城市更新：舊城改造的“雙生花”

黃靈

城市更新，又稱城市再造和都市活化，它和舊城改造就像雙生花，紋理花色略有不同，但又有諸多聯(lián)系，系同出一支。城市更新旨在完善城市功能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)土地資源的節(jié)約、集約利用，目前主要以城中村、舊商業(yè)區(qū)、舊工業(yè)區(qū)為重點;而舊城改造旨在消除危舊住房和道路，改善片區(qū)居住環(huán)境，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)設(shè)施配套。

對照“上海2035”遠(yuǎn)景目標(biāo)，在新形勢、新背景下，城市更新是實施“上海2035”總體規(guī)劃、踐行“人民城市”理念、提升城市綜合實力的重要方式。2021年8月25日，上海市十五屆人大常委會第三十四次會議表決通過了《上海市城市更新條例》（簡稱《條例》），這對于推動上海城市更新，提高城市競爭力，提升城市軟實力具有重要意義。

就學(xué)術(shù)領(lǐng)域而言，城市更新的目的是對城市中某一衰落的區(qū)域進(jìn)行拆遷、改造、投資和建設(shè)，以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質(zhì)空間，使之重新發(fā)展和繁榮。它包括兩方面內(nèi)容：一方面是對客觀存在實體（建筑物等硬件）的改造;另一方面是對各種生態(tài)環(huán)境、空間環(huán)境、文化環(huán)境、視覺環(huán)境、游憩環(huán)境等的改造與延續(xù)，包括鄰里的社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、心理定式、情感依戀等軟件的延續(xù)與更新。

在歐美各國，城市更新起源于二戰(zhàn)后對不良住宅區(qū)的改造，隨后擴展至對城市其他功能地區(qū)的改造，并將其重點落在城市中土地使用功能需要轉(zhuǎn)換的地區(qū)。城市更新的目標(biāo)是解決城市中影響甚至阻礙城市發(fā)展的問題，這些城市問題的產(chǎn)生既有環(huán)境方面的原因，又有經(jīng)濟和社會方面的原因。

上海市的更新歷程，從改革開放后政府主導(dǎo)下以解決人民居住矛盾為主的住房改造時期開始，形成了世博會以來通過引導(dǎo)多方參與、逐步開展資源緊約束背景下的有機更新探索。在2014年上海市第六次規(guī)劃土地工作會議上，上海市委、市政府明確了“規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模負(fù)增長”“以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型”的要求。上海市規(guī)劃資源局牽頭組織、系統(tǒng)推進(jìn)全市城市更新工作，并牽頭制定了《上海市城市更新實施辦法》（滬府發(fā)〔2015〕20號）。

據(jù)了解，《條例》所稱“城市更新”，是指在上海市建成區(qū)內(nèi)開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動，建成區(qū)是指城市開發(fā)邊界內(nèi)存量建設(shè)用地上的建成區(qū)。具體包括：加強基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，提高超大城市服務(wù)水平;優(yōu)化區(qū)域功能布局，塑造城市空間新格局;提升整體居住品質(zhì)，改善城市人居環(huán)境;加強歷史文化保護(hù)，塑造城市特色風(fēng)貌;以及上海市人民政府認(rèn)定的其他城市更新活動。鑒于城市更新是城市發(fā)展由“增量”進(jìn)入“存量”階段的必然產(chǎn)物，上海作為高度城鎮(zhèn)化的超大型城市，城市建設(shè)發(fā)展模式已進(jìn)入從外延擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升、從大規(guī)模的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新為主的新階段。近年來，上海市政府出臺了有關(guān)“留改拆”有機更新、土地高質(zhì)量利用、風(fēng)貌保護(hù)、舊區(qū)改造、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等一系列政策文件，在實踐中也積累了一定的有益經(jīng)驗。此次立法，便是從地方性法規(guī)層面進(jìn)行制度創(chuàng)新，破解實踐難題，為有效推進(jìn)城市更新工作，建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市，提供法治保障。

記者了解到，本次《條例》立法遵循的基本思路為：堅持踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，將其切實貫徹落實到城市更新工作的全過程，最大程度體現(xiàn)人民群眾意愿、最大限度激發(fā)市場活力;堅持規(guī)劃引領(lǐng)，落實更新對象全覆蓋、更新重點有保障、綜合目標(biāo)可實現(xiàn)的總體要求;堅持“統(tǒng)籌更新、整體推進(jìn)”，通過一系列制度措施設(shè)計，更有效地整體激活城市空間、功能、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施等發(fā)展全要素活力。

全國人大代表、上海市人大常委會主任蔣卓慶帶隊調(diào)研《條例》實施情況 （圖/劉永煒）

①? 上海市城市更新案例展示館②? 世博文化公園③④? 蘇州河華政段“一帶十點”濱水景觀

《條例》共八章六十四條，創(chuàng)新亮點在于：聚焦區(qū)域更新，創(chuàng)新實施機制和政策供給;在公開、公平、公正的原則下，最大限度激發(fā)市場活力;創(chuàng)新法制保障和政府監(jiān)督，破解更新實施的瓶頸堵點。主要內(nèi)容包括——

第一，明晰工作機制。城市更新是一項綜合性、系統(tǒng)性工作，需要建立完善的工作機制，確保更新工作有效推進(jìn)。為此，《條例》規(guī)定：由上海市政府建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全市城市更新工作，并研究、審議相關(guān)重大事項;規(guī)劃資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理、經(jīng)濟信息化、商務(wù)部門是城市更新工作的主要職能部門，并明確了具體職責(zé)分工;發(fā)展改革、房屋管理、交通等部門是協(xié)同實施部門;區(qū)政府和相關(guān)管委會是相應(yīng)管轄區(qū)域內(nèi)城市更新工作的責(zé)任主體;設(shè)立城市更新中心，承擔(dān)城市更新相關(guān)工作;建立城市更新信息系統(tǒng)，明確政府及有關(guān)部門依托該系統(tǒng)，實現(xiàn)對城市更新活動的服務(wù)保障和動態(tài)監(jiān)管。

第二，強化源頭引領(lǐng)。為進(jìn)一步從源頭上強化對城市更新實踐工作的方向引領(lǐng)，《條例》一方面要求上海市級層面編制城市更新指引，明確城市更新的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、重點任務(wù)、實施策略、保障措施等內(nèi)容，作為指導(dǎo)全市開展城市更新活動的綱領(lǐng)性文件;另一方面要求區(qū)政府和相關(guān)管委會結(jié)合本轄區(qū)實際情況，對需要實施區(qū)域更新的，編制更新行動計劃，明確區(qū)域范圍、目標(biāo)定位、主要內(nèi)容、統(tǒng)籌主體要求、時序安排、政策措施等內(nèi)容，作為后續(xù)區(qū)域更新實施的依據(jù)。此外，為充分尊重民意，《條例》規(guī)定物業(yè)權(quán)利人以及其他單位、個人均有權(quán)向區(qū)政府提出更新建議，作為確定更新區(qū)域的重要參考;同時，在更新指引、行動計劃編制等過程中，還明確了廣泛聽取意見等程序以及對更新行動計劃的后續(xù)解讀咨詢要求。

第三，突出區(qū)域統(tǒng)籌。為更好地統(tǒng)籌安排城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)涵養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，克服以往在改善城市空間形態(tài)和功能有關(guān)活動中側(cè)重于解決單一問題的局限性，《條例》重點圍繞“區(qū)域更新、整體推進(jìn)”作了具體制度設(shè)計：首先，建立區(qū)域更新統(tǒng)籌機制，由更新統(tǒng)籌主體負(fù)責(zé)推動達(dá)成區(qū)域更新意愿、整合市場資源、編制區(qū)域更新方案，統(tǒng)籌、推進(jìn)更新項目實施;同時，還規(guī)定根據(jù)區(qū)域情況和更新需求，政府可以賦予更新統(tǒng)籌主體參與規(guī)劃編制、實施土地前期準(zhǔn)備、統(tǒng)籌整體利益等職能。其次，建立更新統(tǒng)籌主體遴選機制，面向市場主體，通過公開、公平、公正的遴選，確定與城市更新活動相適應(yīng)的統(tǒng)籌主體;對于風(fēng)貌保護(hù)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級、基礎(chǔ)設(shè)施整體提升等特定情形，明確政府可以直接指定統(tǒng)籌主體。第三，體現(xiàn)區(qū)域更新優(yōu)勢，包括對區(qū)域內(nèi)更新項目所涉及的立項、土地、規(guī)劃、建設(shè)等審批流程予以進(jìn)一步優(yōu)化、簡化，并在用地性質(zhì)、容積率、建筑高度等規(guī)劃指標(biāo)方面向區(qū)域更新進(jìn)一步傾斜，提供更大力度的保障。

第四，實施多樣化保障措施。充分的政策供給是激發(fā)市場主體參與積極性的有力保障，《條例》在完善政策措施支持城市更新的總體要求基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、用地以及財政、金融、稅收等方面提出了具體支持措施。主要包括：在規(guī)劃保障上，明確更新區(qū)域內(nèi)項目在保障公共利益、符合更新目標(biāo)的前提下，用地性質(zhì)、容積率等規(guī)劃指標(biāo)可以按照規(guī)劃予以優(yōu)化;對零星更新項目，在提供公共要素的前提下，可以采取按比例增加經(jīng)營性物業(yè)建筑量、提高建筑高度等鼓勵措施;舊住房更新項目，可以按規(guī)劃增加建筑量，滿足原住戶安置需求后的余量可用于保障性住房、租賃住房和配套設(shè)施用途。在用地保障上，規(guī)定了土地組合供應(yīng)、重新設(shè)定土地使用年限等措施，進(jìn)一步增強對市場主體參與更新的吸引力。在標(biāo)準(zhǔn)保障上，針對現(xiàn)行建筑間距、綠化、市政配套等標(biāo)準(zhǔn)，難以適用于歷史建筑保護(hù)、舊住房更新項目的問題，要求有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照環(huán)境改善和整體功能提升的原則，制定適合城市更新的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。另外，在風(fēng)貌保護(hù)容積率獎勵、既有建筑功能改善、公有房屋承租權(quán)歸集、房源保障、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級引導(dǎo)、推動國企參與等方面，《條例》也形成了相應(yīng)的支持保障措施。

第五，破解更新難點問題。針對當(dāng)前城市更新中存在的舊住房更新收尾難、產(chǎn)業(yè)用地低效利用等難點問題，《條例》形成了相應(yīng)的破解路徑：包括明確公有舊住房拆除重建和成套改造，在達(dá)到規(guī)定同意和簽約比例后，公房承租人拒不搬遷的，規(guī)定了“調(diào)解+決定+申請執(zhí)行”的方式;鼓勵存量產(chǎn)業(yè)用地實施更新時，通過合理確定開發(fā)強度、創(chuàng)新土地收儲管理等方式，完善利益平衡機制，并根據(jù)資源利用效率評價結(jié)果，分級實施相應(yīng)的能源、規(guī)劃、土地、財政等政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地高效配置;在建筑新建、改建、擴建活動應(yīng)當(dāng)符合風(fēng)貌協(xié)調(diào)要求的已有規(guī)定基礎(chǔ)上，對修繕活動也提出相同要求。

第六，確立全方位監(jiān)督管理體系。配套的監(jiān)管體系，是提升城市更新實效的必要保障。為此，《條例》確立城市更新項目全生命周期管理制度，將更新項目的公共要素供給、產(chǎn)業(yè)績效、環(huán)保節(jié)能、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、土地退出等全生命周期管理要求，均納入土地使用權(quán)出讓合同，由管理部門共享信息、協(xié)同監(jiān)管。此外，《條例》還對政府監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、人大監(jiān)督等方面予以專門規(guī)定。

第七，發(fā)揮浦東引領(lǐng)作用。為更好支持浦東高水平改革開放，發(fā)揮引領(lǐng)作用，《條例》以專章形式對浦東城市更新作了特別規(guī)定：對于原成片出讓區(qū)域等建成區(qū)的更新，可由浦東新區(qū)政府直接指定更新統(tǒng)籌主體;鼓勵浦東探索建設(shè)用地垂直空間分層設(shè)立使用權(quán)，推進(jìn)城市空間復(fù)合利用;支持浦東深化產(chǎn)業(yè)用地出讓方式改革、探索不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換等。

據(jù)悉，為推動原成片出讓區(qū)域等建成區(qū)的更新，推動浦東新區(qū)東方明珠所在街坊的整體更新工作，以上港集團為更新統(tǒng)籌主體，通過港務(wù)大廈在街坊內(nèi)遷建，釋放東方明珠濱江一側(cè)公共綠地，從而進(jìn)一步提升陸家嘴區(qū)域全球城市核心功能、優(yōu)化黃浦江核心區(qū)域景觀。目前，已經(jīng)完成城市設(shè)計國際方案征集和控制性詳細(xì)規(guī)劃編制，正在開展更新方案編制和上報工作，定于2022年開工。2021年底，浦東新區(qū)明確《關(guān)于加快推進(jìn)“15分鐘服務(wù)圈”提質(zhì)增效三年行動計劃（2021―2023年）》，完善原有的教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化、體育5個領(lǐng)域，并向公園綠地、交通設(shè)施、托育服務(wù)、社區(qū)商業(yè)4類大民生領(lǐng)域拓展，以進(jìn)一步提升設(shè)施的復(fù)合度和共享度，形成9大類37小項公共服務(wù)設(shè)施配置清單。以標(biāo)準(zhǔn)化手段推動基本公共服務(wù)均等化、普惠化。

記者從上海市規(guī)劃和自然資源局了解到，自2016年起，上海市統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，探索構(gòu)建自上而下和自下而上相結(jié)合的實施機制，系統(tǒng)推進(jìn)各類城市更新行動：通過“行走上?！被顒蛹ぐl(fā)量大面廣的“社區(qū)空間微更新”，推進(jìn)街道空間、社區(qū)花園、橋下空間等社區(qū)小微空間的針灸式改造，促進(jìn)城市品質(zhì)提升;在社區(qū)微更新工作積累的基礎(chǔ)上，由點及面，針對四個城市發(fā)展的主要短板和市民關(guān)注焦點，開展了“共享社區(qū)計劃、創(chuàng)新園區(qū)計劃、魅力風(fēng)貌計劃、休閑網(wǎng)絡(luò)計劃”四大更新行動計劃，將60余個城市更新項目列入更新試點，涉及居住、商業(yè)商辦、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施和公共空間等各種類型;在區(qū)域系統(tǒng)的城市更新實踐方面，推動如虹口北外灘、寶山吳淞、南大、普陀桃浦等重點地區(qū)整體轉(zhuǎn)型提升，并完成靜安彭一、彭三舊住房改造，徐匯徐家匯商圈更新，閔行吳中路軌交上蓋等各類型更新項目;同時以“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)為抓手，全面推動社區(qū)更新，其中長寧區(qū)新華路街道、普陀區(qū)曹楊新村街道等地區(qū)的更新整體成效已有體現(xiàn)。結(jié)合城市更新實踐，2015年起，上海市規(guī)劃和自然資源局先后牽頭制定多項城市更新相關(guān)配套政策，覆蓋產(chǎn)業(yè)、商業(yè)商辦、城中村、居住等各類型。

2021年12月底，“打造人民城市建設(shè)的上海樣本——城市更新最佳案例展”在位于上海市楊浦區(qū)的城市更新案例展示館正式開展。在這座嶄新的場館內(nèi)，全方位展示了人民城市建設(shè)的“上海樣本”。市民可以通過影像和圖片資料，以及一路走來的楊浦濱江步道，感受并見證上海建設(shè)“人民城市”的奮斗歷程，見證上海城市更新的創(chuàng)新實踐，見證上海的“工業(yè)銹帶”如何變成“生活秀帶”。

蘇州河是上海的母親河。華東政法大學(xué)段濱河沿線長約900米，是上海市長寧區(qū)蘇州河城市項鏈?zhǔn)w“珍珠”中最璀璨的之一。2021年，上海市長寧區(qū)按照全市推進(jìn)“一江一河”民心工程的要求，著力推進(jìn)蘇州河華政段濱水景觀提升，全力打造思孟園、格致園、倚竹苑、獬豸園、華政橋、桃李園、東風(fēng)角、法劇場、銀杏院、書香園“一帶十點”10個公共空間景觀節(jié)點。通過保留空間格局、歷史建筑、景觀環(huán)境，讓華政校園內(nèi)27棟歷經(jīng)百年滄桑、風(fēng)格各異的歷史建筑在緩坡草坪、精致花境以及匠心小品的點綴映襯下展露新的面貌。2021年9月23日，上海長寧區(qū)蘇州河華政段“一帶十點”濱水空間全面對市民開放，同時華東政法大學(xué)也同步開放。把最好的景觀和人文空間留給廣大市民，體現(xiàn)了城市更新為人民的理念。

世博文化公園位于上海浦東濱江核心地區(qū)，總用地面積約2平方公里，綠地規(guī)模占總建設(shè)用地的80%以上。記者跟隨人大代表前往視察工程在建情況，了解到園內(nèi)規(guī)劃新建七大主題園區(qū)（世博花園、申園、雙子山、上海溫室、世界花藝園、大歌劇院、國際馬術(shù)中心），計劃配置停車位4079個，將打造未來上海中心城區(qū)最大的沿江公園綠地。根據(jù)設(shè)計圖顯示，為提升游覽品質(zhì)，最大限度利用地面空間，不少停車場設(shè)置在地下。