淺議做好貨幣政策執(zhí)行效果審計(jì)的思考

祝晨光

貨幣政策作為一種直接影響總需求、間接調(diào)控總供給的政策，它的正確制訂與有效實(shí)施，有賴于金融系統(tǒng)有效傳導(dǎo)，并由三個方面加以確保：一是需要自下而上提供及時、準(zhǔn)確、全面的金融經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的數(shù)據(jù)信息。二是自上而下地將貨幣政策意圖順利傳導(dǎo)并得到切實(shí)的貫徹落實(shí)。三是自下而上地將執(zhí)行情況及時反饋上報(bào)，使中央銀行決策部門及時了解掌握貨幣政策在基層的實(shí)施效果。從這個意義上來說，基層人民銀行就是這個樞紐系統(tǒng)的“神經(jīng)末梢”，且構(gòu)成了這一系統(tǒng)的基礎(chǔ)。所以，高度重視并認(rèn)真做好有關(guān)貨幣政策取向的、具有前瞻性的信息調(diào)研工作，既是基層人民銀行的主要職責(zé)，也是基層人民銀行履行好執(zhí)行貨幣政策職能的重要一環(huán)。2015年5月，審計(jì)署辦公廳印發(fā)了《國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施意見(試行)》，并明確了審計(jì)目的、審計(jì)對象等7項(xiàng)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)審計(jì)要重點(diǎn)抓好“四個抓手”，即重大項(xiàng)目完成情況、重點(diǎn)資金保障情況、重大政策落實(shí)情況和簡政放權(quán)推進(jìn)情況，由此政策執(zhí)行效果審計(jì)也漸成體系。深入研究并積極推進(jìn)政策執(zhí)行效果審計(jì)，當(dāng)好政策落實(shí)的“監(jiān)督員”，使審計(jì)在“打通政令暢通最后一公里”中發(fā)揮重要作用，促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督向更高層面、更廣范圍、更深層次發(fā)展。

一、政策執(zhí)行效果審計(jì)的特點(diǎn)

（一）拓展了審計(jì)內(nèi)容

政策執(zhí)行效果審計(jì)主要圍繞貨幣政策落實(shí)情況和簡政放權(quán)推進(jìn)情況，突出對國家重大決策部署和央行貨幣政策措施是否落實(shí)到位進(jìn)行監(jiān)督，超越了傳統(tǒng)被審計(jì)單位以經(jīng)濟(jì)活動為主要監(jiān)督內(nèi)容的審計(jì)范疇，審計(jì)內(nèi)容空前拓展。

（二）審計(jì)對象多元化

國家貨幣政策落實(shí)情況審計(jì)內(nèi)容主要包括：圍繞金融統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，深化金融供給側(cè)改革、建設(shè)現(xiàn)代化金融體系，推動我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。由于貨幣政策執(zhí)行效果審計(jì)內(nèi)容的拓展，政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、項(xiàng)目建設(shè)單位等均可能成為審計(jì)對象，造成審計(jì)對象的外延性更加多元、更趨廣泛。

（三）審計(jì)頻率常態(tài)化

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作意見》要求，持續(xù)組織對國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)，確立了政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況跟蹤審計(jì)以一個自然年度為一個審計(jì)周期，持續(xù)開展，說明政策執(zhí)行審計(jì)作為保障國家重大決策部署落實(shí)的一項(xiàng)重要舉措，將會是審計(jì)部門今后一段時間內(nèi)周期性、常態(tài)化的工作。

（四）審計(jì)成果運(yùn)用充分

涉及國家層面的貨幣政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況，既是中央銀行工作的重點(diǎn)和百姓關(guān)注的熱點(diǎn)，也為各級黨委政府決策提供了建設(shè)性意見。通過政策執(zhí)行效果審計(jì)，揭示貨幣政策措施和宏觀調(diào)控部署貫徹落實(shí)中存在的問題，關(guān)注經(jīng)濟(jì)、金融社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，分析問題產(chǎn)生的原因，有針對性地提出對策建議，有助于審計(jì)工作與國家治理的融合發(fā)展，當(dāng)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”。

二、存在的問題

（一）制度規(guī)范尚不健全

《國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施意見(試行)》對政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)工作進(jìn)行了規(guī)范，提供了一個基本的制度基礎(chǔ)，但政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)仍然處在起步階段，還沒有頒布專門的審計(jì)規(guī)范和審計(jì)指南，在審計(jì)工作與以往的預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目相比，缺少經(jīng)驗(yàn)方法，更缺乏審計(jì)技術(shù)和方法方面的指導(dǎo)，還沒有系統(tǒng)性的審計(jì)指南和審計(jì)規(guī)范，審計(jì)機(jī)關(guān)跟蹤介入的時機(jī)、跟蹤組織方式、程序、內(nèi)容和重點(diǎn)等仍然處于探索階段，尚未形成一套行之有效的制度規(guī)范。

（二）評價標(biāo)準(zhǔn)體系尚不明確

政策執(zhí)行效果審計(jì)主要是看宏觀政策措施的貫徹落實(shí)情況，貫徹落實(shí)情況的好壞，標(biāo)準(zhǔn)是什么，怎么評估，目前還沒有建立政策執(zhí)行情況的嚴(yán)格評價體系。與財(cái)務(wù)收支、預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性、合法性相比，政策的執(zhí)行情況或者說政策實(shí)施效果的顯現(xiàn)本身需要一個過程，某一項(xiàng)政策是短期利好，還是長期利好，不同審計(jì)人員可能有不同的認(rèn)識，政策執(zhí)行情況還缺少一個明確的參照物，評價體系還沒有完善和規(guī)范，如何科學(xué)評價和評估，是我們審計(jì)實(shí)踐過程中面臨的難題。

（三）人員知識結(jié)構(gòu)尚不匹配

政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)是宏觀與微觀相結(jié)合的審計(jì)，理論性、政策性、專業(yè)性和綜合性都比較強(qiáng)，審計(jì)程序與方法更加復(fù)雜。審計(jì)人員不僅要具備傳統(tǒng)的審計(jì)專業(yè)知識和技能，還需要通曉和掌握經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策學(xué)、金融學(xué)等多方面的專業(yè)知識和技能。當(dāng)前，基層審計(jì)人員知識結(jié)構(gòu)普遍較為單一，善于傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，缺乏宏觀和綜合分析問題、解決問題的能力，同時，繁重的審計(jì)任務(wù)無法保證審計(jì)人員有充足的時間和條件對重大政策措施進(jìn)行專業(yè)、系統(tǒng)的學(xué)習(xí)、研究，造成審計(jì)過程中政策理解把握不到位，審計(jì)內(nèi)容重點(diǎn)不突出，與開展政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)所需要的知識儲備還有一定差距。

（四）審計(jì)監(jiān)督合力尚未形成

政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政策措施貫徹落實(shí)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全、項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)、資金管理使用、權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督等方面的內(nèi)容，領(lǐng)域廣、事項(xiàng)多、審計(jì)難度大，僅靠一個審計(jì)組或一個審計(jì)部門的力量，跟蹤審計(jì)推進(jìn)速度慢，發(fā)現(xiàn)問題層次低，問題整改落實(shí)難度大，審計(jì)監(jiān)督難以達(dá)到預(yù)期效果。

三、思考建議

（一）建立健全政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的制度規(guī)范

要借鑒其他審計(jì)項(xiàng)目已經(jīng)成熟的制度規(guī)范，審計(jì)指南、審計(jì)準(zhǔn)則以及審計(jì)規(guī)范，結(jié)合審計(jì)實(shí)踐，不斷探索，逐步建立明確的、具有可操作性的政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)規(guī)范、審計(jì)制度和相應(yīng)的審計(jì)質(zhì)量控制體系，進(jìn)一步規(guī)范政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)程序和相關(guān)行為。

（二）構(gòu)建政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)評價指標(biāo)體系

根據(jù)審計(jì)內(nèi)容的發(fā)展變化，針對不同審計(jì)內(nèi)容設(shè)置相應(yīng)科學(xué)合理的績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，使評價指標(biāo)體系更具針對性和可操作性，指標(biāo)設(shè)置要把握好相關(guān)性、重要性、客觀性、準(zhǔn)確性、謹(jǐn)慎性原則，合理、靈活地選擇多門類評價指標(biāo)，采取定量與定性相結(jié)合的方法，為政策執(zhí)行情況提供綜合衡量尺度。

（三）加強(qiáng)審計(jì)業(yè)務(wù)建設(shè)

審計(jì)技術(shù)創(chuàng)新方面，大力推進(jìn)以大數(shù)據(jù)為核心的審計(jì)信息化建設(shè)，構(gòu)建以區(qū)域?yàn)閱挝坏膶徲?jì)數(shù)據(jù)中心和數(shù)字化審計(jì)平臺，推動資源共享。審計(jì)管理創(chuàng)新方面，逐步探索設(shè)立輔助審計(jì)專家?guī)?，外聘具備專業(yè)知識和技能的專家加入審計(jì)組，增強(qiáng)審計(jì)組的專業(yè)勝任能力，提高審計(jì)建議水準(zhǔn)和審計(jì)工作質(zhì)量，規(guī)范高效配置審計(jì)資源，推動審計(jì)管理“一體化”和“六大轉(zhuǎn)變”。隊(duì)伍建設(shè)創(chuàng)新方面，要注重現(xiàn)有審計(jì)人員的知識更新，增強(qiáng)審計(jì)人員對新政策的獲取與理解能力，提高職業(yè)敏銳性和洞察力。審計(jì)制度創(chuàng)新方面，以新理念把握引領(lǐng)新常態(tài)，轉(zhuǎn)變思想觀念，轉(zhuǎn)換思維方式，把審計(jì)創(chuàng)新實(shí)踐中積累和形成的行之有效的做法與經(jīng)驗(yàn)逐步系統(tǒng)化、制度化、法治化，持續(xù)推進(jìn)審計(jì)創(chuàng)新向縱深方向發(fā)展，助力審計(jì)事業(yè)護(hù)航保障重大決策部署貫徹落實(shí)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、推動深化改革、促進(jìn)依法治市、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用發(fā)揮。

（四）建立聯(lián)動機(jī)制形成監(jiān)督合力

審計(jì)新常態(tài)方面，在審計(jì)方式、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)管理上時刻秉承創(chuàng)新理念，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。探索大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)分析新模式，以“選定一個主題、審計(jì)一個項(xiàng)目，形成一套表格、制定一個方案，建立一批模型、編制一本指南”的模式，對同類項(xiàng)目的數(shù)據(jù)分析技術(shù)方法進(jìn)行研究、驗(yàn)證、歸納、總結(jié)、推廣，不斷提升研究成果的檔次和水平。探索政策執(zhí)行效果審計(jì)分析，對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間政策執(zhí)行、效果落實(shí)作出客觀評價，將審計(jì)監(jiān)督的觸角覆蓋到行政管理的最基層、最前線，打通經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“最后一公里”。探索適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和符合審計(jì)工作需要的綜合審計(jì)模式，形成審計(jì)內(nèi)容范圍、審計(jì)資源整合、審計(jì)作用發(fā)揮等組織管理“一體化”。