發(fā)展租賃住房解決新市民、青年人的住房剛需

摘要：解決新市民、青年人的住房問題，是黨中央、國務(wù)院的重要部署，關(guān)系到國計民生。以近期、中期、遠期的時間框架，探討住房租賃市場的發(fā)展。近期：在供需兩端發(fā)力，多方位滿足新市民、青年人的基本住房需求;中期：因城施策，根據(jù)不同城市所需人口類型制定住房政策;遠期：地區(qū)間聯(lián)動、中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改善不平衡、不充分的住房發(fā)展現(xiàn)狀，使新市民、青年人擺脫“居無定所”“居而不安”的困擾，實現(xiàn)“住有所居”“安居樂業(yè)”。

關(guān)鍵詞：租賃住房;新市民青年人;住房剛需

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）02-0056-05 收稿日期：2022-01-20

2015年以來，我國將培育和發(fā)展住房租賃市場提至保障民生，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，實現(xiàn)“讓全體人民住有所居”的高度?！笆濉逼陂g，我國住房租賃市場逐步建立起來并取得了突出的成績。2021年3月5日召開的十三屆全國人大四次會議的政府工作報告，繼續(xù)強調(diào)了“房住不炒”的原則和解決大城市住房問題的決心。繼往開來，發(fā)展住房租賃市場任重道遠，尤其應(yīng)該看到在速度與規(guī)模以及所產(chǎn)生的作用等方面，與黨中央的要求、人民的期望相比尚有差距。特別是大城市新市民、青年人一直仍受“居無定所”“居而不安”等問題的困擾。筆者認為，發(fā)展住房租賃市場，是解決新市民、青年人住房剛需的有效途徑。

解決新市民、青年人的住房問題應(yīng)從經(jīng)濟、社會發(fā)展的實際水平出發(fā)，按近期、中期、遠期的時間框架設(shè)置目標與任務(wù)，促進新市民、青年人在城鎮(zhèn)定居。第一，要堅持市場為主，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，大力發(fā)展和規(guī)范住房租賃市場，促進租賃住房的多元化、多主體供給;第二，對住房、收入雙困的新市民、青年人要做到政府積極引導、托底保障與城市需求兼顧，為新市民、青年人提供多渠道的保障性租賃住房;第三，強化企業(yè)責任，鼓勵用工單位解決新市民、青年人的住房需求。

1 近期：在供需兩端發(fā)力，多方位滿足新市民、青年人的基本住房需求

解決新市民、青年人住房問題的近期目標是：滿足新市民、青年人的基本住房需求，并優(yōu)先解決城市所需人才的住房問題。近期的政策難點是，政府在改善新市民、青年人住房問題時，將面對提高住房數(shù)量和質(zhì)量所需的龐大資金缺口，短期內(nèi)不可能大規(guī)模擴大住房市場的供給量。因此，近期的政策重點是供需兩端齊發(fā)力，完善住房保障制度，發(fā)展住房租賃市場，提高居住品質(zhì)，增強支付能力，增加供應(yīng)主體。

在住房保障方面，促進公共住房的精準化保障，加強中央財政支持。在為新市民、青年人提供公共住房時，可以采取打分制，給予青年人家庭、有結(jié)婚計劃的家庭、多世同堂家庭、來就業(yè)地2年以上的家庭、受教育程度較高者一定分值，綜合考量，從而更有效率、更精準地為新市民、青年人提供住房保障。此外，環(huán)衛(wèi)和公交等行業(yè)是維持城市正常運行的公益性行業(yè)，但是這些行業(yè)人員特別是一線工作人員的工資往往比較低，住房困難問題比較突出。各個城市應(yīng)因城施策、因地制宜，為公益性崗位一線工作人員定向提供公共租賃住房或者住房補貼。同時，應(yīng)加強中央財政對于基本住房保障的支持力度，以促進公平和諧，維持社會穩(wěn)定。

第一，住房租賃方面，把握新市民、青年人的住房需求，提供多層次租賃住房。部分新市民、青年人的流動性較強，流動原因多是為了工作，因此，其居住需求也很可能是短期的。與舒適但價格相對較高的市場租賃住房相比，他們更傾向于居住在租金較低但能夠滿足基本居住需求的藍領(lǐng)公寓或宿舍型公寓里。因此，應(yīng)鼓勵單位為有穩(wěn)定就業(yè)的新市民提供租賃住房，或通過改建或改造閑置非居住用房為單位租賃房。對于新市民、青年人中剛就業(yè)的普通白領(lǐng)群體來說，在支付能力范圍內(nèi)，他們一般會盡可能選擇相對舒適、離市中心或上班地較近的住房?；诼氉∑胶獾目紤]，小戶型市場租賃住房是其比較理想的選擇。對于新市民、青年人中的中、高端人才來說，其對于住房的需求不僅僅在于居住，還會在很大程度上考慮社交、生活品質(zhì)等因素。因此，住房租賃機構(gòu)提供的品牌公寓更符合此類群體的需求。

第二，法、稅、地、資多管齊下，鼓勵住房租賃市場發(fā)展。一是完善住房租賃法律法規(guī)，保護租賃雙方的合法權(quán)益，并從社會公平的視角出發(fā)，加大對承租人利益的保護，保障租賃居住的安全性、可負擔性及穩(wěn)定性。二是通過出臺相關(guān)規(guī)章制度、建立行業(yè)協(xié)會、黑名單等方法規(guī)范中介行為，禁止在網(wǎng)上發(fā)布不實甚至虛假的租賃房源信息。三是可以通過對出租人減少個人所得稅的措施，鼓勵個體出租人出租空余房源，增加市場供應(yīng)量;也可以對承租人采取以房租抵扣一定比例個人所得稅的措施，減少其租房負擔。四是特大城市用地比較緊張，租賃住房需求比較旺盛，可在中心城區(qū)或者交通較為便利的地方，在每年新增住宅出讓土地中規(guī)定一定比例的土地作為租賃住房專用土地，僅發(fā)放租賃住房用地單一產(chǎn)權(quán)證明，從而防止用地性質(zhì)的變化。五是促進住房租賃市場的金融創(chuàng)新與發(fā)展。在租賃住房建設(shè)中運用REITs使固定資產(chǎn)通過金融創(chuàng)新的模式轉(zhuǎn)化為標準化、可流通的份額資產(chǎn)，為后續(xù)新建租賃住房項目提供資金周轉(zhuǎn);開發(fā)如租房按揭、租金貸等產(chǎn)品，提供給資金周轉(zhuǎn)困難的承租人。

第三，居住品質(zhì)方面，促進城中村和舊城區(qū)的更新改造，提高住房質(zhì)量。城中村和舊城區(qū)住房存在兩大問題：一是出于對經(jīng)濟效益的追求，房東傾向于出租更多的建筑面積，因此，私搭亂建現(xiàn)象嚴重，安全隱患突出。二是缺少必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，環(huán)境衛(wèi)生條件差，特別是舊城區(qū)的房屋，大多比較破舊、基礎(chǔ)設(shè)施較差。然而，由于目前廉價的租賃住房供不應(yīng)求，簡單地取締和驅(qū)趕并非良策?？煽紤]釆取如下措施，或允許在集體土地上建造成本型租賃房出租給新市民、青年人或用工企業(yè);或通過市政改造工程，增加對城中村、城鄉(xiāng)接合部和舊住宅區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，集中改造，提高基礎(chǔ)設(shè)施水平;或整治群租、私搭亂建等違法違規(guī)行為，同時聯(lián)合企業(yè)對城中村和舊城區(qū)的住房進行改造，提高住房質(zhì)量。此外，對于企業(yè)提供的職工宿舍，應(yīng)通過政府監(jiān)管的介入，保障新市民、青年人的住房達到最基本的標準，排除安全隱患，完善公共配套設(shè)施，改善新市民的居住、衛(wèi)生條件。C73A5047-22BF-4A3F-973A-25B88C3E9A3E

第四，支付能力方面，擴大住房公積金繳交范圍，強化住房公積金的支付性與政策性功能。一是擴大住房公積金繳交范圍，支持新市民、青年人自愿繳存住房公積金，用于購房和支付住房租金。二是隨著近年來國家出臺各項政策鼓勵發(fā)展住房租賃市場，應(yīng)該簡化住房公積金支付租金的流程，建立和完善住房公積金異地結(jié)轉(zhuǎn)系統(tǒng)，促進使用住房公積金支付租金，讓住房公積金在新一輪的改革中發(fā)揮更大的作用。三是可以將住房公積金管理中心發(fā)展成為政策性住房金融機構(gòu)，為國家的相關(guān)政策提供金融支持。如：可為社會化力量參與住房保障的建設(shè)、租賃住房供應(yīng)和城市更新改造等提供低息貸款，也可為符合國家住房政策的貸款項目提供擔保，還可為住房貸款證券化的發(fā)展提供支持。

第五，供應(yīng)主體方面，增強社會化力量參與度，培育住房專業(yè)化機構(gòu)。與政府機構(gòu)相比，社會化力量參與住房供給能夠靈活把握社會需求，提高住房供應(yīng)效率。特別是租賃住房需求多樣化的特征，社會化力量參與租賃住房供應(yīng)能夠更加精準地滿足社會各類租賃群體的需要。一是可通過減稅、規(guī)范化等措施，鼓勵并培育專業(yè)化的住房租賃機構(gòu)。二是盤活商辦物業(yè)、閑置企業(yè)用地等存量房作為租賃住房房源。對于能夠用于房屋租賃的商辦物業(yè)，可以按照國家和地方的住宅設(shè)計規(guī)范改造后岀租;對于閑置的國有企業(yè)用地或房屋，可以聯(lián)合住房租賃機構(gòu)，改造成租賃住房。三是加大社會團體對于建設(shè)保障性住房的參與力度，提高保障性住房的質(zhì)量。

2 中期：因城施策，根據(jù)不同城市所需人口類型制定住房政策

解決新市民、青年人住房問題的中期目標是：與大城市的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級需要及中小城市的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，通過住房政策引導和吸引相應(yīng)的人口流入，優(yōu)化我國城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)。中期的政策難點是城市所處的發(fā)展階段以及城市發(fā)展定位不同，其對人口的需求總量和結(jié)構(gòu)（如教育程度等）的要求也不同，相適應(yīng)的住房政策也就不同。因此，中期的政策重點是因城施策，根據(jù)不同城市需要的人口類型制定住房政策。

第一，一線城市應(yīng)重點發(fā)展住房租賃市場，提高容積率，高效使用土地資源。一線城市的全社會固定投資占GDP的比重較低，城市發(fā)展已進入創(chuàng)新驅(qū)動階段，未來的經(jīng)濟增長要依靠技術(shù)或服務(wù)創(chuàng)新，因此需要重點關(guān)注與該城市定位相關(guān)的高層次人才以及維持城市正常運行的基層人員的住房問題。一線城市人口密度高，住房需求很大，而房價的高漲導致很多新市民買不起房，要重點發(fā)展住房租賃市場。一是要促進租賃住房的多元化供應(yīng)，對所需人才發(fā)放租賃補貼，并對其優(yōu)先開放公共租賃住房，利用集體建設(shè)用地建設(shè)成本型租賃住房，供低收入新市民群體居住。二是這類城市用地緊張，要提高土地的利用效率，適當提高中心城區(qū)以及地鐵站附近住宅的容積率，并努力盤活閑置商辦房和企業(yè)閑置存量住房。三是為了吸引人才，可以為所需人才提供人才共有產(chǎn)權(quán)房，增強其定居意愿。

第二，東部二線城市應(yīng)公私結(jié)合地發(fā)展租賃住房，租購并舉吸引高素質(zhì)人才。東部二線城市應(yīng)該根據(jù)自己的城市定位，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，需要重點關(guān)注可以為其城市定位指引方向的多領(lǐng)域高素質(zhì)人才，以及與城市發(fā)展建設(shè)密切相關(guān)的新市民、青年人。此類城市人口密度不像一線城市那么高，但是比內(nèi)陸城市高，住房需求也比較大，房價也較高，但此類城市的承載力與一線城市相比還有較大空間，可以吸引更多的新市民、青年人進城。對于此類城市，可考慮如下策略：一是應(yīng)該公私結(jié)合地發(fā)展租賃住房，讓新市民“住有優(yōu)居”。在住房保障方面，建議將公租房制度向全體新市民、青年人開放，實行實物供給與貨幣補貼相結(jié)合;在住房市場方面，大力發(fā)展住房租賃市場，促進租賃住房多元化供給。二是此類城市非常需要各類高素質(zhì)人才，可根據(jù)不同人才的住房需求區(qū)別對待，可以考慮發(fā)展人才共有產(chǎn)權(quán)住房。三是城市建設(shè)需要大量建筑工人等基層人員，也可以考慮為其提供公共租賃型集體宿舍。

第三，內(nèi)陸城市應(yīng)促進新市民、青年人進城定居，完善周邊配套，促進產(chǎn)城融合。內(nèi)陸城市可將發(fā)展方向定位為前面兩種城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的接收者，適當加大第二產(chǎn)業(yè)投資。此類城市需要吸引第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員，同時促進本地農(nóng)民或因不堪東南沿海城市高昂的生活成本而回流的新市民、青年人進城定居。一是此類城市的用地較前面兩類城市不那么緊張，可以與企業(yè)合作批量建設(shè)衛(wèi)生、安全的公共租賃型集體宿舍，將公租房向新市民、青年人開放。二是應(yīng)注重在新建產(chǎn)業(yè)園區(qū)實施產(chǎn)城融合，完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊居住地區(qū)的公共配套設(shè)施，如醫(yī)院、學校、公園及文體設(shè)施等，以吸引新市民、青年人來此定居。三是為了吸引產(chǎn)業(yè)技術(shù)相關(guān)人才，可以為人才提供租買聯(lián)動型住房。四是可以考慮將農(nóng)民的合法權(quán)益貨幣化，與周邊鄉(xiāng)村地區(qū)聯(lián)合建立宅基地、承包地、集體分紅三大權(quán)益有償退出機制，提高農(nóng)民的支付能力、投資能力和在城市的居住能力。

3 遠期：地區(qū)間聯(lián)動、中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改善不平衡、不充分的住房發(fā)展現(xiàn)狀

解決新市民、青年人住房問題的遠期目標是：發(fā)展平衡的、充分的住房市場，完善長效機制，從根本上解決新市民、青年人的住房問題。遠期的政策難點在于從產(chǎn)業(yè)、用地、福利、財政、公共配套等多方面進行調(diào)整，從而實現(xiàn)各地區(qū)住房結(jié)構(gòu)與總量供需均衡。因此，遠期的政策重點在于，實現(xiàn)城市間、城鄉(xiāng)間的合作聯(lián)動，在不同地區(qū)間建立一個非競爭、相互配合的聯(lián)動機制，由中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改善不平衡、不充分的住房發(fā)展現(xiàn)狀。

第一，城市間聯(lián)動，發(fā)展城市群，在大城市實行“租房券”制度。黨的十九大報告提出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。發(fā)展城市群能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高效配置，大城市與中小城市間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動能夠帶動新市民、青年人的合理流動，促進農(nóng)業(yè)人口市民化，進而有效調(diào)整住房需求。大城市人口規(guī)模大，用地緊張，房價較高，可以參考美國的經(jīng)驗，實施“租房券”制度。具體操作方式為：保障對象在戶口所在地按照條件申領(lǐng)住房優(yōu)惠券，到就業(yè)地交給當?shù)鼗鶎硬块T領(lǐng)取租金優(yōu)惠，就業(yè)地城市或地方政府依據(jù)優(yōu)惠券的總額向中央政府申請財政轉(zhuǎn)移支付，或者申請新增建設(shè)用地指標。在前面的新市民、青年人居住情況分析中，我們得出沒有房產(chǎn)的新市民、青年人比有房產(chǎn)的新市民、青年人更容易有住房困難問題，而房租支出占家庭收入的比例在20%?30%的新市民、青年人最容易感到住房困難。綜合考量，“租房券”的領(lǐng)取標準要跟有無房產(chǎn)掛鉤，租金補貼應(yīng)該發(fā)放給這一部分新市民、青年人。之所以分別設(shè)定補貼下限和補貼上限，是因為這樣做既可以有效覆蓋住房困難家庭，又可以防止被補貼家庭租過高租金的住房造成財政浪費。以一個家庭月收入為10000元、無房產(chǎn)的新市民、青年人家庭為例，每月的租房券補貼標準為10000×（30%?20%） = 1000元。如果其租住月租金3000元的房子，每個月的房租支出為2000元。如果其租住月租金4000元的房子，每個月的房租支出為3000元。具體租何種價位的房子，由該家庭根據(jù)其承受能力決定。

第二，城鄉(xiāng)間聯(lián)動，實施城市福利與土地權(quán)益的交換。近年來，全國各地都在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、區(qū)域城鄉(xiāng)一體化。但是，由于生產(chǎn)要素在區(qū)域間的自由流動是城市化、工業(yè)化、市場化的必然要求，如果沒有全國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是難以真正實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展的。各城市之間可以通過城市福利、用地指標等多種要素的綜合交易建立有效的新市民遷移機制，基本思路為：一是降低目前多數(shù)城市的人口遷移準入標準。比如設(shè)定一定條件但不高的準入標準（如在該城市就業(yè)兩年或三年，申請時累計6?12個月月收入標準在該城市低保收入水平以上）。二是在城市中為新市民建立最基本的社會保障、子女就讀和住房安排機制，構(gòu)成一個福利包，可以稱為“城市戶口”。三是建立新市民、青年人遷移機制，在自愿的基礎(chǔ)上，達到上述準入標準的農(nóng)民，如果（無償）放棄農(nóng)村的土地（將土地使用權(quán)證交還村集體），則可以獲得“城市戶口”和申請享受上述福利包的資格。四是流入地政府給予某流出地農(nóng)民一定數(shù)量的“城市戶口”后，從流出地得到一定量的建設(shè)用地指標。五是流入地政府得到一定數(shù)量的建設(shè)用地指標后，在土地出讓金中拿出一部分給予流出地。

第三，中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是新市民、青年人在城市定居，使城市人口占比不斷增加。良好的公共服務(wù)對新市民、青年人在工作地定居具有重要的促進作用。然而目前我國城市間的公共服務(wù)配套發(fā)展不均衡，良好的教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施大都集中在大城市，中小城市的公共服務(wù)水平與大城市存在一定差距。這種現(xiàn)象導致人口不斷加速向大城市聚集，大城市不堪重負，只能通過戶籍制度來限制人口增長。中小城市的城市化進程卻相對緩慢，農(nóng)民中的很大一部分對于定居城市的意愿不強。為了縮小公共服務(wù)的地區(qū)間差異，增強新市民、青年人定居城市的信心，中央政府應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善基本公共服務(wù)均等化供給導向的公共財政體制，科學配置中央政府與地方政府之間的事權(quán)、財權(quán)。應(yīng)明確各級政府的基本公共服務(wù)支出責任，合理調(diào)整各級政府的收入劃分，增強基層政府的基本公共服務(wù)供給能力。

作者簡介：張世涵，管理學博士，天津師范大學經(jīng)濟學院副教授。

基金項目：住建部科技計劃項目《建立住房租賃市場風險防控機制研究》，項目編號：2021-R-081。C73A5047-22BF-4A3F-973A-25B88C3E9A3E