政府注意力的分配與改善路徑

尚虎平

近年來，“政府注意力分配”成為了公共管理的熱點詞匯，不少研究和討論企圖借助這個“舶來”的概念來解釋我國政府管理的諸多熱點與難點問題。然而，通觀此類研究，多簡單平移了國外“政府注意力分配”的說法，卻未對其進行深入研究，似乎政府只要愿意，都可以“注意”或者“不注意”某件事情；似乎政府管理只要依照領導意志或者克服領導意志的影響就能解決“注意”與“不注意”問題。

這實際上忽視了政府管理的規(guī)律性，忽視了政府管理究其本質(zhì)而言只是一種執(zhí)法行為，它必須在法律法規(guī)與制度規(guī)定的“規(guī)定動作”與創(chuàng)造性執(zhí)法的“自選動作”中行動，而前者幾乎不存在“注意力選擇”問題，只有后者才需要自主決定“注意力”放在哪里、放在哪些事情上、放在哪些時間點上。

政府注意力形成的規(guī)律性

雖然“注意力”看上去是個隨心所欲、“念隨心動”的主觀選擇問題，但“政府注意力”卻并非簡單如此。作為一種公共組織現(xiàn)象，“政府注意力”的形成、發(fā)展、運行有著其固有的組織規(guī)律性。

與其他各類組織不同，政府（狹義政府，即行政體系）的存在是以執(zhí)行法律為己任的，執(zhí)行法律體現(xiàn)了政府為人民服務的“公仆”屬性，因為所有法律都是在人民的代議機關經(jīng)過了人民代表的充分討論甚至爭論、辯論，最終形成了代表人民意愿的“意愿書”（法律），執(zhí)行法律便是實現(xiàn)人民愿望、為其服務的行動。在執(zhí)法的過程中，各級政府、部門還會出臺一批經(jīng)過了法定程序?qū)徟?、能夠作為“?zhí)法工具”的制度，也就是法學中所稱的“抽象行政行為”，它們一方面是落實各類法律的工具，另一方面又在進一步的行政管理活動中能夠作為“操作指南”，具有一定的“準法律屬性”。這種情況下，在普通群眾眼里，政府似乎都是在“執(zhí)行法律”和“執(zhí)行制度”。

“政府注意力”的形成與分配必須遵照自身的使命展開，也就是說，“政府注意力”的形成必須遵照執(zhí)法使命展開，而非由各級、各地政府隨心所欲地進行。如圖1所示，“政府注意力”的形成及分配必須遵守“葫蘆規(guī)律”，也就是剛-柔相濟規(guī)律。

圖1 政府注意力形成及分配原則

規(guī)律1：政府的天職在于“執(zhí)法”，尤其在“政治-行政”兩分的邏輯確定之后，執(zhí)法成為了政府必須完成的使命，執(zhí)法成為了其“本職工作”，這就使得所有法律、法規(guī)所規(guī)定的事項成為了政府必須“注意”、必須完成的“規(guī)定動作”，在其上不存在“注意力”分配與否的問題。

法律、法規(guī)是政府行政管理的依據(jù)，應將法律、法規(guī)所指向的內(nèi)容嚴格落實，將這些“人民的愿望”變成社會的現(xiàn)實，將其實現(xiàn)成為人民群眾實實在在的福利，比如幼有所托、學有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、行有所倚，等等。凡是法律、法規(guī)要求政府完成的任務，政府必須毫無保留、不打折扣地將它們完完全全地實現(xiàn)出來。這是政府管理的“規(guī)定動作”，是容不得挑挑揀揀、拈輕怕重的，只有毫無怨言、一絲不茍、兢兢業(yè)業(yè)地去執(zhí)行，去落實，沒有任何“注意力分配”的余地。任何政府，在執(zhí)行法律的過程中，不能跟法律“談條件”“講融通”“想辦法”，法律所指向的內(nèi)容、目標、方式、方法，都容不得半點馬虎。這就提醒我們，法律、法規(guī)所指向的所有事項，是嚴苛、剛性的事務，容不得以“注意力分配”的名義對其進行“缺斤少兩”般處置。簡單來說，這是剛性任務，政府必須將其納入“注意力”范疇，無論政府的工作多么繁忙、資源多么緊缺、時間多么緊張，都要將這些任務納入“必須完成”的清單中，在規(guī)定的時間內(nèi)保質(zhì)保量地完成工作。

這就是“葫蘆規(guī)律”中的最根基部分。之所以將其置于“葫蘆圖”的基礎，是因為從政府的使命而言，執(zhí)法是其宗旨，完成法律賦予的各項任務，是其不可逃避的責任，故而在這部分分配“注意力”，是其剛性職責，容不得討價還價。政府完成法律、法規(guī)所指向的各類任務，是其核心功能所在，故而其處于葫蘆的座基“大頭”地位。

規(guī)律2：為了執(zhí)法而依法制定、依法通過的各類“抽象行政行為”，承擔著“行動性法律”的功能，其所指向的各類任務也需要不打折扣地落實，這使得由各類成文制度約束下的政府活動，也必須一絲不茍地嚴格執(zhí)行，它們也屬于“規(guī)定動作”，不能以挑肥揀瘦、拈輕怕重的思維來進行“注意力分配”，其實也不存在“分配”問題，因為都屬于必須傾注精力完成的剛性工作。

在圖1中，“葫蘆”的“腰部”位置凸顯了政府管理中“以制度來落實法律”的特征。雖然政府以執(zhí)法為其“天職”，但執(zhí)法并非都直接沖到為人民服務的第一線，將法律變成為人民服務的具體行動。法律、法規(guī)往往由于其原則性、一般性過強，很多時候顯得籠統(tǒng)，為了彌補這種缺憾，法律授權(quán)各級政府可以依法、依規(guī)制定一批落實法律與法規(guī)的具體性、操作性制度，這也就是法學領域所強調(diào)的“抽象行政行為”。這些較之于法律、法規(guī)要精確很多的制度，一旦經(jīng)過了法定程序，就成為了政府執(zhí)法的“操作指南”，具有了“行動性”法律的屬性，它們所規(guī)定的任務，都是所對應的政府必須完成的，故而也具有剛性、不可打折性。對這些任務的落實，就是為人民辦理實實在在的事務，就是日常性為人民服務活動。無論法律、法規(guī)條文多么“高大上”，若沒有這些操作性制度所規(guī)定的各項具體任務，法律、法規(guī)都只能成為掛在墻上的美妙畫卷——美麗卻難以成真。正是在這個意義上，為了執(zhí)法而依法出臺的各類制度所指向的為人民服務任務，也都是政府必須要完成的“規(guī)定動作”，在這些工作上，政府也沒有挑三揀四的余地，只能不講條件、不打折扣、嚴絲合縫地去落實。

與法律、法規(guī)指向“剛性注意力”一樣，為貫徹法律而制定的各類制度也指向“剛性注意力”。也就是說，完成制度所指向的各類任務是政府執(zhí)法的“天然職責”，其沒有拈輕怕重的資格，只能毫無怨言、義無反顧地迎難而上。對此剛性責任，政府只有高效率地履行，不存在“注意力分配”問題。如果一定要說與“注意力”有關，那就是——無論受到何種條件約束，都必須將注意力集中在其上面。

規(guī)律3：在法律、法規(guī)與制度規(guī)定的剛性任務之外，政府每年還需要自主處理一批事務，同時法律、法規(guī)、制度對一些事務往往只規(guī)定了所要達到的目標，并未對實現(xiàn)目標的路徑、方法、資源使用等予以規(guī)定，或者法律、法規(guī)、制度對一些事務的目標制作出了籠統(tǒng)性規(guī)定。在這些情況下，政府可以充分發(fā)揮自己的能動性來自主行動，這也就是法學上所說的“自由裁量”類行政管理活動。它們不具有剛性屬性，只要政府本著“善治”“為人民服務”等展開即可，在此過程中政府可以選擇將“注意力”集中在某些事務上，但卻對另一些事務較為忽視，這屬于政府享有的“自由裁量權(quán)”，并不違法違紀。

就政府管理規(guī)律而言，政府的使命決定了它必須處理好剛性任務，因為這是由法律、法規(guī)、制度所保障的民意，只有將它們處理好了，才算是以人民為中心的政府，才算是人民至上的政府，才算是為人民服務的政府?？梢哉f，這些剛性任務才是政府的主體工作，故而我們在圖1中以葫蘆座基、葫蘆頭的方式來表現(xiàn)。除了這些主體工作，政府還有大量從屬于主體工作、輔助于主體的工作，或者與所在地一些特殊情況相關的工作需要開展，法律、法規(guī)、制度一般未對它們進行明確的規(guī)制，這些工作需要發(fā)揮政府的積極主動性，在為人民謀福利、為國家謀福利、為民族謀福利的導向下，自由決定工作的內(nèi)容、方式、方法等。就性質(zhì)而言，這類“自由裁量”活動在政府活動中屬于非主體性的，故而我們在圖1的“葫蘆規(guī)律”中以“葫蘆脖子與口”的方式表達。需要強調(diào)的是，是否為政府的“主體”工作，這是從政府存在的本質(zhì)、使命、宗旨而言的，并不代表政府工作數(shù)量的多寡，在現(xiàn)實社會中，往往“葫蘆口”需要自由裁量的具體事務更多，反而葫蘆座基、葫蘆頭上的剛性工作數(shù)量并不如其多，但它們在實現(xiàn)政府的本質(zhì)、使命、宗旨上卻起著決定性作用。

在“自由裁量”類的工作上，政府具有巨大的靈活空間，可以自主決定工作內(nèi)容、工作方法、工作路徑、時間底線、資源籌集方式，等等?？傊谶@類工作中，政府有著較為充分的行動自由與不行動自由，也就是說，政府可以選擇做與不做，選擇做到什么程度。這些充分的選擇權(quán)賦予了政府決定自己“注意力”的權(quán)利。也就是說，在自由裁量類活動中，政府需要更好地將自己的“注意力”放置到最應該“注意”的事項上去，以免造成注意力平均分配形成的“注意力軟約束”問題。就規(guī)律性而言，真正的“政府注意力分配”研究應該聚焦于此，但目前的各類研究多簡單粗暴地將以上三類“注意力”同等看待。

政府注意力形成的傳導機制

政府注意力的形成絕不像一些簡單套用西方理論的研究描述的那么簡單、隨意，以一年作為管理周期來看，它需要經(jīng)過政府預期把握工作任務→當?shù)貦?quán)力機關認可→政府內(nèi)部分工→具體實施幾個環(huán)節(jié)。

首先，“政府預期把握工作任務”是指各級政府在每年年末對未來一整年內(nèi)需要依據(jù)法律、法規(guī)、制度履行的剛性責任進行預測，同時對來年可能需要“自由裁量”解決的事項大致范圍進行預測，并將這些預測以“政府工作報告”組成部分，或者來年“工作計劃”的方式形成有案可稽的文字材料。實際上，這種材料主要是對剛性任務的預測與較為詳盡的描述，柔性的“自由裁量”工作一般只是概要觸及一些非常籠統(tǒng)的主要領域。

其次，“當?shù)貦?quán)力機關認可”是指“政府工作報告”“工作計劃”等政府預期工作計劃的合法化過程，也就是這些書面材料在當?shù)貦?quán)力機關經(jīng)過匯報、質(zhì)詢、修訂、通過的過程。以執(zhí)法為己任的政府，其執(zhí)法的所有行動都需要合乎法律，都需要有法律依據(jù)，哪怕是為了落實法律、法規(guī)、制度所規(guī)定的各項任務的計劃書，也必須擁有法律授權(quán)，符合法治政府原則。 由于各級權(quán)力機關本身屬于立法機關，承擔著立法功能，故而其所審核通過的政府工作報告、工作計劃等來年工作預期材料便具備了合法性基礎，可以作為來年開展工作的依據(jù)。

再次，在“合法化”完成之后，政府所做的預期計劃便會成為政府下一年工作的行動指南，但指南也并非囫圇吞棗、大而化之地由抽象的“政府”執(zhí)行，而是需要將其按照工作屬性分解到每一個政府職能部門去，分工負責、有條不紊地落實。在分工中，一般需要特定政府中的領導團隊與各部門的負責人召開會議，以“領任務”的方式，將合法化后的“政府報告”“工作計劃”等材料中的內(nèi)容具體分解到每個職能部門去，以便于它們各司其職地實現(xiàn)各項分目標，而實現(xiàn)后的分目標綜合到一起便是實現(xiàn)了整體目標。

最后，分工結(jié)束之后，各個職能部門就需要開始具體地實施工作了。在具體實施的過程中，除了工作計劃中既規(guī)定了剛性目標，也規(guī)定了剛性實施方法、實施步驟、時間節(jié)點的剛性工作任務之外，其他各類工作（包括只剛性規(guī)定了目標但未規(guī)定其他環(huán)節(jié)的工作、大量未納入工作計劃需要“自由裁量”解決的柔性工作）都需要各職能部門、具體落實工作的最基層機構(gòu)發(fā)揮它們的能動性來自由裁量、自主確定如何開展工作。

這四個步驟的完成，實際上就是“政府注意力”逐漸形成與分配的傳導機制：剛性的政府工作必須分配剛性的注意力，不能因為各種外部條件的沖擊而放棄、放松、懈怠這些工作，對它們必須全神貫注；柔性的政府工作，必須在以人民為中心的善治導向下，科學、合理地對工作內(nèi)容、步驟、時間進度、資源配套等進行優(yōu)先序排列，有步驟、有計劃地展開工作，做到最大程度地為人民服務。

未來改進我國政府注意力分配的策略

我國之前對于“政府注意力”的研究與探討，主要還停留在簡單套用國外理論和說法的階段，未能根據(jù)政府管理規(guī)律、中國國情進行深入探索，其改善政府注意力分配的建議有隔靴搔癢之嫌，雖然看上去也不乏道理，但納入政策實踐時，其脫離政府管理實際，尤其脫離中國各級政府管理實際的缺陷就會顯露無遺。為了解決這種缺憾，未來需要遵循“政府注意力”形成與轉(zhuǎn)化的規(guī)律性，對“剛性注意力”與“柔性注意力”都進行合理分配，對兩者所構(gòu)成的“綜合注意力”進行及時矯正，才能較好地解決政府注意力分配問題。由于基層政府要處理大量的柔性工作，這些措施對它們改進工作方式，科學、合理地分配注意力更具實踐價值。

第一，改變對“政府注意力”的錯誤認知，區(qū)分“剛性注意力”與“柔性注意力”的差別，充分認識到“剛性注意力”是為人民服務的“必答題”。從目前來看，對“政府注意力”認知還停留在籠統(tǒng)、模糊的初級階段，還未從理論上廓清“政府注意力”的內(nèi)容體系包括“剛性注意力”與“柔性注意力”兩部分。正是源于此，我國各級政府往往對“政府注意力”泛泛而談，要么混淆了兩類注意力的區(qū)別，要么將“剛性注意力”也當成“柔性注意力”對待，以至于不少應該剛性完成的工作也被以“注意力分配”的借口束之高閣，引發(fā)群眾的不滿，這種情況在基層表現(xiàn)得非常突出。為了解決這個問題，未來我國在政府管理中，首先應該在思想上改變對“政府注意力”的錯誤認知，牢固樹立“剛性注意力”與“柔性注意力”的理念，要使得每一位公務員認識到“剛性注意力”對應的問題屬于為人民服務的“必答題”，只有不講條件地做好、做實，不存在“注意力分配”的問題。

第二，編制“政府剛性注意力清單”。由于“剛性注意力”對應的政府工作必須保質(zhì)保量完成，這就凸顯了“剛性注意力”的基礎性、根本性，只有“剛性注意力”處理好了，政府管理才能獲得成功的基礎。在這種情況下，“剛性注意力”也就等同于“政府必須完成的責任”，與編制政府“責任清單”一樣，未來我國各級政府也需要嘗試編制“剛性注意力清單”。在具體操作中，在每年年初“工作報告”“工作計劃”等的合法化工作完成之后，政府便可以從整體上編制“剛性注意力清單”。在清單上首先要分門別類對內(nèi)容清單進行編寫，其次要對每一個內(nèi)容完成的時間進度、調(diào)用的資源、預算、評價與問責等也進行厘清，以白紙黑字的形式將它們固定下來，成為未來核對工作完成與否的依據(jù)。同時，工作的部門分工完成之后，每個職能部門也可以在政府總體“剛性注意力清單”的基礎上，編制本部門的“剛性注意力”清單。

第三，推行“剛性注意力分配問責制”?！皠傂宰⒁饬η鍐巍睘槁男姓膭傂月氊煷蛳铝嘶A，但這是問題的一方面。另一方面，還需要對“剛性注意力清單”上的內(nèi)容履職不佳的行為展開問責，只有這兩方面工作都做到位了，才能夠全方位、無死角推動“剛性注意力”分配問題的解決。在具體問責過程中，可以與黨紀處分、政紀處分、獎懲制度配合使用，對“剛性注意力”分配良好，剛性為人民服務工作完成績效上佳的組織與個人進行獎勵、晉升，對不佳者進行相應的懲戒處理。

第四，以“柔性工作擴大會議”來確定“柔性注意力”分配?！罢嵝宰⒁饬Α彼鶎墓ぷ鞫季哂泻軓姷摹白杂刹昧俊睂傩?，從部分普通群眾的視角來看，這些工作甚至有點“領導想干啥就干啥”的隨心所欲屬性。為了減少群眾的誤解、降低領導意志的干擾，未來在進行“柔性注意力”分配時，可以參照黨內(nèi)民主中的創(chuàng)新性做法，在每年的年初推行“柔性工作擴大會議”，除了政府領導，還可以讓每個職能部門負責人、一線公務員代表參加會議，以多數(shù)同意的模式討論決定一年中應該重點推動的“柔性工作”，同時討論確定柔性工作的重點方向、路徑、辦法，起碼在原則上確定出未來行動的關鍵范圍、關鍵方向、關鍵辦法等。

第五，推行“問注意力于民”的方式，確定“柔性注意力”分配的優(yōu)先序。雖然柔性工作任務屬于政府“自由裁量”的范疇，但政府存在的初衷在于為人民服務，“自由裁量”并不意味著自己想干什么就干什么，更不意味著想不干什么就不干什么，而是必須以有利于人民群眾美好生活的改善為目標。在這種情況下，除了政府內(nèi)部召開“柔性工作擴大會議”之外，還可以讓人民群眾作主，充分發(fā)揮人民的積極性，以聽證會、網(wǎng)絡參與、視頻會議、音頻會議等方式，邀請群眾代表來對政府一年中需要展開的柔性工作進行集思廣益，這樣會使得柔性工作從一開始就體現(xiàn)了民意，體現(xiàn)了為人民服務的屬性。在通過人民代表獲得“柔性工作任務”的同時，還可以根據(jù)群眾意見的聚焦程度，對這些任務進行優(yōu)先序排列，這種排列本身就體現(xiàn)了未來政府需要分配“柔性注意力”的先后順序與分配“柔性注意力”的強度。

第六，推行“柔性注意力分配”群眾滿意度評估制度。由于“柔性注意力”分配具有典型的主觀性，體現(xiàn)了政府的“主觀意圖”，這就使得政府可能只從自身工作便利度，甚至自身獲益程度出發(fā)來行事。為了提防這種情形的出現(xiàn)，未來我們需要推行“‘柔性注意力分配’群眾滿意度評估制度”，讓人民群眾對政府的所有柔性工作進行滿意度評價，以結(jié)果導向來判定其“柔性注意力”分配的科學性、合理性、有效性。一般而言，若政府的“柔性注意力”分配合理、效果上佳，其群眾滿意度自然較高，反之則不然。

第七，委托第三方機構(gòu)開展“政府注意力分配綜合評價”，將“剛性注意力”與“柔性注意力”整合到同一個評估體系中，對政府注意力分配工作展開及時診斷、矯正。從理論上說，政府工作從來不會機械化地拆分為“剛性任務”與“柔性任務”，在絕大多數(shù)時候它都是作為一個整體而存在的，故而才會有“整體型政府”的說法。為了體現(xiàn)行政管理工作的整體性，未來我國需要將政府的“剛性注意力”與“柔性注意力”整合到同一個評估體系中，并委托第三方機構(gòu)開展“政府注意力分配綜合評價”。此類評價工作可以每月、每季度、每半年、每年展開階段性評估，并根據(jù)評估結(jié)果進行及時干預，使得政府的注意力分配隨時走在正確的軌道上。同時，也可以根據(jù)評估結(jié)果，及時獎優(yōu)罰劣，以正激勵與負激勵結(jié)合的方式，從正反兩方面來保障政府注意力分配的高效率。