古拉斯·塔林：《劍橋東南亞史(第二卷)》，云南大學出版社，2003年版；康斯坦絲·瑪麗·滕布爾：《新加坡史》，歐陽敏譯，上海：中國出版集團東方出版中心，2016年；宋旺相：《新加坡華人百年史》，新加坡中華總商會出版社，1993年；C.B.Buckley: An Anecdotal History of old Times in Singapore, Fraser &Neave Limited,1902；C.M.Turnbull: The Straits settlements 1826-67, Oxford University Press,1972；Lee Yong Kiat: The medical history of early Singapore, Southeast Asian Medical Information Center, 1978；Y.K.Lee，Warren J F. Ah Ku and Karayuki-san: Prostitution in Singapore, 1870-1940，Singapore University Press, 2003；Y. K. Lee: Singapore's Pauper and Tan Tock Seng Hospital (1819—1873), Journal of the Malaysian Branch of the Royal Asiatic Society, Vol. 48, No. 2 ,1975;Y.K.Lee: Lunatics and Lunatic Asylums in Early Singapore (1819-1869)，Medical History,1973；Y. K. Lee: Medical Education in the Straits: 1786-1871, Journal of the Malaysian Branch of the Royal Asiatic Society, Vol. 46, No. 1 (223) ,1973；Y.K.Lee: Prostitution And Venereal Disease In Early Singapore (1819 -1889)，Singapore Medical Journal, Vol.21, No. 5, 1980；Y.K.Lee: Private practitioners and private hospitals in early Singapore (1819-1872), Singapore Med J , Vol.46,No.9,2005；Lee Chien Earn, K·Satku, ed: Singapore's Health Care System What 50 Years Have Achieved, World Science Publishing Co. Pte .Ltd, 2016; Lenore Manderson: Sickness and the state Health and illness in Colonial Malaya(1870-1940)，Cambridge University Press，1996; Lenore Manderson: Public Health Developments in ColonialMalaya: Colonialism and the Politics of Prevention, American Journal of Public Health, Vol. 89, No.1, 1999; Philippa Levine, Prostitution, Race and Politics: Policing Venereal Disease in the British Empire, Routledge, 2003; Hairudin Bin Harun: Medicine And Imperialism: A Study of The British Colonial Medical Establishment, Health Policy and Medical Research inthe Malay Peninsula, 1784-1918, University of London ,PH.D.thesis.1988； KT Chee: A brief history of psychiatry in Singapore, International Review of Psychiatry, Vol18, No.4, 2006；KH Phua: The Development of Health Services in the Colonies——A Study of British Malaya andSingapore, Asia-Pacific Journal of Public Health, VoI .3 ,No.4,1989； Ooi G L: British Colonial Health Care Development and the Persistence of Ethnic Medicine in Peninsular Malaysia and Singapore,Southeast Asian Studies，Vol. 29, No.2, September 1991；Hui, Lai Hang: Political Economy and Public Health Governance: a Comparative Study of Hong Kong, Singapore and Taiwanfrom the 19th century to 2000s, The University of Hong Kong,2010; Lenore Manderson: Public Health Developments in Colonial Malaya: Colonialism and the Politics of Prevention,American Journal of Public Health, Vol. 89, No.1, 1999.難以形成對19世紀新加坡公共衛(wèi)生和防疫機制的總體把握。因此系統(tǒng)研究19世紀新加坡防疫機制和公共衛(wèi)生治理情況有助于了解新加坡公共衛(wèi)生的發(fā)展史，也有助于深入了解殖民時期新加坡的社會狀況。

一、19世紀新加坡的公共衛(wèi)生狀況

在英國殖民者來到這里之前，新加坡是個荒廢的小漁村，沒有其他基礎設施。殖民者進入新加坡后基本上是沿新加坡河居住，隨著經(jīng)濟的繁榮，移民不斷增加，各種設施卻未能跟上貿(mào)易的步伐，這里開始變得擁擠不堪。居民們在城鎮(zhèn)的主要道路上留下成堆垃圾，堵塞排水溝，并在城鎮(zhèn)中心形成了污水池。一些無人看管的動物尸體散落在各街道。特別是西部地區(qū)沼澤多，許多進出的主要道路在漲潮時被淹沒，當時沒有適當?shù)呐潘到y(tǒng)，死去的動物尸體經(jīng)常擺放于路面，居民將垃圾扔進沼澤，令人無法忍受的惡臭和蒼蠅淹沒了這個地區(qū)。

此外，新加坡的飲水問題也一直困擾著居民。由于人口的增多新加坡河受到污染，居住在上游的麻風病患者經(jīng)常到河里洗澡，[1]這樣的水不僅不適合人飲用，對疾病的傳播也起到了推波助瀾的作用。按照19世紀西方醫(yī)學觀點，疾病主要是由潮濕、受污染的土壤和臭氣熏天的水域產(chǎn)生的有毒廢水引起， 不干凈的水，無論是用于洗滌，還是烹飪或飲用，都對痢疾、腹瀉、肝炎和霍亂等疾病的傳播負有重大責任。

19世紀的新加坡醫(yī)療水平低，各種設施缺乏， 新加坡貧民區(qū)地表水井的狀況被認為是維持霍亂、腸道熱、腹瀉和痢疾等疾病高流行率以及相應的高死亡率的主要因素。[2]1869 年的海峽殖民地報告記錄當年“新加坡共有 517 人死亡，其中 236 人死于發(fā)熱，35 人死于終老，32 人死于肺病，26 人死于天花?！盵3]571882至1895年新加坡死亡人數(shù)在海峽殖民地中居于榜首(見表1)，幾乎等同于檳榔嶼、天定、威利斯三地總數(shù)，但是新加坡居民只略微超過三地居民總數(shù)的一半，1891年新加坡居民184,554人，檳榔嶼、天定、威利斯合起來231,480人。[4]593即使到19世紀末20世紀初，新加坡的死亡率仍居高不下。1893到1910年，新加坡市區(qū)的粗死亡率在30‰到50‰之間，平均為42.2‰，與其他印度或亞洲城市相比，這些數(shù)字也被認為是相對較高的。[2]

表1 1882-1894年海峽殖民地各地死亡人數(shù)(單位：人)

二、19世紀新加坡主要傳染病及其防治

新加坡糟糕的衛(wèi)生狀況長期未受殖民政府重視。1855-1866年的海峽殖民地年度報告中關于新加坡監(jiān)獄醫(yī)院、綜合醫(yī)院和陳篤生醫(yī)院的病例統(tǒng)計和政府在醫(yī)療方面的開支統(tǒng)計，1867年后的報告除了提及《疫苗接種條例》的實施，沒有關于醫(yī)療衛(wèi)生、死亡統(tǒng)計方面的內(nèi)容，到1873年才恢復。這種情況可以理解為殖民當局有意識回避公共衛(wèi)生困境。相比教育和公共工程這些有形的公共事業(yè)，公共衛(wèi)生顯然不受當局待見。目前能找到的海峽殖民地年度報告最早出現(xiàn)“公共衛(wèi)生”事項記錄的是1873年6月完成的1872年“檳榔和威利斯省藍皮書”。[3]176

天花、霍亂、麻風病是19世紀新加坡公共衛(wèi)生最大的威脅。傳染病的擴散使新加坡的勞動力減弱，經(jīng)濟受損，軍隊人員身體素質下降，使殖民地的防御系統(tǒng)存在安全隱患。新加坡傳染病的嚴重程度，使殖民政府遭受疾病威脅的同時也遭到國際輿論的壓力，不得不思考全島范圍的健康服務，以扼制傳染病的傳播。

(一)天花的防控

1.天花的流行與早期疫苗接種的波折

天花這種疾病在東南亞地區(qū)早就存在，控制天花最好的辦法是接種疫苗，但是在英屬新加坡早期，天花疫苗接種近乎失敗。新加坡于1819年12月決定將接種疫苗引入定居點，并致函檳城要求供應疫苗。托馬斯醫(yī)生被任命為新加坡疫苗部門的負責人，直到1823年離開，高級外科醫(yī)生威廉·蒙哥馬利博士接任。然而，接種人數(shù)很少。1827年11月，疫苗接種計劃宣告失敗。1829年4月，富勒頓州長認為疫苗機構的建立是失敗的，沒有必要維持“無用的費用”，[5]1829年6月新加坡的疫苗機構被取消。

天花仍在流行，1836年的一次大爆發(fā)，造成數(shù)百人死亡，“這種狀況一直持續(xù)到1836年7月21日，當時蒙哥馬利寫信給加爾各答醫(yī)療委員會，允許重新設立疫苗部門，聘用工作人員并為重新引入疫苗承擔費用。”[6]這項要求于1836年8月獲得批準，試用期為一年。這種預防措施被認為是實驗性階段，其持久性將主要取決于第一年疫苗接種的成功。[6]結果，實驗某種程度上可以說再次失敗。

新加坡天花流行的原因絕非單純的疫苗接種不力。新加坡作為自由港經(jīng)常會有商船和軍艦經(jīng)過，但檢疫程序單一，存在漏洞。19世紀40年代之前，新加坡還未建立政府醫(yī)院，私立醫(yī)院沒有病房隔離天花病患者，加劇了天花的感染擴散。1842年冬天，疫情再次達到高峰，總督在向英國議會提交的一份報告中表示，天花已經(jīng)在患者中爆發(fā)，此外還蔓延到了一些囚犯的身上，“目前醫(yī)院里有很多患天花的病人，我們無法從其他病人中分離出來，因為醫(yī)院人滿為患。”[6]

經(jīng)歷多次天花疫情的折磨，新加坡居民對疫苗的認識和態(tài)度多少有些變化，不少人將自己的孩子送去接種疫苗，新加坡也能從巴達維亞獲得良好的疫苗，高級外科醫(yī)生在1847-1848年度報告中指出，疫苗接種計劃比前幾年更為成功，1848年在新加坡已接種疫苗的人數(shù)達到389人，其中304人已獲得成功。[6]但是疫苗接種的范圍仍然過于狹小，1849年3月新加坡再次爆發(fā)天花疫情。各種批評充斥報端，輿論普遍指責殖民政府措施不力。

流行病的產(chǎn)生不僅給媒體人員造成震驚，市政委員也同樣擔心。海峽殖民地總督向委員會通報了他采取的步驟：向孟加拉國尋求疫苗，以便隨時發(fā)送；要求居民委員會提供幾年前以馬來語印制和出版的介紹接種疫苗優(yōu)點的小冊子；指示用中文發(fā)行類似的小冊子，供華人查閱。[7]除此之外，殖民政府通過敲鑼向鎮(zhèn)內(nèi)的所有居民宣布，可以帶著孩子去醫(yī)院接種疫苗。疫苗接種人員在1849年4月執(zhí)行466個項目并取得期望性的效果，成功了396個，失敗了70個。[6]到19世紀60年代，接種情況仍然不如預期，醫(yī)療部門在警察的協(xié)助下，接種的孩子仍然停留在數(shù)百人的水平。[8]502天花成為1864-1865年間新加坡醫(yī)院里第二大致死病因。[8]614

為減少輸入性病源，海峽總督還多次向印度殖民辦公室提出建議，要求對進入新加坡的印度囚犯進行疫苗接種。“1857年7月25日，印度回應了總督在1856年10月21日提出的要求，即所有犯人在離開印度之前都要接種疫苗，以此防止天花輸入殖民地的預防性措施。”[7]

2.頒布《疫苗接種條例》

1867年8月12日，英國議會通過了一項疫苗接種法案的修正案，規(guī)定所有人必須強制性接種疫苗。1867年9月3日，海峽政府收到了該法案的副本，要求總督向倫敦報告在海峽地區(qū)通過和執(zhí)行類似規(guī)定的可能性。[3]49立法會在1868年通過《疫苗接種條例》，規(guī)定：“疫苗接種由疫苗機構的公共接種人員或醫(yī)生執(zhí)行。”“現(xiàn)居殖民地或將居留殖民地的7歲以下未接種的兒童，必須在條例實施3個月內(nèi)接種疫苗；殖民地的新生兒必須在出生后3個月內(nèi)接種疫苗。符合上述情形，且因父母死亡、疾病等原因無力照顧而被他人看管的孩子，收養(yǎng)者必須在領養(yǎng)3個月內(nèi)帶孩子接種疫苗?！薄叭魏紊a(chǎn)或試圖生產(chǎn)假疫苗，以及私自為他人接種疫苗的行為或個人都屬犯罪，一經(jīng)裁判官定罪，可處以不超過100元的罰款，或不超過6個月的監(jiān)禁，或兩者并罰?！盵8]23-27條例于1869年5月1日開始在新加坡與檳榔實施。為了保證《疫苗接種條例》能夠有效落實，殖民地先引入了《出生和死亡登記條例》，第一次對出生和死亡進行強制性登記，規(guī)定出生和死亡登記員的主要職責是通知新生兒父母關于強制接種兒童疫苗的情況，以便為強制疫苗接種提供基礎。條例實行一年半后，1870年底總督在立法會上宣布，“《疫苗接種條例》運行良好，盡管接種條例和出生登記條例都受到一些來自當?shù)厝说姆磳?，但是他們很快能從中受益?！盵3]691872年底，新加坡建立了“天花醫(yī)院”，隔離天花患者。到19世紀80年代，海峽殖民地的疫苗接種成功率在70%以上，[4]202新加坡成效尤其突出，到1888年，新加坡的疫苗接種成功率達到98.2%，是海峽殖民地中最高的。[4]449新加坡的天花基本上得到了遏制。

(二)麻風病及其處置方式

麻風病也是較早引起殖民地醫(yī)生注意的傳染病。1828年的檳榔嶼和新加坡華人貧民醫(yī)院里，100多名病人中，有14人患有麻風病。[9]患病人數(shù)并不多，但在醫(yī)生看來這是一種令人擔憂的傳染病，希望將其作為殖民政府公共責任的一部分，并建議制定一系列措施用以消除麻風病。為了避免疾病的傳播，殖民當局在新加坡建立了一個臨時收容所，以容納30名貧民，但實際數(shù)字卻是計劃接收的2倍。另外，在庇護所里也沒有相應的隔離措施，健康的貧民與麻風病患者同住一個屋檐下。當局在輿論的壓力之下最終決定將健康的貧民留在庇護所，患病的貧民送入貧民醫(yī)院。

1.隔離麻風病人

隨著人們對麻風病恐懼的加深，殖民政府也不斷嘗試尋找解決辦法。1869年11月24日，應英國殖民大臣要求，新加坡成立專職委員會研究麻風病人問題。1871年6月5日，委員會完成調(diào)查，向總督提交了報告，建議為麻風病人建立一個獨立的避難所，遠離人群。立法會將報告和會議記錄送交倫敦的殖民大臣幾個月后收到了答復，在答復中，殖民大臣指出“海峽殖民地政府有強烈的愿望把麻風病人從公眾的視線中移走”，他似乎在原則上同意這個做法，但也提醒新加坡政府所采取的任何行動都應該是人道的，要確保麻風病人得到妥善照顧，并依法保護他們的權利。[9]隔離麻風病人的做法得到批準。

1871年，殖民當局在新加坡北約620公里的木蔻山(Jerejak，在金銀島)開了一家麻瘋病院，許多麻風病患者被遷移到那里。另外，也從鄰近島上收集了一些被荷屬東印度公司丟棄在岸邊的病人。仍有一些麻風病人留在貧民醫(yī)院繼續(xù)接受治療。直到1873年10月，新加坡才為麻瘋病人在郊區(qū)建立一個合適的機構。1882年，殖民政府在陳篤生醫(yī)院后面建立了一個女性病房，用于接收女性麻風病病人。在此之前，少數(shù)女性麻瘋病患者在貧民醫(yī)院的隔離病房內(nèi)被隔離。1897年，女性麻瘋病病房的地面擴大，接收更多女性麻風病人。在新加坡、馬六甲、柔佛州和霹靂州，擴建了一些女性麻瘋病醫(yī)院，成為女性麻瘋病患者的主要收集中心。

19世紀末，具有傳染性的遺傳理論證明了強制隔離是控制疾病的正確方法。隔離政策一定程度上有利于麻風病人健康的恢復，同時有利于殖民政府的管理，因此隔離政策對于公共衛(wèi)生安全有一定的保障。麻風病院設立后，木蔻山成為麻風病人隔離中心，麻風病人數(shù)量大大增加，迫使麻風病醫(yī)院在1886年增加了額外的病房。1881-1900年是麻風病院大規(guī)模擴張的時期。19世紀80年代，海峽殖民地當局決定將所有新加坡和馬六甲的男性麻風病人集中在木蔻山麻風病院，以減輕藥物的供應，減少逃跑案例。

2.頒布《麻風病條例》

1886年，為了使麻風病的監(jiān)禁合法化，麻風病被列入《檢疫和疾病預防法》的危險傳染病名單。1899年海峽殖民地立法會頒布《麻風病條例》，條例規(guī)定：總督有權設立收容所，接收或拘留麻風病患者；禁止麻風病患者在任何公共浴室洗澡和任何旅館、招待所或寄宿處住宿。任何歐洲警察在沒有逮捕令的情況下，也可以逮捕被他懷疑為麻風病的患者。這些被逮捕的人，經(jīng)過醫(yī)生檢查之后，不是麻風病患者應立即釋放。未與公眾隔離的麻風病患者，如果生活中有可能將病毒傳染給他人，法院將會對其拘留。首席民事醫(yī)療員與當局的市政衛(wèi)生官在所管理的轄區(qū)內(nèi)如懷疑某住宅或建筑物中有麻風病患者，該醫(yī)生或官員可以以書面授權，不經(jīng)當事人同意便可直接進入房屋或建筑物中，如有必要可訴諸武力。禁止麻風病患者從事面包師、屠夫、廚師、洗衣工、裁縫、理發(fā)師、家政服務員、護士、人力車和其他公共車輛司機、船員等職業(yè)?！叭魏稳巳邕`反本條例，或根據(jù)本條例訂立的未明文規(guī)定罰款的任何規(guī)則，處以最高五十元的罰款，拖延支付的監(jiān)禁一個月。”[10]794-800另外，被拘留的麻風病患者可視情況而定，向政府提交一定的費用用于麻風病收容的日常開支。除了對本地麻風病患者進行隔離治療外，殖民當局堅決抵制外來麻風病患者在任何港口登陸新加坡。

《麻風病條例》的實施使得隔離和防控麻風病傳播有據(jù)可循，麻風病收容所也越來越得到認可。麻風病院成了麻風病人的庇護所，雖然19世紀的麻風病條例還不夠完善，但為20世紀麻風病條例的改善奠定了基礎，在新加坡和馬來亞的立法目錄表中我們發(fā)現(xiàn)政府對麻風病的管理法案越來越完善，在一定程度上為遏制麻風病提供了法律保障。

到19世紀90年代，麻風病的發(fā)病率相對平緩(見表2)。1895后海峽殖民地年度報告中不再有麻風病例的記錄，說明麻風病在1895年后不再是海峽地區(qū)大規(guī)模發(fā)生的傳染病。

表2 新加坡麻風病院病人統(tǒng)計(單位：人)

(三)霍亂的流行與防治

新加坡被東印度公司占領9個月之后，第一次遭受了霍亂的襲擊。[9]加爾各答方面及時從檳城輸送藥品給法夸爾少校，并提供遏制疾病的建議，使疾病得到控制。1841年4月，霍亂在馬六甲和新加坡再次爆發(fā)。1849年，一份據(jù)稱來自英國衛(wèi)生委員會的醫(yī)學報告聲稱，霍亂沒有傳染性，主要是由污穢引起的，富勒頓州長因此呼吁印度當局提供緊急資金，以改善定居點內(nèi)主要城鎮(zhèn)的排水和污水收集。[9]然而，沒有得到答復。

19世紀上半葉，新加坡人面對霍亂基本束手無策?；魜y流行之時，治療藥方也不具備任何科學性，藥方里含有大量的咖啡因，治病的同時也會致人死亡，迫使當局對醫(yī)生所開藥品劑量進行嚴格規(guī)定。[11]除藥物存在問題之外，新加坡的醫(yī)院也是病菌滋生之地，例如貧民醫(yī)院附近就是大型垃圾場，病房擁擠，衛(wèi)生條件差。很多人因害怕隔離不愿意接受治療，患者家屬有意隱藏病人，拒絕去醫(yī)院，所以在醫(yī)院的數(shù)據(jù)上看不出霍亂疫情的真實情況(見表3)。面對霍亂的流行，許多當?shù)氐木用裰荒茉谖缫古e行游行，大聲祈禱、敲鑼打鼓，向天空投煙火，以此來避免疾病、災禍。

表3 19世紀中期新加坡醫(yī)院霍亂病例統(tǒng)計(單位：人)

1867年，新加坡正式轉移到英國王室直轄之下，對新加坡的關注與之前相比有所增加，處理公共衛(wèi)生與疾病問題也更加積極，但并沒有抑制疾病的爆發(fā)。霍亂在炎熱的月份，受到供水和排污影響往往傳播得更快。1873年在新加坡爆發(fā)了嚴重的霍亂疫情，死亡率為41.5%。[3]191霍亂最初始于坎丹·克爾巴和甘榜·卡波，然后傳播到梧槽和甘榜格蘭姆。由于坎丹·克爾巴地勢低洼，排水不暢，加上該地衛(wèi)生條件惡劣致使疾病迅速傳播。第一個病例于7月15日在精神病院被發(fā)現(xiàn)，到7月26日，共有268例，其中113例以死亡告終。[12]274因為政府的醫(yī)療救助和雨季的來臨使疫情終于在8月份得到了控制。1873年9月10日，海峽殖民地首席民事醫(yī)務官蘭德爾宣布霍亂疫情結束。霍亂結束時患者共有857例，其中448人死亡，[12]274到1873年年底，霍亂病例仍然間歇性出現(xiàn)。

19世紀90年代，根據(jù)海峽殖民地年度報告，新加坡算是海峽地區(qū)唯一還會出現(xiàn)霍亂疫情的地方，1895和1896年連續(xù)兩年疫情嚴重，好在其它年份都只是零星病例(見表4)，到19世紀末，霍亂不再是威脅新加坡的主要傳染病。

表4 1891-1899年新加坡霍亂病例統(tǒng)計(單位：人)

三、傳染病防控和口岸檢疫制度的建立

上述針對具體病種的條例措施確實起到了遏制作用，1870年海峽殖民地針對性病頒布了《傳染病條例》。這些法令條例的制定開啟了海峽殖民地的公共衛(wèi)生立法進程，具備里程碑的意義。但是，真正推動新加坡防疫機制建立健全的是《市政條例》和檢驗檢疫的規(guī)定。

(一)《市政條例》

新加坡開埠后的頭幾十年，殖民地管理相對簡單，市政服務通常包括維修道路及橋梁、清潔市鎮(zhèn)、消除滋擾等，而這些工作均由政府人員負責。此外，殖民政府的許多地方事務都交由警察來處理，公共衛(wèi)生也一樣。海峽殖民地第16號條例規(guī)定警隊要協(xié)助政府執(zhí)行稅收、衛(wèi)生、水利、檢疫等管理。[10]746-750隨著人口的增加，一個機構身兼數(shù)職的簡約型管理方式遠遠無法滿足城市發(fā)展的需要，特別是傳染病暴發(fā)時更是捉襟見肘，1887年《市政條例》獲得通過，其中第一次明確提到了公共衛(wèi)生。

《市政條例》對于新加坡防疫機制的重大意義有兩點：

第一，該條例的第四部分規(guī)定成立“市衛(wèi)生部”，目的是為公共安全、健康和方便做好一切事項。根據(jù)條例，新加坡獨立的官方衛(wèi)生管理機構應運而生。1887年殖民政府組建市衛(wèi)生委員會，1889年5月市衛(wèi)生部成立，下設醫(yī)療衛(wèi)生官，一般由醫(yī)生擔任該職位，負責公共衛(wèi)生的日常管理。埃利斯博士被任命為新加坡首位醫(yī)療衛(wèi)生官，負責新加坡各種衛(wèi)生相關事務。埃利斯對他的工作做過以下陳述：“我于1889年5月13日出任新加坡市代理醫(yī)療衛(wèi)生官一職，通常每天4小時用于處理市衛(wèi)生狀況……只有通過頻繁的拜訪、通知和傳喚，他們才能保持好秩序?！盵10]363

1890年2月，海峽殖民地的衛(wèi)生官員在報告中也指出，“新加坡排水系統(tǒng)存在問題。廁所與排水渠有關，在排水渠的噴射器開始運作前，通常要向廁所中注入大量的水，因為排放通道被大量污物堵塞。一旦出現(xiàn)這種情況，且只有一個排氣口，下水道所產(chǎn)生的氣體，最終不利于人們的身體健康和公共衛(wèi)生的發(fā)展。該月發(fā)出了14張傳票，因為他們在收到通知后，未能及時處理廁所污物。34人收到通知，要求他們把廁所和街道排水管分開；19名居民因在他們的糞池中有超過一英尺的糞便而被傳喚。”[13]

第二，對傳染病的防控防疫做了詳細、明確的規(guī)定。1896年海峽殖民地立法會通過新的“市政條例”,1897年1月1日期實施，取代之前使用的1887年“市政條例”、1889年“市政條例修訂條例”“1869年消防條例”“1894年市政屠宰場條例”和1856年印度法案對應的市政條款等條例規(guī)定。新市政條例第222-231條款是專門關于“傳染病防控”的規(guī)定，將天花、霍亂、鼠疫、白喉、膜性丹毒、猩紅熱等疾病歸類為“危險的傳染病”。[14]1474-1475這也是新加坡殖民當局首次為傳染病防控制定的專項法規(guī)。

“傳染病防控”內(nèi)容分以下幾方面：[14]1541-1544

(1)傳染病的報告制度：“住所周圍出現(xiàn)危險的傳染病時，應當立即到警局反映情況，接到報案的警務人員有責任立即通知衛(wèi)生官員。醫(yī)生發(fā)現(xiàn)傳染病例時，應以書面形式呈現(xiàn)給總督或者交由衛(wèi)生官上交總督……24小時內(nèi)未報告且無任何合理解釋的居民或醫(yī)生，可處25元以下的罰款?！薄翱偠健⑿l(wèi)生官員或任何受命處理傳染病事務的專員，有權進入任何住宅，且無須事先通知，如果有需要也可強行進入居民住宅，要求病人轉入醫(yī)院治療?！?/p>

(2)嚴格的隔離措施：“當醫(yī)院或其他住所發(fā)現(xiàn)傳染病病例時，衛(wèi)生官應書面通知業(yè)主或住戶對建筑物進行清潔和隔離，未在特定時間內(nèi)完成的處以110元以下罰款，每拖延一天加5元以下罰款?！薄氨桓腥镜睦臀锲繁仨毤蟹贌?，接到通知但未處理的人處以50元以下罰款。因銷毀物品造成的損失由市政基金補償。”“傳染病感染者住過的房子或使用過的其他建筑，未達到隔離期限或處置要求的不允許出租，違者處以200元以下罰款，酒店和寄宿處等同于出租屋?！?/p>

(3)當局提供財力支持：“提供合適的車輛免費運送病人”“承接公共交通的業(yè)主和司機都應及時轉運病人，違者處以25元以下罰款” “為病人提供隔離區(qū)，并免費提供生活用品”“發(fā)生傳染病爆發(fā)情況時，如果官員認為正常舉措不能有效控制病情擴散，經(jīng)立法會主席批準，可以采取特別措施，所需費用從市政基金支出?！?/p>

(4)以上規(guī)定發(fā)表于公報，廣而告之，任何人不得否定或拒絕履行。

(二)關于口岸檢疫的規(guī)定

新加坡港口檢疫開始于19世紀中期。1850年的第41號法令以及1855年第22號法令分別要求對海峽殖民地的港口檢疫注意事項和港口稅收以法律的形式記錄在案，來往船只必須進行檢疫，對傳染病患者進行隔離。

1886年11月，海峽殖民地立法會通過《檢疫及疾病預防條例》,以“防止感染和傳染性病毒的傳入和傳播”,條例規(guī)定?？恐趁竦馗劭诘乃写?含船上人員與動物)都必須接受檢疫，隔離所有患病的人員和動物，受疾病影響的人員轉移至醫(yī)院或其他地方接受治療，直到他們能夠安全地回到公共場所。[14]970-974

1887年新加坡《市政條例》再次對本港口岸檢疫作了詳細規(guī)定：“第1條，當殖民地范圍以外的任何港口存在或爆發(fā)傳染病時。政府需要發(fā)出通告對港口的停泊與航行做出規(guī)定，該項規(guī)定將一直有效。第2條，中國人的船只?？吭诠嫠械母劭跁r，禁止中國人登陸該地。第3條，廢除1886年檢疫及預防疾病條例中的第14條。規(guī)定所有根據(jù)1886年《檢疫及疾病預防條例》訂立的規(guī)則都要在憲報刊登……規(guī)則必須切實可行，方可提交給立法會審議，如被立法會否決，規(guī)則將會失效。”[10]770-778根據(jù)條例要求，1887年有8艘船只被檢疫隔離，[4]3231888年有15艘船只因霍亂、14艘因天花被檢疫隔離，[4]4491889年1艘船只被檢疫隔離。[4]523

1894年5至10月，中國香港爆發(fā)開埠以來最嚴重的鼠疫，海峽殖民地高度戒備。為了阻止鼠疫進入殖民地，1894年6月立法會通過《預防疾病條例》，[14]1364-1366作為 1886年《檢疫及疾病預防條例》的補充條款?！额A防疾病條例》宣布：“來自中國疫區(qū)或途徑疫區(qū)的中國移民進入殖民地后可能會成為病源；發(fā)出警示禁止中國移民進入海峽殖民地；面對潛在的和任何可能的病例，殖民政府應該有充分的權力采取緊急措施，以維護公共衛(wèi)生?！盵14]1364條例加大了對來自中國的人口和船只的檢疫力度，規(guī)定：“任何口岸出現(xiàn)因中國移民和中國移民船引起的傳染病病例都必須發(fā)布公告”“被公告的中國移民和船只在殖民地范圍內(nèi)都不能合法入境和登陸”“已上岸或試圖登陸的人處以50元以下罰款或6個月以下監(jiān)禁或兩者并罰，同時處罰船主每個移民100元以下罰款或6個月以下監(jiān)禁或兩者并罰?！盵14]1365條例還禁止殖民地本地居民接觸這類移民和船只，規(guī)定：“除港口衛(wèi)生官和華民護衛(wèi)司，其他試圖聯(lián)系這類船只的都處以100元以下罰款或6個月以下監(jiān)禁或兩者并罰。”[14]1366

四、結語

19世紀新加坡殖民地政府防疫機制的建立具有以下特點：

首先，19世紀新加坡防疫機制的建立和公共衛(wèi)生治理具有明顯的自利性。從主觀目的來看，殖民時期的公共衛(wèi)生治理并不是從人民健康的角度出發(fā)，殖民者對熱帶疾病進行調(diào)查研究、訓練衛(wèi)生醫(yī)療人員，是為了自身更好地適應熱帶生活。隨著殖民地經(jīng)濟發(fā)展，人口激增，環(huán)境惡化，殖民者認識到居高不下的死亡率、糟糕的衛(wèi)生狀況已經(jīng)構成制約經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙，在內(nèi)外各種壓力下，為了實現(xiàn)經(jīng)濟利益的最大化，才開始承擔起越來越多的公共衛(wèi)生治理的社會職能。

其次，19世紀新加坡防疫機制的建立一定程度上體現(xiàn)了社會的進步。防疫機制降低了當?shù)鼐用竦幕疾÷?，改善新加坡公共衛(wèi)生環(huán)境， 19世紀60年代以后，殖民當局用于醫(yī)療的公共支出明顯增加(見表5)，為殖民地公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展提供了支撐。殖民政府對公共衛(wèi)生的治理在很大程度上推動了社會的進步，推動了新加坡城市化進展和城市治理的規(guī)范化。

表5 19世紀下半葉海峽殖民政府醫(yī)療衛(wèi)生支出(單位：元)

最后，殖民地當局建立的防疫機制是19世紀新加坡公共衛(wèi)生體系的一部分，但作用較為有限。殖民者建立的是一套西醫(yī)系統(tǒng)，且提供的醫(yī)療資源根本無法覆蓋結構復雜的19世紀新加坡移民社會，促使各種族各自為政、建立相對自成一體的醫(yī)療體系，19世紀新加坡公共衛(wèi)生領域實際上是一種多元共治的局面。尤其是在華人社會，19世紀中后期，華人社團陸續(xù)建立了陳篤生醫(yī)院、同濟醫(yī)院、廣惠肇方便留醫(yī)院等醫(yī)療機構，既解決了華人移民的燃眉之急，也為新加坡的公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展進步做出了重大貢獻。