從農(nóng)民住房權(quán)益視角審視農(nóng)村宅基地和住房制度

呂萍，林馨

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，中國人民大學(xué)住房發(fā)展研究中心，北京 100872）

十九大以來，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措，為農(nóng)村宅基地和住房制度改革提出新的命題。伴隨著城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢(shì)，城鄉(xiāng)人口、土地和資本等要素的流動(dòng)性有所增強(qiáng)，農(nóng)村宅基地和住房領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)新的變化。如返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人口的出現(xiàn)使得農(nóng)村居民成分多元化，農(nóng)民生活水平提高推動(dòng)農(nóng)民住房需求多樣化，農(nóng)業(yè)人口流出導(dǎo)致村莊宅基地空廢化等[1-2]?，F(xiàn)有的宅基地制度無法應(yīng)對(duì)日益增長和變化的農(nóng)民住房權(quán)益訴求，難以適應(yīng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)目標(biāo)。為此，2015年以來，中央先后選取33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開展宅基地制度改革（首批試點(diǎn)15個(gè)地區(qū)），但試點(diǎn)成果并未在2019年修訂的《土地管理法》中得到充分體現(xiàn)。2020年6月中央全面深化改革委員會(huì)審議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，將維護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為不容觸碰的一條底線，強(qiáng)調(diào)深化宅基地制度改革，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好和發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益。由于宅基地是滿足農(nóng)民住房需求的重要載體，農(nóng)民住房權(quán)益是與宅基地制度改革最密切的權(quán)益。在新一輪宅基地制度改革推行之際，圍繞農(nóng)民住房權(quán)益視角對(duì)農(nóng)村宅基地和住房制度的歷史弊病、改革成效和未來方向進(jìn)行重新審視，不僅有助于保障宅基地和住房制度改革有效推進(jìn)，而且能夠更好地適應(yīng)農(nóng)民安居樂業(yè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)。

一般認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為滿足本組織內(nèi)成員的居住生活需要和家庭副業(yè)需要而分配給農(nóng)戶使用的集體建設(shè)用地及附屬設(shè)施用地[3-4]，也有一些學(xué)者將其視為具有福利性質(zhì)的農(nóng)村住宅用地[5]。從研究視角來看，宅基地和住房制度研究覆蓋法學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科視角，討論的重點(diǎn)包括產(chǎn)權(quán)界定與分割[6-7]、退出與流轉(zhuǎn)[8-9]、制度變遷與改革[10-11]等方面。其中，學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于是否賦予宅基地財(cái)產(chǎn)功能。既有研究主要形成了兩派觀點(diǎn)：一派觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地具有強(qiáng)烈的居住保障屬性，宅基地財(cái)產(chǎn)功能顯化不應(yīng)作為宅基地制度改革的重點(diǎn)。如劉銳和賀雪峰[12]指出，由于農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)屬性長期偏弱，交易效率不應(yīng)作為宅基地利用目標(biāo)，應(yīng)發(fā)揮宅基地保障居住和服務(wù)農(nóng)業(yè)的功能。另一派觀點(diǎn)認(rèn)為在承認(rèn)宅基地居住保障屬性的同時(shí)，應(yīng)重視實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)功能。宅基地是農(nóng)村居民最重要的資產(chǎn)[13]，農(nóng)民最看重宅基地和房屋的財(cái)產(chǎn)屬性[14]，應(yīng)當(dāng)充分激活宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)功能。

兩種觀點(diǎn)均是從宅基地自身功能的角度進(jìn)行闡述，存在各自的偏頗和局限性。居住保障派的觀點(diǎn)難以解決當(dāng)前廣大農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)、發(fā)展動(dòng)力不足等問題；財(cái)產(chǎn)顯化派的觀點(diǎn)往往一刀切，忽視了中西部農(nóng)村地區(qū)土地財(cái)產(chǎn)屬性天然不彰的客觀條件[15]。此外，兩種觀點(diǎn)通常僅考慮宅基地的法律使用主體（即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員）的權(quán)益，忽略了農(nóng)民成分和農(nóng)民權(quán)益訴求日益多樣化的現(xiàn)實(shí)。隨著鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程推進(jìn)，農(nóng)村住房權(quán)益主體逐漸擴(kuò)大，農(nóng)民住房權(quán)益訴求不斷升級(jí)，對(duì)農(nóng)村宅基地和住房制度提出新的要求。為此，有必要從農(nóng)民住房權(quán)益的視角對(duì)農(nóng)村宅基地和住房制度進(jìn)行重新審視，回避學(xué)界對(duì)宅基地功能說的爭(zhēng)議，回歸農(nóng)民主體本位，直面不同地區(qū)農(nóng)民多樣化的改革訴求，提高宅基地和住房制度改革效益。

綜上所述，農(nóng)民住房權(quán)益視角下的宅基地和住房制度改革，需要重構(gòu)多樣化的農(nóng)村住房及住宅用地供應(yīng)體系，滿足農(nóng)村居民的基本居住需求、日益增長的改善型居住需求和住房投資與融資需求。因此，本文從農(nóng)民住房權(quán)益視角出發(fā)，結(jié)合相對(duì)剝奪理論和需求層次理論，從農(nóng)民住房權(quán)益平等性、權(quán)益主體結(jié)構(gòu)和權(quán)益層次三個(gè)方面分析當(dāng)前農(nóng)村宅基地和住房制度產(chǎn)生的問題，并解析農(nóng)民住房權(quán)益殘缺的理論影響。以2015年以來全國宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)為例，全面探討上一輪制度改革在農(nóng)民住房權(quán)益保護(hù)層面的經(jīng)驗(yàn)和瓶頸，嘗試提出深化農(nóng)村宅基地和住房制度改革的目標(biāo)、原則和建議，以期為深化宅基地和住房制度改革提供方案設(shè)計(jì)。

1 農(nóng)民住房權(quán)益視角下宅基地和住房制度產(chǎn)生的問題與影響

住房權(quán)益是指人們與住房相關(guān)的權(quán)利和利益[16]，包括居住權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。隨著城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)不斷加快，農(nóng)村住房權(quán)益主體逐漸多樣化、農(nóng)民住房權(quán)益層次不斷升級(jí)，現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地和住房制度供給無法適應(yīng)農(nóng)民住房需求，產(chǎn)生系列權(quán)益矛盾和影響。

1.1 住房權(quán)益不平等，農(nóng)民住房相對(duì)剝奪感凸顯

在現(xiàn)行的宅基地和住房制度框架下，農(nóng)民住房權(quán)益不平等問題突出，表現(xiàn)在農(nóng)民集體內(nèi)部和城鄉(xiāng)居民之間住房權(quán)益不平等兩個(gè)方面。

1）農(nóng)民集體內(nèi)部住房居住權(quán)益不平等。由于農(nóng)民建房管理制度長期不規(guī)范和管理松散等原因，現(xiàn)實(shí)中一戶多宅、一宅多戶和增量停批現(xiàn)象并存。一方面，一戶多宅問題普遍，宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象突出。例如，中國人民大學(xué)住房發(fā)展研究中心的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，江西余江區(qū)改革前農(nóng)戶共7.3萬戶，一戶多宅的有2.9萬戶，占比高達(dá)39.7%；廣西北流市選定的三個(gè)首批改革示范村的宅基地閑置、空置率高達(dá)85%。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，宅基地閑置、空置問題更加嚴(yán)重。如住戶戶口外遷，或者住戶村里已經(jīng)沒有繼承人，形成“人減地不減”“人走地不動(dòng)”的格局。另一方面，早期的粗放利用導(dǎo)致新增宅基地需求難以保障，一宅多戶、增量停批現(xiàn)象日益嚴(yán)重。2008年原國土資源部的一項(xiàng)調(diào)查顯示，83個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域中停止審批宅基地的有36個(gè)，占43.4%[17]。當(dāng)前，由于土地資源緊張、宅基地指標(biāo)嚴(yán)格管控或者農(nóng)村資產(chǎn)固化等因素，多年沒有集體土地用于宅基地分配的現(xiàn)象更加普遍，形成“增人不增地”的實(shí)際分配格局。這種狀況導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、人均耕地少的一些地區(qū)產(chǎn)生嚴(yán)重的宅基地供需矛盾[18]。如廣西北流市，農(nóng)村人口增長和家庭分戶產(chǎn)生的住房需求大，但無法通過宅基地申請(qǐng)途徑解決住房問題，只能倒逼農(nóng)戶自己找地解決，造成農(nóng)房建在林地上、甚至水田中的違規(guī)情況。

2）城鄉(xiāng)居民之間住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益不平等。農(nóng)村宅基地雖可無償無限期使用，但農(nóng)民實(shí)際享有的宅基地和住房權(quán)能與城市居民差距明顯，體現(xiàn)為收益權(quán)和處置權(quán)的不完整。《民法典》僅規(guī)定了宅基地使用權(quán)人的占有和使用權(quán)能，城市建設(shè)用地使用權(quán)人則同時(shí)享有占有、使用和收益權(quán)能。另外，在房地一體的制度原則下，限制宅基地流轉(zhuǎn)范圍、禁止宅基地抵押等規(guī)定使得宅基地和住房處置困難。相比之下，城市居民的住房處置權(quán)能完整，城鄉(xiāng)居民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益不平等現(xiàn)象明顯。

農(nóng)民住房權(quán)益不平等導(dǎo)致農(nóng)民住房相對(duì)剝奪感突出。相對(duì)剝奪理論認(rèn)為人們?cè)谂袛嘧约旱睦娅@得狀況進(jìn)而評(píng)價(jià)公平與否時(shí)，并不完全依照既得利益的絕對(duì)價(jià)值，在很大程度上取決于相對(duì)比較結(jié)果[19]。當(dāng)人們通過與參照群體的比較認(rèn)為自身利益被其他群體剝奪時(shí)即會(huì)產(chǎn)生相對(duì)剝奪感[20]。大多數(shù)研究以收入作為相對(duì)剝奪維度[21]，但也有研究指出，住宅質(zhì)量、住宅面積和土地等社會(huì)資源、權(quán)益的相對(duì)匱乏也會(huì)引起相對(duì)剝奪感[22]。如圖1所示，在農(nóng)民集體內(nèi)部，一戶多宅、一宅多戶和增量停批等現(xiàn)象并存，導(dǎo)致占有宅基地和農(nóng)房數(shù)量較少的農(nóng)民相對(duì)占有宅基地和農(nóng)房較多的農(nóng)民產(chǎn)生相對(duì)剝奪感。隨著示范和模仿效應(yīng)顯現(xiàn)，一戶多宅、違規(guī)占用等現(xiàn)象將屢禁不止，引發(fā)農(nóng)村社會(huì)矛盾。同時(shí)，城鄉(xiāng)居民住房權(quán)益的差異，也會(huì)造成農(nóng)民相對(duì)于市民產(chǎn)生相對(duì)剝奪感[23]。尤其在城鎮(zhèn)化帶來城市周邊土地、住房紅利日益增大的背景下，宅基地和農(nóng)房流轉(zhuǎn)、抵押受限，使得農(nóng)民無法與市民一樣享受不動(dòng)產(chǎn)增值收益。一方面引發(fā)農(nóng)民的消極情緒和權(quán)利訴求，造成社會(huì)不公平和不穩(wěn)定；另一方面城鄉(xiāng)居民住房權(quán)能的差異也會(huì)擴(kuò)大城鄉(xiāng)收入差距，阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

圖 1 住房權(quán)益不平等與相對(duì)剝奪感產(chǎn)生Fig. 1 Housing rights inequality and the sense of relative deprivation

1.2 住房權(quán)益主體結(jié)構(gòu)變化，封閉制度阻礙轉(zhuǎn)移人口市民化與村民化

近年來，伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，城鄉(xiāng)間、鄉(xiāng)鄉(xiāng)間人口流動(dòng)使得農(nóng)村住房權(quán)益主體發(fā)生變化。當(dāng)前農(nóng)村封閉的宅基地和住房制度結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)住房權(quán)益主體的變化結(jié)構(gòu)，同時(shí)阻礙了返鄉(xiāng)人口村民化和進(jìn)城人口市民化，不利于推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

1.2.1 封閉的農(nóng)村宅基地和住房取得制度阻礙返鄉(xiāng)人口村民化 隨著城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口自由流動(dòng)，生活在農(nóng)村的住房權(quán)益主體也在發(fā)生著較大變化。除了有戶籍在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也有戶籍在其他農(nóng)村的外來務(wù)工人員、戶籍不在農(nóng)村的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員或繼承使用人員，后三種統(tǒng)稱為農(nóng)村非集體經(jīng)濟(jì)組織成員。2019年11月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新聞發(fā)布會(huì)宣布全國返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員累計(jì)850萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?.5%，且呈現(xiàn)逐年增長態(tài)勢(shì)。隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平提升和農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)增加，外來務(wù)工和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員將越來越多，并成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的一支重要力量。

但是，在當(dāng)前封閉的宅基地和住房取得制度框架下，外來務(wù)工人員僅可以通過租賃農(nóng)房的方式滿足居住需求；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員除租賃外還允許依規(guī)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作利用宅基地改建自住房；繼承使用人員通常允許其居住現(xiàn)有住房但不得改建或重建。上述方式盡管能解決非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本居住需求，但均屬于不穩(wěn)定的居住方式，無法解決居民的改善性居住需求。另外，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法使用宅基地建房的渠道始終沒有打通，難以使其產(chǎn)生長久居留的歸屬感，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的有效激勵(lì)[24]，嚴(yán)重阻礙了返鄉(xiāng)人口村民化，加劇鄉(xiāng)村衰敗困局。

1.2.2 封閉的農(nóng)村宅基地和住房流轉(zhuǎn)制度阻礙進(jìn)城人口市民化 現(xiàn)實(shí)中更頻繁的人口流動(dòng)方向是從農(nóng)村流向城市，當(dāng)前的制度規(guī)定也束縛了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。首先，受限制的農(nóng)村宅基地和住房流轉(zhuǎn)制度加大了農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的難度。一方面，對(duì)宅基地受讓對(duì)象的成員限制，導(dǎo)致農(nóng)民最重要的資產(chǎn)（宅基地和住房）無法通過市場(chǎng)機(jī)制顯化真實(shí)價(jià)值，使得農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)變?nèi)狈Y金支持[25]。另一方面，當(dāng)前制度規(guī)定流轉(zhuǎn)或退出后無法再申請(qǐng)宅基地，這不僅加大了農(nóng)民退出和盤活宅基地與住房的機(jī)會(huì)成本[26]，也加深了農(nóng)民和土地的依附關(guān)系，直接阻礙了農(nóng)民的市民化意愿。因此，農(nóng)村人口離開鄉(xiāng)村后，空閑的住房和土地問題突出，尤其是常年空閑的住房和土地，不僅影響農(nóng)村景觀，也會(huì)帶來土地的低效使用和浪費(fèi)。

其次，現(xiàn)行制度忽略了農(nóng)村人口進(jìn)城后的住房保障權(quán)益。農(nóng)民進(jìn)城后，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)非農(nóng)化，為城市繳納稅收，其農(nóng)民身份事實(shí)上發(fā)生轉(zhuǎn)變，應(yīng)納入到城市社會(huì)保障范疇之中[27]。但現(xiàn)實(shí)中進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在工作地如何享受市民待遇的問題尚未完全解決，尤其是缺乏享受政府提供的保障性住房權(quán)益。這進(jìn)一步鞏固了農(nóng)民將宅基地視為抵御城市風(fēng)險(xiǎn)的兜底保障觀念，阻礙閑置宅基地盤活和利用，不利于鄉(xiāng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)融合。

1.3 住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益殘缺，難以滿足農(nóng)民日益升級(jí)的住房需求

宅基地為集體所有，農(nóng)民無償無限期使用，事實(shí)上也可以繼承使用；宅基地上房屋為農(nóng)民個(gè)人所有，可以繼承。按照現(xiàn)行制度規(guī)定理解，宅基地具有身份屬性、保障屬性和福利屬性。即只有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員能夠申請(qǐng)宅基地，宅基地是保障“戶有所居”和農(nóng)民基本居住權(quán)利的住宅用地，是無償獲得和無償使用的住宅用地。長期以來，宅基地因其身份、保障和福利屬性，僅作為“保底型”的住宅用地使用。農(nóng)民住房主要用于滿足農(nóng)民的居住需求，避免農(nóng)民流離失所而危及社會(huì)穩(wěn)定[28]。

隨著城市化進(jìn)程加速和農(nóng)民的自我發(fā)展意識(shí)提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些農(nóng)民對(duì)于宅基地和住房的需求層次已經(jīng)升級(jí)，從基本居住需求向住房改善、投資等更高層次的需求轉(zhuǎn)變。按照Maslow[29]的觀點(diǎn)，人們的需求存在生理、安全、社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)五個(gè)層次，當(dāng)某一層級(jí)的需求被滿足后人們會(huì)追逐更高層級(jí)的需求。城市住房領(lǐng)域的幾項(xiàng)研究也表明，作為人們賴以生存的生活資料，住房能夠滿足人們不同層次的需要。例如，公共住房能滿足居民的基本生理需求和安全需求[30]，合租式共享住房、高品質(zhì)住房社區(qū)能夠滿足居民的社交需求和尊重需求[31]。另外，住房作為重要的投資品，能夠直接帶來住房財(cái)富[32]，滿足人們的尊重和自我實(shí)現(xiàn)需求。

在農(nóng)村地區(qū)，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和農(nóng)民生活水平提高，農(nóng)民的住房需求也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。其一，農(nóng)民對(duì)住房品質(zhì)的要求隨農(nóng)民收入提高而不斷提升。高收入農(nóng)民的住房需求從基本生理保障向社交、尊重等需求層次轉(zhuǎn)變，農(nóng)村依賴單一宅基地自建房的住房供給模式難以滿足農(nóng)民日益多樣的住房需求。其二，隨著農(nóng)民置產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的增加，農(nóng)民更加渴望獲得抵押、流轉(zhuǎn)等財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，實(shí)現(xiàn)宅基地和農(nóng)房的資產(chǎn)增值功能和融資功能，滿足其住房投資需求。尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城郊的宅基地和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)性價(jià)值早已凸顯，在高昂的城市居住成本驅(qū)動(dòng)下，外來人口、新市民成為城郊宅基地和住房的重要需求主體[33]。但由于現(xiàn)行制度在宅基地和農(nóng)房處置層面的諸多限制，如流轉(zhuǎn)范圍限于村集體內(nèi)部、宅基地抵押限制等，宅基地和農(nóng)房“有市無價(jià)”，只能淪為“沉睡資產(chǎn)”或進(jìn)行隱形流轉(zhuǎn)，束縛農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入獲取和自我發(fā)展能力實(shí)現(xiàn)。

2 全國宅基地制度改革中農(nóng)民住房權(quán)益實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)新與經(jīng)驗(yàn)

為化解農(nóng)村發(fā)展的制度頑疾，理順和解決制度與農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民需求多樣性的矛盾，2015年中央選取浙江義烏市、江西余江區(qū)等15個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)。經(jīng)歷“單項(xiàng)批復(fù)—范圍拓展—期限延長”等過程[34]，迄今為止，試點(diǎn)地區(qū)在保障農(nóng)民住房權(quán)益等方面產(chǎn)生許多創(chuàng)新與經(jīng)驗(yàn)。

2.1 差異化保障農(nóng)民居住權(quán)益，降低農(nóng)民集體內(nèi)部相對(duì)剝奪感

住房相對(duì)剝奪感是產(chǎn)生社會(huì)矛盾的根源，是需要引起關(guān)注的重要問題。通過宅基地制度創(chuàng)新改革，化解農(nóng)民集體內(nèi)部的宅基地與住房矛盾，是建立鄉(xiāng)村文明和社會(huì)安定的重要保障。農(nóng)民集體內(nèi)部住房權(quán)益的平等不僅體現(xiàn)在住房的基本保障方面，也體現(xiàn)在事實(shí)上形成的“一戶多宅”問題的處理上。根據(jù)宅基地資源稟賦程度不同，各地區(qū)堅(jiān)持因地制宜、分類施策等原則，差異化保障農(nóng)民的居住權(quán)益，降低農(nóng)民集體內(nèi)部相對(duì)剝奪感。江西余江區(qū)、四川瀘縣等人地關(guān)系寬松的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”；陜西高陵市、新疆伊寧市等地在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)外分別實(shí)行“一戶一房”（集中建設(shè)農(nóng)民公寓和住宅小區(qū)）和“一戶一宅”；浙江義烏市等地則進(jìn)一步進(jìn)行了有償調(diào)劑、有償選位等市場(chǎng)化探索，通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)緩解了宅基地供求矛盾。

對(duì)于“一戶多宅”情況的處理，一些地區(qū)鼓勵(lì)農(nóng)民退還宅基地給集體，通過有償或者無償?shù)姆绞酵顺?，再由集體統(tǒng)一收儲(chǔ)和配置，用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如江西余江區(qū)、寧夏平羅縣等地。另一些地區(qū)允許農(nóng)民自己在規(guī)定的范圍內(nèi)，自行處置（轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等）宅基地，如浙江義烏市等地。“一戶一宅”或“一戶一房”的制度安排和“一戶多宅”情況的差異化處理有效保障了農(nóng)民的居住權(quán)益，有助于宅基地資源在農(nóng)民內(nèi)部公平與合理配置，降低農(nóng)民內(nèi)部因資源分配不均引發(fā)的相對(duì)剝奪感。

2.2 豐富宅基地和農(nóng)房使用權(quán)能，降低城鄉(xiāng)居民相對(duì)剝奪感

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中日益凸顯的城鄉(xiāng)居民住房權(quán)益的差異，也是產(chǎn)生相對(duì)剝奪感的重要因素。宅基地制度改革對(duì)于緩解城鄉(xiāng)矛盾、穩(wěn)定城鄉(xiāng)發(fā)展同樣意義重大。城鄉(xiāng)居民住房權(quán)益的最大差別體現(xiàn)在住房的處置和流轉(zhuǎn)上。各地通過宅基地制度改革探索了多種處理方式。

1）豐富并實(shí)現(xiàn)宅基地和住房抵押權(quán)能。15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均出臺(tái)相應(yīng)的《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，允許農(nóng)民將住房所有權(quán)和所占宅基地使用權(quán)作為抵押物，向銀行申請(qǐng)貸款。截至2019年，浙江義烏市、湖南瀏陽市、福建晉江市、云南大理市等二、三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)累計(jì)發(fā)放貸款規(guī)模較大，均超過10億元，有力地解決了農(nóng)村房屋、土地等資產(chǎn)變現(xiàn)難問題，為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的資金支持。江西余江區(qū)、寧夏平羅縣等農(nóng)業(yè)主導(dǎo)地區(qū)的資金需求相對(duì)較小，抵押規(guī)模一般不超過1億元，但也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入部分提高，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村新活力。

2）豐富并實(shí)現(xiàn)宅基地和住房流轉(zhuǎn)權(quán)能。浙江義烏市、福建晉江市等9個(gè)地區(qū)將宅基地流轉(zhuǎn)范圍由村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部擴(kuò)大到縣域范圍（表1），允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過轉(zhuǎn)讓、出租和置換等方式在全縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)向符合一戶一宅條件的農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。安徽金寨縣等3地允許宅基地使用權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大宅基地和住房的市場(chǎng)范疇，有助于農(nóng)村宅基地和住房在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范疇內(nèi)進(jìn)行再配置。流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)收益，縮小與城市居民住房權(quán)益不平等的格局，降低農(nóng)民與市民間的相對(duì)剝奪感具有重要意義。

表1 試點(diǎn)地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)范圍規(guī)定Table 1 Scope of homestead transfer in pilot areas

2.3 完善農(nóng)村宅基地和住房市場(chǎng)，顯化農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益

宅基地和住房收益是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益的重要來源。試點(diǎn)地區(qū)通過宅基地制度創(chuàng)新，明晰了產(chǎn)權(quán)關(guān)系、搭建了有形市場(chǎng)，使農(nóng)民宅基地和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到部分顯化和實(shí)現(xiàn)，能夠更好地滿足農(nóng)民住房需求。具體的探索方式有：

1）建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，規(guī)范農(nóng)村宅基地和住房流轉(zhuǎn)行為。寧夏平羅縣、云南大理市、湖北宜城市等多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，統(tǒng)籌宅基地使用權(quán)、農(nóng)房所有權(quán)等農(nóng)村資源要素至平臺(tái)進(jìn)行交易管理。交易平臺(tái)的建立既節(jié)省了信息搜尋等交易成本，又規(guī)范了市場(chǎng)交易程序，是完善農(nóng)村住房市場(chǎng)、顯化農(nóng)村宅基地和住房財(cái)產(chǎn)價(jià)值的重要基礎(chǔ)。

2）確定農(nóng)村宅基地和農(nóng)房價(jià)格，確保交易公正合理。試點(diǎn)地區(qū)主要通過招拍掛和協(xié)商兩種方式確定農(nóng)村宅基地和住房交易價(jià)格。為保證交易有價(jià)可依，保障農(nóng)民權(quán)益，浙江義烏市率先建立了農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系；寧夏平羅縣等地區(qū)建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易價(jià)格評(píng)估機(jī)制，確保農(nóng)村宅基地和住房交易價(jià)格合理。農(nóng)村宅基地和住房價(jià)格體系建立能夠有效規(guī)避交易價(jià)格陷阱，更好地保障交易雙方權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村宅基地和住房市場(chǎng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

3）建立城鄉(xiāng)要素流動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)閑置宅基地和農(nóng)房價(jià)值變現(xiàn)。針對(duì)邊遠(yuǎn)山區(qū)宅基地和農(nóng)房閑置浪費(fèi)突出、嚴(yán)重供過于求的現(xiàn)實(shí)情況，浙江義烏市、四川瀘縣等多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)將閑置宅基地退出與建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等制度相結(jié)合，拓寬宅基地和農(nóng)房的使用邊界。在義烏市的試點(diǎn)中，農(nóng)戶自愿將宅基地退出并復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地，驗(yàn)收合格后形成建設(shè)用地指標(biāo)（即集地券），通過權(quán)益交易平臺(tái)在全市范圍內(nèi)交易配置。鎮(zhèn)（或街道）扣除土地整治等成本后將“集地券”成交價(jià)款支付給原宅基地使用權(quán)人，市政府按4萬元/畝（60萬元/hm2）的標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)勵(lì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。經(jīng)過此過程，原本廢棄、閑置的低效宅基地復(fù)墾為農(nóng)田，原本緊缺的城市建設(shè)用地指標(biāo)得到補(bǔ)充和拓展，農(nóng)民獲得宅基地和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)收益，村級(jí)壯大集體經(jīng)濟(jì)收入，農(nóng)村現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化共同發(fā)展。

3 深化宅基地制度改革中農(nóng)民住房權(quán)益實(shí)現(xiàn)的瓶頸與不足

3.1 農(nóng)村宅基地和住房取得依然存在身份限制，無法適應(yīng)農(nóng)村居民群體多樣化趨勢(shì)

在本輪改革試點(diǎn)過程中，對(duì)于農(nóng)村宅基地和住房取得，絕大多數(shù)地區(qū)仍堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員導(dǎo)向。一些地區(qū)針對(duì)非集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用和使用宅基地進(jìn)行了有償使用探索，如江蘇武進(jìn)區(qū)、浙江義烏市、江西余江區(qū)等地規(guī)定，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或通過其他方式事實(shí)占有和使用宅基地的，按建筑占地面積列入有償使用范圍。不足之處在于，上述規(guī)定只是對(duì)過往繼承、私下交易等歷史遺留問題的處置，沒有涉及新增非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住保障，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、外來務(wù)工人員等農(nóng)村居民有償使用宅基地建房的渠道仍未打通。盡管當(dāng)前農(nóng)村外來人員能夠通過租賃等方式保障居住權(quán)益，但保障的權(quán)益層次較低。已有研究表明，人們對(duì)自有住房更加偏好，住宅擁有者比租賃者具有更高的居住滿意度[35]。相對(duì)于租賃住房，農(nóng)村自有住房不僅是居住保障的場(chǎng)所，也是身份融入和安居立業(yè)的象征。貴州省湄潭縣龍鳳村針對(duì)當(dāng)?shù)赝鈦韯?wù)工人員密集、住房需求旺盛的現(xiàn)實(shí)，嘗試探索外來務(wù)工人員有償使用宅基地建房的模式，成為吸引外來人口長期居留、提高本地人口財(cái)產(chǎn)收入的重要方式。遺憾的是，這一模式尚未在縣域范圍內(nèi)推廣。隨著鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的人口虹吸效應(yīng)顯現(xiàn)，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住權(quán)益保障問題將更加突出，有待在今后的制度改革中繼續(xù)探索和完善。

3.2 農(nóng)村住房和住宅用地市場(chǎng)關(guān)系沒有理順，難以順應(yīng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)趨勢(shì)

現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地和住房制度改革最大的瓶頸在于農(nóng)村住房與住宅用地市場(chǎng)的關(guān)系沒有理順，單一的、封閉的宅基地供給制度無法滿足多樣化的農(nóng)村住房與住宅用地需求。由于宅基地的福利性質(zhì)和身份性質(zhì)，單一的宅基地供給既無法滿足非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住房及用地需求，也無法滿足未來農(nóng)村日益增加的改善型住房需求。盡管在改革過程中，絕大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)嘗試通過拓寬宅基地流轉(zhuǎn)范圍放松宅基地的福利和身份屬性，但仍然存在轉(zhuǎn)讓主體限制和法律困境。例如江西余江區(qū)、西藏曲水縣、天津薊州區(qū)等地依舊將宅基地流轉(zhuǎn)范圍限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部；浙江義烏市、福建晉江市等地雖打通了出租、入股和合作經(jīng)營等流轉(zhuǎn)方式的城鄉(xiāng)邊界，但轉(zhuǎn)讓權(quán)依舊限定在縣域范圍內(nèi)的農(nóng)民之間[36]。隨著城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)頻率加快，改變單一的宅基地供給制度，構(gòu)建包含宅基地、商品住宅用地、農(nóng)村保障性住宅用地在內(nèi)的新型農(nóng)村住宅用地制度，將打破宅基地和農(nóng)房取得與流轉(zhuǎn)困境，促進(jìn)地隨人走、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)形成。這一制度建立對(duì)于轉(zhuǎn)移人口市民化和返鄉(xiāng)人口村民化有重要意義，應(yīng)在后續(xù)的改革中作為重點(diǎn)突破。

3.3 城鄉(xiāng)居民住房和用地權(quán)益差距依然較大，難以滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度需要

盡管各試點(diǎn)地區(qū)通過擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍、賦予抵押權(quán)能等方式豐富了農(nóng)村宅基地和住房使用權(quán)能，城鄉(xiāng)居民的住房和用地權(quán)益差距依然較大，城鄉(xiāng)住宅用地市場(chǎng)仍未統(tǒng)一，具體表現(xiàn)在：

1）土地取得和使用方式差異。目前，城市居民住宅用地的取得方式為有償有限期取得，使用主體、數(shù)量和面積均不受限制，并且使用主體能夠獲得一定年限內(nèi)完整的土地使用權(quán)能。農(nóng)村居民住宅用地（即宅基地）的取得方式為無償無限期取得，前提是使用主體具備宅基地使用資格且滿足“一戶一宅”的規(guī)定，宅基地的使用面積視各地區(qū)土地資源稟賦差異有不同的規(guī)定。盡管在宅基地制度改革中一些地區(qū)嘗試實(shí)行宅基地有償取得，如以寧夏平羅縣、新疆伊寧市為代表的成本價(jià)模式和以浙江義烏市為代表的擇位競(jìng)價(jià)模式，大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)依然沿用了原有的宅基地?zé)o償取得方式。城鄉(xiāng)住宅用地取得方式的差異是統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)面臨的突出矛盾。農(nóng)村宅基地的福利性取得方式限制了宅基地和住房在二級(jí)市場(chǎng)上自由流通，難以滿足城鄉(xiāng)土地要素自由流動(dòng)的需要。

2）城鄉(xiāng)居民住房權(quán)能差異依然存在。一方面，農(nóng)村宅基地和住房流轉(zhuǎn)范圍的限制使得城鄉(xiāng)居民住房收益和處置權(quán)能依然不完全對(duì)等。另一方面，限制宅基地和住房流轉(zhuǎn)范圍還會(huì)產(chǎn)生抵押困境。中國人民大學(xué)住房發(fā)展研究中心的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，江西余江區(qū)等多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的銀行等金融機(jī)構(gòu)仍然偏好城市住房抵押貸款，參與宅基地和農(nóng)房抵押貸款的意愿低，主要顧慮是農(nóng)民無法還款時(shí)抵押物處置困難。從結(jié)果來看，江西余江區(qū)、青海湟源縣、寧夏平羅縣等地宅基地抵押貸款規(guī)模均不足500萬元，即便是產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的云南大理市和天津薊州區(qū)，其抵押貸款規(guī)模也遠(yuǎn)低于浙江義烏市、湖南瀏陽市等流轉(zhuǎn)范圍更為寬松的地區(qū)。此外，優(yōu)質(zhì)擔(dān)保主體的缺乏、農(nóng)村宅基地和住房權(quán)屬的混亂、監(jiān)督機(jī)制的缺失也加劇了農(nóng)村宅基地和住房抵押困境[37]。農(nóng)村住房作為農(nóng)民最重要的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)民最合適的融資工具。在鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展的資金缺口不斷擴(kuò)大，必須完善農(nóng)村宅基地和住房抵押機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)村造血能力，滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的資金需要。

4 農(nóng)民住房權(quán)益視角下深化宅基地和住房制度改革的目標(biāo)與建議

4.1 改革目標(biāo)

農(nóng)民住房權(quán)益視角下農(nóng)村宅基地和住房制度改革必須著眼于住房權(quán)益主體、住房權(quán)益層次的變化。改革的近期目標(biāo)應(yīng)落腳于保障農(nóng)民居住權(quán)益，提高農(nóng)村土地資源配置效益。居住功能是住房的首要功能，相應(yīng)地，居住權(quán)益是農(nóng)民的首要住房權(quán)益。在宅基地制度改革過程中，各地區(qū)需要緊密關(guān)注住房權(quán)益主體的變化。一方面要解決農(nóng)民內(nèi)部宅基地和住房分配不公、資源配置效率低下的問題，確保戶有所居，降低農(nóng)民住房相對(duì)剝奪感。另一方面還要根據(jù)實(shí)際情況考慮返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、外來務(wù)工人員等新鄉(xiāng)人的居住權(quán)益實(shí)現(xiàn)路徑，通過多樣化的農(nóng)村住房和住宅用地供給方式化解農(nóng)村實(shí)際存在的住房供需矛盾。

長期來看，農(nóng)村住房和宅基地制度改革還應(yīng)著眼于保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和發(fā)展權(quán)益訴求，實(shí)現(xiàn)助力城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。農(nóng)村宅基地和住房不僅是農(nóng)民的生活場(chǎng)所，還是農(nóng)民的生產(chǎn)資料和核心資產(chǎn)，是城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要要素。當(dāng)前制度體系下農(nóng)民宅基地和住房處置權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)益的殘缺是束縛農(nóng)民自我發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)能力的重要阻礙，也是制約進(jìn)城人口市民化和返鄉(xiāng)人口村民化的重要障礙。因此改革的長期目標(biāo)是要突破城鄉(xiāng)二元分割的制度障礙，賦予農(nóng)民更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，助力城鄉(xiāng)人員雙向流動(dòng)，支撐農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

4.2 改革原則

為保障農(nóng)村宅基地和住房制度改革目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)，改革應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、房地統(tǒng)籌和逐步推進(jìn)的原則。

1）因地制宜原則。我國腹地廣闊，不同地區(qū)改革的基礎(chǔ)條件不一，人地矛盾、產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距較大，在改革過程中必須遵循因地制宜的原則。一方面，要因地制宜保障農(nóng)民住房居住權(quán)益，根據(jù)人地關(guān)系現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)提供多樣化的住房和住宅用地供給。另一方面，要因地制宜顯化農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)資源稟賦和發(fā)展條件，采取就地置業(yè)經(jīng)營、指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)等多種方式激活農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

2）房地統(tǒng)籌原則。農(nóng)村宅基地是用于滿足農(nóng)民住房需求的集體建設(shè)用地，農(nóng)村住房制度改革應(yīng)當(dāng)配合宅基地制度改革統(tǒng)籌推進(jìn)。在農(nóng)民住房需求逐漸多樣化、需求層次不斷升級(jí)的背景下，僅著眼于調(diào)整現(xiàn)有的宅基地制度無法滿足農(nóng)民多樣化的住房和用地需求。應(yīng)統(tǒng)籌考慮多樣化的農(nóng)村住房供給和相應(yīng)的住宅用地供給方式，滿足不同類型農(nóng)民的住房和用地訴求。

3）逐步推進(jìn)原則。一方面，農(nóng)村宅基地和住房是農(nóng)民生計(jì)保障的場(chǎng)所，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，必須審慎推進(jìn)。另一方面，地區(qū)發(fā)展存在階段性，改革過程必須適應(yīng)地區(qū)發(fā)展階段，逐步推進(jìn)。尤其是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保障，必須考慮地區(qū)的發(fā)展條件逐步實(shí)現(xiàn)，比如逐步放開宅基地和住房流轉(zhuǎn)范圍，逐步完善宅基地和住房市場(chǎng)等。

4.3 改革建議

4.3.1 最大化保障農(nóng)村集體成員的基本居住權(quán)益 保障農(nóng)村集體成員的住房居住權(quán)益始終要放在宅基地和住房制度改革的首位，并且要因地制宜確定具體的居住保障方式。人地關(guān)系寬松、土地供求矛盾小的地區(qū)可以嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”，提高農(nóng)民居住條件。土地供求矛盾尖銳的地區(qū)，在征得農(nóng)民同意的前提下可以通過“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”“集中統(tǒng)建”“多戶聯(lián)建”等多種方式實(shí)現(xiàn)“一戶一房”，滿足農(nóng)村集體成員的居住權(quán)益。

各地區(qū)還應(yīng)考慮人口結(jié)構(gòu)的長期變化趨勢(shì)進(jìn)行合理安排。一是完善宅基地和農(nóng)房供應(yīng)計(jì)劃，基于農(nóng)村人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)等特征，在農(nóng)村土地利用年度計(jì)劃中合理安排宅基地供應(yīng)規(guī)模，嚴(yán)格保障戶籍集體成員當(dāng)期和未來的居住權(quán)益。二是根據(jù)人口增長態(tài)勢(shì)，將宅基地退出節(jié)余的部分建設(shè)用地指標(biāo)用于滿足未來農(nóng)村戶籍人口的宅基地分配需求，或調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地使用。

4.3.2 適當(dāng)兼顧部分非集體成員的居住權(quán)益 非集體成員住房的供求矛盾主要集中于產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)。一方面返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)群體的壯大，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入動(dòng)力；另一方面產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)又進(jìn)一步吸引外來務(wù)工人口流入。因此，此類地區(qū)除滿足農(nóng)村集體成員的居住需求外，還應(yīng)考慮非集體成員的住房需求。

首先應(yīng)建立農(nóng)村保障性住房、基本住房和商品住房的供應(yīng)體系，適應(yīng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)趨勢(shì)，為農(nóng)村居民多樣化的住房需求提供相應(yīng)的供給保障。其次應(yīng)完善包括宅基地制度在內(nèi)的農(nóng)村住宅用地制度。以無償或者有償方式為農(nóng)村集體成員提供住房建設(shè)用地，即現(xiàn)有的宅基地，滿足農(nóng)民的住房基本需求；同時(shí)，以有償方式為部分集體成員和非集體成員提供住房用地，以解決集體成員的改善型住房需求和非集體成員的自有型住房需求。最后要逐漸構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地和住房制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地和住房同權(quán)，為最終打通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)障礙提供制度保障。

4.3.3 有次序地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益對(duì)于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益，減輕農(nóng)民相對(duì)剝奪感，提升農(nóng)民獲得感具有重要意義。但不同經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的地區(qū)應(yīng)有側(cè)重、有次序地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于農(nóng)村宅基地和住房資本化的需求較大，可以通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、土地整治和就地置業(yè)經(jīng)營等方式多渠道體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)益。關(guān)鍵是積極盤活閑置宅基地為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地空間，助力鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)暫時(shí)較差的地區(qū)應(yīng)更注重平臺(tái)搭建和市場(chǎng)孵化。一是建立正規(guī)交易平臺(tái)并逐步拓寬流轉(zhuǎn)范圍，充分利用政策紅利吸引城市資本下鄉(xiāng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是推進(jìn)閑置宅基地復(fù)墾退出，允許部分閑置宅基地異地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，積累產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金。三是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)要素市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)和抵押，增加財(cái)產(chǎn)性收入，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

5 研究結(jié)論

農(nóng)村住房是農(nóng)民生活的基本保障，也是農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)的重要組成部分。農(nóng)村住房建設(shè)要考慮農(nóng)村宅基地保障農(nóng)民“戶有所居”的特殊約定，也要兼顧農(nóng)民住房需求的多樣性變化。長期存在的城鄉(xiāng)差異和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不僅使農(nóng)村住房存在較多問題，也使得農(nóng)民住房權(quán)益受到侵害，難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的要求。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，全面、整體和系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)農(nóng)民住房權(quán)益狀況，關(guān)注農(nóng)村宅基地和住房制度建設(shè)的重要性，不僅能夠回應(yīng)農(nóng)民在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下的新訴求，而且對(duì)于明確進(jìn)一步深化改革的思路和定位具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

通過全面和系統(tǒng)分析，研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的宅基地和住房制度無法適應(yīng)日益多樣的農(nóng)民群體結(jié)構(gòu)和日益升級(jí)的農(nóng)民權(quán)益訴求，產(chǎn)生系列問題與影響。尤其是住房權(quán)益不平等引致的農(nóng)民住房相對(duì)剝奪感突出，城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)背景下非集體經(jīng)濟(jì)組織成員居住權(quán)益盲區(qū)逐漸形成，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益殘缺嚴(yán)重束縛了農(nóng)民的自我發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)能力。同時(shí)，可以看到，上一輪宅基地制度改革在解決住房占有不均、豐富宅基地和住房使用權(quán)能、完善住房市場(chǎng)等方面取得了突出成效，但是仍然面臨著改革瓶頸。宅基地和住房取得的身份限制依然嚴(yán)重，房地市場(chǎng)關(guān)系沒有理順，城鄉(xiāng)居民住房權(quán)益差距依然較大。

深化農(nóng)村宅基地和住房制度改革，一方面要重構(gòu)多樣化的農(nóng)村宅基地和住房供應(yīng)體系，適應(yīng)農(nóng)村居民群體和權(quán)益訴求的多樣性。通過構(gòu)建農(nóng)村保障房、基本住房（宅基地自建房）、商品住房于一體的農(nóng)村住房和住宅用地供應(yīng)體系，因地制宜滿足農(nóng)村居民的基本居住需求、日益增長的改善型居住需求和住房投資與融資需求，以宅基地和住房為抓手吸引農(nóng)村人才回流，助力農(nóng)村發(fā)展。另一方面，創(chuàng)新宅基地制度改革，還要有次序地保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)需求旺盛的地區(qū)，抵押、流轉(zhuǎn)等農(nóng)民宅基地和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益限制不但阻礙轉(zhuǎn)移人口市民化實(shí)現(xiàn)，也難以提供支撐農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金保障。在鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合背景下，這些問題的解決也將有力地吸引人才回流，提高農(nóng)民獲得感和農(nóng)村發(fā)展動(dòng)能。